淺析PPP項(xiàng)目中的財務(wù)風(fēng)險管控

摘要：當(dāng)前，隨著我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度的不斷加快，以及投資市場多樣化的發(fā)展趨勢，促使PPP這種政府與社會資本相結(jié)合的合作模式，成為時下投資市場中的新寵。通過PPP模式不僅能夠有效提升國家對經(jīng)濟(jì)發(fā)展的掌控能力，而且能促進(jìn)城市化建設(shè)的快速發(fā)展。然而，由于此種新型項(xiàng)目運(yùn)作模式尚未成熟，因而會受到來自政策、法規(guī)、甚至社會大環(huán)境等方面的影響，致使PPP項(xiàng)目在實(shí)施過程中會存在難以避免的財務(wù)風(fēng)險。對此，本文以 PPP項(xiàng)目為研究內(nèi)容，淺要分析出存在于項(xiàng)目推進(jìn)時的財務(wù)風(fēng)險管控方式，以期通過本文的分析與研究，能夠?yàn)镻PP項(xiàng)目中財務(wù)風(fēng)險的科學(xué)化規(guī)避及預(yù)測，提供出可供參考與借鑒的內(nèi)容。

關(guān)鍵詞：PPP項(xiàng)目;財務(wù)風(fēng)險;融資風(fēng)險;監(jiān)管

一、PPP模式概述

（一）PPP模式的概念

新形勢下，人們生活中的物質(zhì)需求標(biāo)準(zhǔn)不斷提升，也對公共服務(wù)的品質(zhì)給予了更高的要求。為進(jìn)一步提升公共項(xiàng)目的品質(zhì)，加速公共項(xiàng)目升級換代的周期，便需要政府部門通過大量的資金投入予以解決。但若政府存在財政缺口，或資金不足等情況，便需要通過社會資本的吸納來共同完成公共項(xiàng)目建設(shè)活動，由此也導(dǎo)致PPP模式生成。因此，可以將PPP模式定義為：為完成城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目或某些公共服務(wù)項(xiàng)目，政府部門與社會資本之間所形成的一類特殊性合作模式。此種合作模式不僅要簽訂下明確雙方權(quán)利與義務(wù)的特許性協(xié)議，還要達(dá)成雙贏的協(xié)議目的。

（二）PPP模式的特征

1.雙方的權(quán)力與義務(wù)需通過合同實(shí)現(xiàn)

雖然政府與社會資本之間可通過此種特定的模式來進(jìn)行合作，但由于所追求的根本目的具有明顯的差異性，就會導(dǎo)致雙方權(quán)利與義務(wù)之間的失衡。以政府為例，其所希望達(dá)到的預(yù)期是公眾利益的實(shí)現(xiàn)，而社會資本則是將實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)效益最大化，作為其所希望達(dá)到的預(yù)期目的。當(dāng)雙方利益出現(xiàn)沖突，或預(yù)期目的不統(tǒng)一時，通過合同的簽訂，便可將雙方的權(quán)力與義務(wù)設(shè)定清晰，也能夠確保雙方在實(shí)現(xiàn)預(yù)期目的的基礎(chǔ)上，達(dá)成雙贏的效果。

2.實(shí)現(xiàn)雙方的優(yōu)勢互補(bǔ)

將政府與社會資本進(jìn)行結(jié)合，形成PPP模式，不僅能夠顯著發(fā)揮出社會資本的經(jīng)營優(yōu)勢和資金管理優(yōu)勢，也同時能發(fā)揮出政府的政策優(yōu)勢和資源優(yōu)勢。將這些優(yōu)勢相互結(jié)合，就能夠做到政府部門與企業(yè)間的優(yōu)勢互補(bǔ)，進(jìn)而在進(jìn)行公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)或公共服務(wù)過程中，使得建設(shè)或服務(wù)的質(zhì)量與效率得到同步提升。

3.合作周期較長且關(guān)系復(fù)雜

在PPP模式中，社會資本方會與政府進(jìn)行合作項(xiàng)目簽訂后，會涉及與多個部門的合作關(guān)聯(lián)與業(yè)務(wù)接洽。例如：地段拍賣階段的國土資源部門、公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)階段的城建部門以及貫穿PPP項(xiàng)目全過程的稅收部門等，都是社會資本方需要面對與接洽的政府機(jī)構(gòu)。通過多方部門的接洽與合作，會使PPP模式中所存在的合作關(guān)系增多，并導(dǎo)致運(yùn)營較為煩瑣與復(fù)雜。同時，PPP項(xiàng)目之所以尋求社會資本方進(jìn)入，其中一項(xiàng)本質(zhì)原因就在于項(xiàng)目規(guī)模普遍偏大，不僅涉及的關(guān)系網(wǎng)復(fù)雜，投入資金更是極為龐大，且面臨著諸多預(yù)算內(nèi)外的風(fēng)險形式。如此一來，項(xiàng)目的合作周期與生命周期均普遍偏長，有些長期規(guī)劃項(xiàng)目，甚至?xí)俪烧c社會資本之間數(shù)十年的合作關(guān)系。

二、PPP項(xiàng)目財務(wù)風(fēng)險類別分析

（一）融資風(fēng)險分析

通過上文對PPP項(xiàng)目的模式特征了解到，PPP項(xiàng)目不僅需要大量的投入資金，且合作周期較長，并涉及多方面的利益。同時，與由社會資本獨(dú)立實(shí)施的項(xiàng)目不同的是，PPP項(xiàng)目在工程收益及整體收益等方面，均處于較低水平。這一顯著特點(diǎn)便導(dǎo)致PPP項(xiàng)目具有較大的融資難度。特別在我國計算機(jī)技術(shù)、網(wǎng)絡(luò)技術(shù)以及信息通信技術(shù)等方面高速發(fā)展的今天，微信和支付寶等網(wǎng)絡(luò)化的移動終端支付模式，也導(dǎo)致貨幣的網(wǎng)絡(luò)化應(yīng)用頻繁。這種網(wǎng)絡(luò)化支付方式的普及，也導(dǎo)致民眾理財意識得以提升。所帶來的不利因素則是不僅銀行存款利息不斷上調(diào)，且民眾在銀行的存款數(shù)額也呈現(xiàn)出逐年遞減的趨勢。與此同時，我國近年來的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，已由高速發(fā)展?fàn)顟B(tài)逐步進(jìn)入到中高速發(fā)展的緩步增長階段，金融方面也因供給側(cè)的改革而實(shí)現(xiàn)去杠桿化，政府部門與社會對金融的監(jiān)督力度與意識等也顯著增強(qiáng)。這也導(dǎo)致銀行在提升貸款利率的基礎(chǔ)上，也同步加強(qiáng)了對于貸款項(xiàng)目的審批環(huán)節(jié)，不僅貸款審批愈發(fā)嚴(yán)格，且放款時間也由此延長。在這種內(nèi)外部環(huán)境的擠壓之下，銀行不得不逐步收緊原本并不寬泛的貸款環(huán)境。而參與PPP項(xiàng)目的社會資本方，也會因合作周期與貸款審批時間長，出現(xiàn)不同程度的資金鏈斷裂情況，合作項(xiàng)目在竣工后也可能會影響到工程的結(jié)算問題。除此之外，我國PPP項(xiàng)目投入應(yīng)用的時間相對較晚，無論是政府機(jī)構(gòu)或是社會資本方，均存在諸多不成熟與不規(guī)范的方面。這些歸屬于大環(huán)境與相關(guān)政策制度等方面的問題，也將導(dǎo)致PPP項(xiàng)目在融資時會遭遇不同程度的風(fēng)險。

（二）成本超支風(fēng)險分析

在PPP項(xiàng)目實(shí)施過程中，通常會因地理、政治、風(fēng)俗等內(nèi)外部環(huán)境因素，使得建設(shè)時長或建設(shè)投入成本等呈現(xiàn)出較高的增長現(xiàn)象。同時，由于PPP項(xiàng)目合作周期較長，在這一漫長的時期內(nèi)，常常會經(jīng)歷通貨膨脹等社會環(huán)境因素，而導(dǎo)致所需采購的材料與設(shè)備等，出現(xiàn)價格持續(xù)遞增的現(xiàn)象。如此一來，項(xiàng)目建設(shè)成本顯著飆升，運(yùn)營成本也會出現(xiàn)不同程度的增幅。另外，施工單位中的施工隊伍綜合素質(zhì)，也是影響投入成本的重要因素之一。例如，施工人員的綜合素質(zhì)普遍偏低，不僅缺少規(guī)范化的崗位施工操作培訓(xùn)，還缺乏施工成本控制意識。這使得施工過程中材料出現(xiàn)浪費(fèi)和無端損耗的現(xiàn)象極為明顯，且應(yīng)用設(shè)備也會因維修與保養(yǎng)不及時，而發(fā)生磨損消耗過度等情況。這些實(shí)際發(fā)生在施工過程中的問題，都將導(dǎo)致所投入的施工增補(bǔ)無端遞增。除此之外，由于PPP項(xiàng)目合作周期與建設(shè)周期較長，在這一過程中難免會出現(xiàn)不可抗力的風(fēng)險因素，若當(dāng)社會資本方與政府進(jìn)行合同簽訂過程中，尚未進(jìn)行價格變動的調(diào)整條款設(shè)定，也未對有可能出現(xiàn)的不可抗力因素風(fēng)險通過條款予以規(guī)避，則當(dāng)不可抗力因素出現(xiàn)后，其風(fēng)險都需要由社會資本方獨(dú)立承擔(dān)，這也將導(dǎo)致企業(yè)面臨成本超支的嚴(yán)重風(fēng)險，使原本較低的收益更加降低。

（三）稅收政策變化風(fēng)險分析

PPP項(xiàng)目在實(shí)施過程中，還存在稅收政策等方面的財務(wù)風(fēng)險。一方面，國家針對市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展趨勢，會做出相應(yīng)的政策調(diào)控，以此促進(jìn)經(jīng)濟(jì)得以穩(wěn)步增長。例如，2012年實(shí)施的“營改增”政策以及近年來實(shí)施的增值稅稅率調(diào)整政策等，都是政府部門為市場經(jīng)濟(jì)所做出的稅收調(diào)整政策。另一方面，各地區(qū)也會針對本地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r，制定出適合區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的稅收政策。此類稅收政策的變化，不僅會對社會資本方的企業(yè)造成稅收方面的影響，更會由此影響到企業(yè)的收益問題。從市場大環(huán)境角度分析，近年來增值稅稅率下浮調(diào)整，會不同程度降低企業(yè)所納的增值稅稅額。然而，受PPP項(xiàng)目特征的影響，較長的合作周期會導(dǎo)致企業(yè)在長期的項(xiàng)目建設(shè)過程中，會持續(xù)產(chǎn)生大量的支出。一方面，大量支出會生成眾多的增值稅進(jìn)項(xiàng)稅發(fā)票;另一方面，增值稅稅銷項(xiàng)稅額則較少。這使得企業(yè)在PPP項(xiàng)目建設(shè)實(shí)施階段，無須繳納增值稅，但公司也僅能通過長時間的留抵進(jìn)項(xiàng)稅額，等到項(xiàng)目運(yùn)營時再通過銷項(xiàng)稅額來實(shí)施抵扣。大部分PPP項(xiàng)目尚無進(jìn)項(xiàng)退稅等政策的扶持與幫助，使得企業(yè)在實(shí)施PPP項(xiàng)目項(xiàng)目過程中必然會生成基于稅收政策變化的風(fēng)險。

三、PPP項(xiàng)目財務(wù)風(fēng)險的應(yīng)對措施

（一）資金管理到位，防范融資風(fēng)險

當(dāng)PPP項(xiàng)目確定融資前，企業(yè)不僅要進(jìn)行全方位的考察和因素分析，積極做好投資預(yù)算工作。其中包含借貸款處理與債權(quán)方面的明確規(guī)劃，確保各項(xiàng)資金都能夠得到科學(xué)、合理的分配與應(yīng)用。同時，實(shí)施投入資金的規(guī)范化管理，以此提升資金的利用率。在項(xiàng)目實(shí)施過程中，也應(yīng)對項(xiàng)目進(jìn)度進(jìn)行實(shí)時的監(jiān)督與管控，并做好施工人員與管理人員的崗位技能培訓(xùn)和風(fēng)險規(guī)避意識，使施工操作規(guī)范化，管理環(huán)節(jié)流程化，以此降低資金在施工過程中的不必要浪費(fèi)，也減少材料等無端損耗的生成。對于融資風(fēng)險的管控，要做到不僅政府部門對于PPP項(xiàng)目的規(guī)范化實(shí)施，作為社會資本方的企業(yè)也要提升項(xiàng)目實(shí)施中的風(fēng)險防范方法。除此之外，為企業(yè)盡可能地爭取政府在財政方面的優(yōu)惠政策，以此降低融資風(fēng)險。

（二）合理管控資金，防范成本超支風(fēng)險

實(shí)施PPP項(xiàng)目投資選取前，企業(yè)應(yīng)對項(xiàng)目內(nèi)容進(jìn)行整體的考察，并做好基于企業(yè)自身的SWOT分析，將企業(yè)承接PPP項(xiàng)目的優(yōu)勢、劣勢、機(jī)會、挑戰(zhàn)等做出明確剖析，以此確定出投資該項(xiàng)項(xiàng)目的實(shí)際可信性。隨后，加強(qiáng)與政府間的溝通，在所簽訂的合同中明確標(biāo)注雙方所承擔(dān)的權(quán)力與義務(wù)，并同時標(biāo)注出不可抗力因素風(fēng)險的分?jǐn)偳闆r及對應(yīng)的價格調(diào)整條款。同時，在PPP項(xiàng)目實(shí)施階段，企業(yè)需進(jìn)行項(xiàng)目的人員優(yōu)化和成本預(yù)算，且要將能夠產(chǎn)生成本變動的各種因素加以衡量，以此制定出對應(yīng)的浮動標(biāo)準(zhǔn)。尤其在實(shí)施項(xiàng)目建設(shè)的環(huán)節(jié)中，要依照所制訂的預(yù)算標(biāo)準(zhǔn)來實(shí)施資金的規(guī)范化管控，以此避免成本超支風(fēng)險的生成。

（三）實(shí)施稅收籌劃，防范稅收政策變化風(fēng)險

在政府和企業(yè)進(jìn)行PPP項(xiàng)目合同簽訂時，既要對項(xiàng)目建設(shè)周期和運(yùn)營時期，做出相對準(zhǔn)確的設(shè)定;又要對所承擔(dān)的增加稅負(fù)，進(jìn)行明確的規(guī)定。同時，當(dāng)PPP項(xiàng)目實(shí)施前期，企業(yè)應(yīng)依照稅收法律和法規(guī)等，制定出詳盡的稅收籌劃。還要與本地區(qū)的政府與稅務(wù)部門之間加強(qiáng)溝通與交流，對本地區(qū)的稅收形式做出實(shí)時的了解與掌握，尤其是各類與PPP項(xiàng)目相關(guān)的稅收優(yōu)惠政策，更是要通過精確的預(yù)算來融入投入資金之中。

四、總結(jié)

綜上所述，作為政府與社會資本雙贏的PPP模式，在我國開展時間相對較晚。特別是現(xiàn)階段針對PPP模式所生成的各類PPP項(xiàng)目，不僅缺少完善的規(guī)范與管理制度，且積極應(yīng)對項(xiàng)目風(fēng)險的能力也有待提升。這也將導(dǎo)致作為社會資本方的企業(yè)，會受到各種難以掌控或不可抗力等因素的影響，使自身的財務(wù)風(fēng)險明顯提升。針對此種情況，不僅要加強(qiáng)企業(yè)的融資管控，更要詳細(xì)了解PPP項(xiàng)目區(qū)域的稅收優(yōu)惠政策。除此之外，加強(qiáng)預(yù)算管理、關(guān)注政策變化以及樹立風(fēng)險意識等，也都是有效預(yù)測和規(guī)避PPP項(xiàng)目財務(wù)風(fēng)險的有效措施。唯有如此，才能確保企業(yè)的利益，也才能為PPP模式更加成熟的運(yùn)用，奠定下堅實(shí)的基礎(chǔ)。

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作者簡介：

李祥朋，長春房地（集團(tuán)）有限責(zé)任公司物業(yè)總公司，吉林長春。