京津冀協(xié)同發(fā)展中的橫向轉(zhuǎn)移支付問題思考

劉文瑞

摘 要：經(jīng)過中央財政縱向轉(zhuǎn)移支付的調(diào)節(jié)，京津冀三地間的財力和發(fā)展差距已經(jīng)逐年縮小，但地區(qū)差異仍然明顯。橫向財政轉(zhuǎn)移支付是在既定的財政體制下，財力在同級地方政府之間的轉(zhuǎn)移，以達(dá)到在縱向轉(zhuǎn)移支付的基礎(chǔ)上實現(xiàn)地區(qū)間財政能力的均等化的目的。目前京津冀區(qū)域內(nèi)橫向轉(zhuǎn)移支付體系的構(gòu)建面臨非制度化、各級政府事權(quán)不明確、財政數(shù)據(jù)和計算方法缺失、缺少監(jiān)督和激勵機(jī)制等問題。應(yīng)借鑒國際經(jīng)驗，結(jié)合京津冀區(qū)域?qū)嶋H情況，針對上述問題對癥下藥，探索建立京津冀區(qū)域內(nèi)的橫向轉(zhuǎn)移支付制度。

關(guān)鍵詞：京津冀協(xié)同發(fā)展 橫向轉(zhuǎn)移支付 基本公共服務(wù)

一、引言

中共中央政治局2015年審議通過的《京津冀協(xié)同發(fā)展規(guī)劃綱要》指出，推動京津冀協(xié)同發(fā)展是一個重大國家戰(zhàn)略。而現(xiàn)實情況是京津冀三地的地緣、歷史、政治地位等因素以及現(xiàn)行分稅制管理體制導(dǎo)致的地方政府間的競爭使得三地之間，尤其是京津和河北之間的經(jīng)濟(jì)、社會發(fā)展水平差距很大。這樣的差距又造成了三地間財政能力的差距。而財力的差距又進(jìn)一步導(dǎo)致了京津冀三地之間基礎(chǔ)設(shè)施、教育、衛(wèi)生、社會保障等基本公共服務(wù)的非均衡供給。城市的基本公共服務(wù)供給水平是影響其經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基礎(chǔ)性條件，相應(yīng)地，區(qū)域內(nèi)基本公共服務(wù)供給的均等化水平也在一定程度上決定了區(qū)域協(xié)同發(fā)展的水平。而在現(xiàn)行分稅制體制之下，地方政府作為相對獨立的利益主體展開了激烈的財政競爭，如果不經(jīng)過中央政府自上而下的調(diào)節(jié)和地區(qū)間的橫向調(diào)節(jié)，人力、物力、財力全面落后的河北與京津的差距會越來越大。京津冀三地之間的財政能力差距體現(xiàn)在兩方面，首先是人均財政收入差距懸殊：2017年京津冀三地的人均公共財政收入（地方公共財政預(yù)算收入除以當(dāng)?shù)爻Ｗ∪丝冢┓謩e為25015.12元、14838.54元、4300.31元，北京和天津的數(shù)據(jù)分別是河北的5.8倍和3.5倍。其次，經(jīng)過中央財政自上而下的縱向轉(zhuǎn)移支付后的人均公共財力即人均公共財政支出（地方公共財政預(yù)算支出除以當(dāng)?shù)爻Ｗ∪丝冢┤源孑^大差異：2017年京津冀三地的人均公共財政支出分別為31434.96元、21082.47元、8828.7元，北京和天津的數(shù)據(jù)分別是河北的3.6倍和2.4倍。通過以上數(shù)據(jù)可以看出，經(jīng)過縱向轉(zhuǎn)移支付的調(diào)節(jié)，財力不均的情況已經(jīng)有好轉(zhuǎn)，但縱向財政轉(zhuǎn)移支付無論在領(lǐng)域范圍還是資金額度都有明顯局限性，這就需要建立橫向財政轉(zhuǎn)移支付制度作為積極的補充。

二、京津冀區(qū)域內(nèi)橫向轉(zhuǎn)移支付的現(xiàn)狀和問題

橫向財政轉(zhuǎn)移支付是指在既定的財政體制下，財力在同級地方政府之間（一般是從富裕地區(qū)向匱乏地區(qū)）的轉(zhuǎn)移，以達(dá)到在縱向轉(zhuǎn)移支付的基礎(chǔ)上實現(xiàn)地區(qū)間財政能力的均等化進(jìn)而實現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化的目的。我國現(xiàn)行的轉(zhuǎn)移支付體系以縱向轉(zhuǎn)移支付為主，具體主要包括一般性轉(zhuǎn)移支付、專項轉(zhuǎn)移支付和稅收返還等。雖然我國目前尚未正式建立地區(qū)間橫向財政轉(zhuǎn)移支付制度，但在我國已運行多年的非公式化、非制度化的地方政府間橫向?qū)谥гɡ鐤|部發(fā)達(dá)地區(qū)對口援疆援藏、地震災(zāi)后對口支援重建等）以及京津冀區(qū)域內(nèi)三地之間的生態(tài)補償已經(jīng)具有橫向轉(zhuǎn)移支付的雛形。雖然法律并未正式明確這種政府之間的橫向支援或補償?shù)膬?nèi)容、措施和具體金額，但其已在我國運行多年的事實證明了我國建立橫向轉(zhuǎn)移支付制度具有可行性，同時也為我國建立正式的橫向轉(zhuǎn)移支付制度積累了經(jīng)驗。京津冀區(qū)域正式的橫向轉(zhuǎn)移支付制度的形成和發(fā)展還面臨著以下問題：

（一）橫向轉(zhuǎn)移支付制度尚未法制化、規(guī)范化

當(dāng)前，我國地方政府之間的橫向?qū)谥г话闶遣捎谜g協(xié)商的方式，即通過政府間博弈確定撥付的資金項目和規(guī)模，還沒有針對橫向財政轉(zhuǎn)移支付的法律法規(guī)來約束和規(guī)范地區(qū)間的財政轉(zhuǎn)移支付。京津冀三地分別屬于不同的行政區(qū)劃，各自轄區(qū)內(nèi)財力以及公共需求的差異比較大，若沒有成文的法律法規(guī)而僅依靠三地自發(fā)的、協(xié)議性的互惠補償，很難有效實現(xiàn)財力均衡和協(xié)同發(fā)展。

（二）中央政府與地方政府之間財權(quán)事權(quán)不匹配

自分稅制改革以來，由于我國法律尚未對各級政府的事權(quán)進(jìn)行合理劃分，各級政府也未能明確界定各類公共產(chǎn)品的屬性和支出責(zé)任，導(dǎo)致各級政府之間事權(quán)界定不明晰的現(xiàn)象日益嚴(yán)重。除了本身的支出責(zé)任之外，有時中央和地方政府共有事權(quán)的主要支出責(zé)任和未事先明確劃分的支出責(zé)任也需要地方政府來承擔(dān)，此外地方政府可能還要承擔(dān)因執(zhí)行中央特定政策而發(fā)生的支出。政府間事權(quán)界定不明確，直接導(dǎo)致財權(quán)劃分無合理依據(jù)，進(jìn)而造成轉(zhuǎn)移支付制度設(shè)計缺乏科學(xué)依據(jù)，在這樣的前提下作為縱向轉(zhuǎn)移支付體系有效補充的橫向轉(zhuǎn)移支付制度的設(shè)計和推進(jìn)必然會受阻。

（三）財政數(shù)據(jù)和指標(biāo)計算方法不完善

推進(jìn)地區(qū)間橫向財政轉(zhuǎn)移支付有效實施，首要環(huán)節(jié)是將各地區(qū)之間的差異水平和外部效應(yīng)數(shù)據(jù)化，進(jìn)而設(shè)計轉(zhuǎn)移支付指標(biāo)和計算公式，最終確定各地區(qū)之間橫向轉(zhuǎn)移支付具體金額。這一過程的實現(xiàn)離不開大量精確的財政基礎(chǔ)數(shù)據(jù)和科學(xué)的數(shù)據(jù)處理技術(shù)。但目前存在的問題是京津冀三地尤其是河北的財政部門搜集、挖掘數(shù)據(jù)的能力有限，業(yè)務(wù)水平高且能熟練操作數(shù)據(jù)處理分析軟件的專業(yè)人才也比較緊缺，而且缺乏科學(xué)合理的支付額計算方法。因此，數(shù)據(jù)和計算方面的客觀條件目前還達(dá)不到實施橫向財政轉(zhuǎn)移支付制度的要求。

（四）缺乏有效的監(jiān)督機(jī)制、評估機(jī)制和激勵機(jī)制

京津冀目前的對口支援和生態(tài)補償僅僅是一種地方政府間通過協(xié)商來確定的轉(zhuǎn)移支付方式，比較松散且執(zhí)行上具有不嚴(yán)格性和不規(guī)范性。此外，由于目前尚未對京津冀區(qū)域內(nèi)的橫向轉(zhuǎn)移支付進(jìn)行法制化管理，再加上缺乏有效的激勵機(jī)制，官員晉升和政治考核依然以經(jīng)濟(jì)增長為主要指標(biāo)，京津?qū)颖边M(jìn)行橫向轉(zhuǎn)移支付的積極性不高。

三、探索建立京津冀橫向轉(zhuǎn)移支付制度的建議

（一）將京津冀區(qū)域內(nèi)支援和補償?shù)慕?jīng)驗作為構(gòu)建橫向轉(zhuǎn)移支付制度的實踐借鑒

我國的對口支援政策對促進(jìn)老少邊窮地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、縮小橫向發(fā)展差距、重大自然災(zāi)害災(zāi)后恢復(fù)重建等方面起到了積極作用，取得了良好的政治、經(jīng)濟(jì)和社會效益。京津冀區(qū)域內(nèi)“誰受益誰付費”的生態(tài)補償也在一定程度上緩解了中央的財政壓力，提高了生態(tài)資源提供地區(qū)的積極性。在探索建立京津冀橫向轉(zhuǎn)移支付制度的過程中，應(yīng)該充分總結(jié)已有的經(jīng)驗和教訓(xùn)，揚長避短、不斷創(chuàng)新。

（二）對橫向轉(zhuǎn)移支付制度的構(gòu)建進(jìn)行法制化

應(yīng)盡快出臺針對京津冀區(qū)域內(nèi)橫向轉(zhuǎn)移支付的相關(guān)法律法規(guī)。在橫向轉(zhuǎn)移支付法制化方面，可以借鑒德國的成功經(jīng)驗。德國的《基本法》和《財政平衡法》明確劃分了各級政府間的事權(quán)和財權(quán)，詳細(xì)規(guī)定了橫向轉(zhuǎn)移支付制度的各方面內(nèi)容，確定了轉(zhuǎn)移支付金額的指標(biāo)和計算方法。京津冀地區(qū)可借鑒德國這種法制化、規(guī)范化的制度體系。首先，以立法的形式明確京津冀三地橫向轉(zhuǎn)移支付的支出和收入的額度，在三地的政府預(yù)算里進(jìn)行專項財政預(yù)算列支，讓京津冀協(xié)同發(fā)展這個戰(zhàn)略目標(biāo)能得以順利實施。其次，從法律的高度明確中央政府和京津冀地方政府間以及京津冀三地政府間事權(quán)和財權(quán)的劃分，為橫向轉(zhuǎn)移支付制度的設(shè)計和構(gòu)建掃清障礙。

（三）橫向轉(zhuǎn)移支付的模式由救濟(jì)向開發(fā)轉(zhuǎn)變

一直以來，京津冀三地政府間尤其是京津?qū)颖钡脑蜓a償更多的是一種簡單的救濟(jì)模式，這種授之以“魚”的方式無法充分挖掘京津冀區(qū)域內(nèi)欠發(fā)達(dá)地區(qū)的自然資源優(yōu)勢，也無法徹底改變其技術(shù)和人才方面的劣勢。所以應(yīng)逐漸形成開發(fā)式的橫向轉(zhuǎn)移支付模式。除資金外，還要向區(qū)域內(nèi)不發(fā)達(dá)地區(qū)轉(zhuǎn)移技術(shù)、人力、教育培訓(xùn)等資源，充分挖掘不發(fā)達(dá)地區(qū)的自然資源優(yōu)勢，用授之以“漁”的方式使不發(fā)達(dá)地區(qū)形成自我發(fā)展的能力，讓河北加快腳步，逐漸縮小與京津的發(fā)展差距。

（四）采用科學(xué)完整的財政數(shù)據(jù)和計算方法

京津冀區(qū)域內(nèi)地方政府財力和財政需求的確定需要大量數(shù)據(jù)作為基礎(chǔ)，包括人口數(shù)量、居民收入水平、消費水平、稅收收入、非稅收入等方面。這些數(shù)據(jù)范圍廣、信息量大，數(shù)據(jù)的挖掘和處理可以與目前飛速發(fā)展的大數(shù)據(jù)處理技術(shù)充分結(jié)合起來。將云計算、Mapreduce、hadoop、多線程、可視化、網(wǎng)格等能夠從海量、復(fù)雜、實時的數(shù)據(jù)庫中挖掘、發(fā)現(xiàn)和計算出目標(biāo)數(shù)據(jù)的技術(shù)應(yīng)用到對京津冀地方財政數(shù)據(jù)做統(tǒng)計性搜索、比較、聚類和分類等分析歸納。在設(shè)計橫向轉(zhuǎn)移支付金額的計算公式時，一方面要借鑒德國使用的“因素法”，即綜合考慮人口規(guī)模與密度、年齡結(jié)構(gòu)等不易受人為影響的因素來測算支付額。這種計算方法的優(yōu)點是較為客觀，但由于京津冀區(qū)域內(nèi)財力差距懸殊，由此得出的轉(zhuǎn)移支付金額較大，可能會對支出方即京津造成額外的財政壓力。所以另一方面，支付額的確定也應(yīng)結(jié)合“協(xié)商法”，這種方法能同時顧及到支出方的能力和接受方的需求，可以在實現(xiàn)橫向轉(zhuǎn)移支付的科學(xué)性的同時保持各方政府的積極性。

（五）建立和完善監(jiān)督、評估和激勵機(jī)制

第一，在監(jiān)督機(jī)制方面，應(yīng)委托審計等相關(guān)部門對京津冀區(qū)域內(nèi)的橫向轉(zhuǎn)移支付資金進(jìn)行定期審計，跟蹤轉(zhuǎn)移支付資金的流向，定期向社會披露資金使用情況，以確保資金使用的真實性、合法性和有效性。只有這樣支出方和接受方才能充分掌握資金的使用效率，進(jìn)而不斷完善京津冀三地間的橫向轉(zhuǎn)移支付體系。第二，要建立績效考評體系。既要考評支出方的轉(zhuǎn)移支付規(guī)模和項目質(zhì)量合格與否，又要考評接受方使用資金的情況，以便規(guī)范雙方的行為。還應(yīng)定期對橫向轉(zhuǎn)移支付的運行情況進(jìn)行評估，根據(jù)其結(jié)果和經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展情況靈活調(diào)整京津冀區(qū)域橫向轉(zhuǎn)移支付額的計算公式及某些參數(shù)。第三，應(yīng)完善激勵機(jī)制。具體的方法可以是改革官員晉升的考量標(biāo)準(zhǔn)，把橫向轉(zhuǎn)移支付的資金規(guī)模和績效考評結(jié)果納入官員考核體系，減弱當(dāng)前地區(qū)間為增長展開的競爭，進(jìn)而提高京津向河北進(jìn)行轉(zhuǎn)移支付的積極性。

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