完善頂層設(shè)計 補齊托育短板

0-3歲保教服務是普及還是普惠？

秦旭芳：普惠應該是我們從一開始就追求的終極目標。但達到普惠前，要走一條“先普及、后普惠”的道路。

普惠的標準是面向大眾，幼兒入托機會均等;價格公道，教育質(zhì)量有保證;優(yōu)質(zhì)資源，托育服務良性發(fā)展。改革開放以來，人們對“優(yōu)質(zhì)”“均衡”“服務大眾”的學前教育要求日益增加，并且越來越認識到0-3歲教育的重要性，能早入托、入好托成為新的渴望。然而，目前托育服務機構(gòu)整體數(shù)量較少，市場化特色明顯;東西部、城鄉(xiāng)質(zhì)量差距比較大;專門的機構(gòu)和師資缺乏，質(zhì)量良莠不齊。較之3-6歲兒童已經(jīng)納入相對完善的學前教育體系，0-3歲嬰幼兒的公共服務體系嚴重滯后。

在本著“需要原則”的前提下，我國各級政府在建立托育體系時要廣覆蓋、?；?。我們要考慮哪些家庭、哪些家長面臨入托的最大困境，哪些嬰幼兒最需要政府的托底保障、有效支持與扶助，建立關(guān)注弱勢家庭、弱勢兒童、弱勢地區(qū)的政策。我們可以采取逐步推進的辦法，充分利用現(xiàn)有的托育資源，逐步增加投入和引導。目前第一步是普及與規(guī)范：對已有的托育機構(gòu)進行辦托運營規(guī)范，需要樹立行業(yè)楷模;加強從業(yè)師資規(guī)范，明確工作人員準入和素質(zhì)標準，引導、培訓師資;降低收費標準，對暴利收費嚴格監(jiān)督、整治。

各地方鼓勵辦學優(yōu)質(zhì)的幼兒園利用現(xiàn)有場地和師資，舉辦普惠與公益相結(jié)合的托育服務，年齡可向前延伸至2歲甚至1歲半。建議經(jīng)濟條件尚好的城市財政投入社區(qū)，一個或相鄰幾個社區(qū)籌建社區(qū)配套的托育服務機構(gòu)，接收附近有需求的居民送托，或者給每個社區(qū)配置一名專業(yè)指導師。對經(jīng)濟相對落后的地區(qū)，支持小型、家托式的照護機構(gòu)，幫助家庭平衡工作與照護的關(guān)系。

申小菊：加大對幼兒照料與教育投入，獲益的不僅是個人與家庭，也包括整個社會。完善可及的托幼服務有助于提高國民素質(zhì)，提高女性就業(yè)率，提振生育水平，還可以實現(xiàn)減少貧困、改善階層固化、促進社會公平的目標。因此托幼服務具有準公共物品中的外部性的特點。同時，托幼市場存在信息不對稱的風險，嬰幼兒作為消費者無法實現(xiàn)市場選擇機制。而托幼服務門店運營模式偏重且高度依賴師資，前期投入和運營成本較高，投入產(chǎn)出比和利潤率較低。因此，0-3托幼服務應該以普惠為主，由公共財政提供相應支持，建設(shè)一批具有示范效應的托幼服務機構(gòu)，并最終在全國范圍內(nèi)普及建設(shè)多樣化、多層次的嬰幼兒照護服務。

借鑒OECD國家政府經(jīng)驗，我國政府財政支持可以體現(xiàn)在以下幾個方面：首先，加強對家庭嬰幼兒照護的支持和指導，全面落實產(chǎn)假政策，支持脫產(chǎn)照護嬰幼兒的父母重返工作崗位，為家長及嬰幼兒照護者提供嬰幼兒早期發(fā)展指導服務;其次，鼓勵現(xiàn)有公辦幼兒園開設(shè)普惠性托幼服務機構(gòu)，在運行成本、教師培訓與待遇、生均經(jīng)費等方面給予支持;再次，采用多種形式支持社會資本開設(shè)托幼機構(gòu)，按入托幼兒數(shù)給予財政補貼，或采用政府購買學位等方式給予扶持;最后，側(cè)重對弱勢與貧困家庭托幼服務的財政補貼，對其采用費用減免或優(yōu)先入托的照顧。

龍鏡鋒：根據(jù)國務院辦公廳《關(guān)于促進3歲以下嬰幼兒照護服務發(fā)展的指導意見》（以下簡稱《指導意見》），可以看出國家對于照護服務的推廣、普及的力度是空前的。但需要特別注意的是，3歲前嬰幼兒的主體責任還是在家庭?！吨笇б庖姟访鞔_，發(fā)展嬰幼兒照護服務的重點是為家庭提供科學養(yǎng)育指導，這也是發(fā)展照護服務的根本宗旨和題中應有之意，其次才是“并對確有照護困難的家庭或嬰幼兒提供必要的服務”。不要誤認為是鼓勵“遍地開花”設(shè)立托育機構(gòu)。地方政府在對該項工作進行考核時，不應只看當?shù)卦O(shè)立了多少照護機構(gòu)，更應看當?shù)赜卸嗌賸胗變夯蚣彝ソ邮芰损B(yǎng)育指導服務。另外，要防止“個別機構(gòu)把嬰幼兒照護變成變相的嬰幼兒早教”。有些民辦機構(gòu)可能會趁機宣傳加盟、連鎖開辦早教機構(gòu)，投資者如果因此而盲目進入，可能會出現(xiàn)較大的經(jīng)營風險和法律風險。

《指導意見》提出要“政策引導，普惠優(yōu)先”，但“普惠”的定義并未明確。如果比照普惠性幼兒園來理解，符合“合法規(guī)范、面向大眾、收費較低、接受監(jiān)管”等條件的，可以認定為普惠性照護機構(gòu)。但是，有些省市的普惠性幼兒園已明確規(guī)定為非營利性幼兒園，如北京、陜西等地。在照護服務領(lǐng)域，如果普惠性與非營利性的界限不明確，可能會涉及深層次的產(chǎn)權(quán)法律問題，也可能影響社會力量進入照護領(lǐng)域的積極性。

0-3歲嬰幼兒早期發(fā)展、托育服務是保教還是教保？

秦旭芳：我的觀點是，依據(jù)0-3歲嬰幼兒發(fā)展特點，分階段進行照護、保教，不主張教保。長期以來托育機構(gòu)的服務模式給人們帶來的印象是市場化、收費高、教育機構(gòu)有各自的課程體系，冠以嬰幼兒發(fā)展的噱頭，因此家長選擇的結(jié)果往往是對孩子進行過度教育，早期教育甚至比3-6歲的幼兒教育顯示出更多的“教”的特點。

理論研究表明，0-3歲是嬰幼兒在大肌肉動作、精細動作、語言、認知、情感等方面處于高速發(fā)展、快速完善的時期。孩子出生后第一個月的生長發(fā)展，是一天一個樣，以后是一個月一個樣，然后是半年一個樣，一年一個樣。6個月前孩子主要的照護更多是“保”，主要是生活的護理和照料，由家庭中母親和主要照護者完成。母親產(chǎn)假結(jié)束后，無論是自己在家庭中撫育，還是送至托育機構(gòu)，實行保中有教、教中有保的保教結(jié)合，就成為主要的任務了。對嬰幼兒的教育是在生活護理中體現(xiàn)的：在換尿布和上廁所、吃東西和用餐時間、睡眠和午休時間、穿脫衣服的保育活動中滲透教育，在打招呼說再見、玩玩具、模仿與扮演、享受聽故事和看書的樂趣、品嘗餐點制作、探索沙子和水、感受音樂律動等活動中關(guān)注嬰幼兒的生理與心理健康。

實際上，給嬰幼兒的課程應包含三大要素：內(nèi)容、過程、情境。從目標發(fā)展而來的內(nèi)容，重點在于幫助嬰幼兒認識自己及自己的感覺，認識他人，學習溝通、運動和操作以及思考的技巧。幫助孩子學習做事方法的過程，要針對嬰幼兒日益增長的能力、興趣和需求來彈性地提供活動。嬰幼兒學習的場所即情境，對3歲前的幼兒來講，即人際關(guān)系，也就是嬰幼兒與其家人建立緊密的聯(lián)系，這可以在創(chuàng)造出來的活躍的學習氣氛中進行。

申小菊：“保”就是保護幼兒的健康，包括身體健康、心理健康與幼兒社會性發(fā)展?！敖獭奔从變旱脑缙诮逃?，按照兒童成長規(guī)律有目的、有計劃地對幼兒進行全面發(fā)展的教育。20世紀80年代以來，為促進兒童早期發(fā)展，集教育與保育功能全息浸透的“保教一體化”理念應運而生。所謂“保教一體化”，就是把0-3歲與3-6歲的學齡前兒童的教育進行整合，把0-6歲的學齡前兒童教育作為一個整體進行規(guī)劃，使托幼機構(gòu)在目標和內(nèi)容上具有連貫性，實現(xiàn)管理、辦園機制以及課程設(shè)置等方面的一體化。

與發(fā)達國家保教一體的學前教育體系不同，目前我國學前教育采取的是二元制體系，即學前教育分為針對3-6歲兒童的幼兒園教育和針對0-3歲嬰幼兒的早期教育，分屬不同部門管轄。目前我國政府對于托幼市場機構(gòu)的培育力度還不夠，制定的規(guī)范僅停留在服務內(nèi)容、服務人員、建筑設(shè)計等方面。對于處在托育階段的孩子來說，需要的不僅僅是單純的照顧，而是培養(yǎng)、引導、教育并重的綜合服務。借鑒國際“保教一體化”經(jīng)驗， 我國政府有必要加快學前教育立法，建立整合性的學前教育管理體制，凸顯政府職責;制定適合我國學前教育一體化發(fā)展的保教課程標準;重視保教員工隊伍的建設(shè);整合家長和社區(qū)資源，鼓勵家長和社區(qū)參與。

在實際操作層面，地方關(guān)于照護服務機構(gòu)是否需要辦學許可證存在一定爭議?？茖W的辦法應該是怎樣的？

秦旭芳：所有的照護服務機構(gòu)都需要有一個資質(zhì)證明，確保合法?！吨笇б庖姟芬?guī)定，“舉辦非營利性嬰幼兒照護服務機構(gòu)”在“縣級以上機構(gòu)編制部門或民政部門注冊登記”;“舉辦營利性嬰幼兒照護服務機構(gòu)” 在“縣級以上市場監(jiān)管部門注冊登記”，同時“應當及時向當?shù)匦l(wèi)生健康部門備案”。因此，民辦非營利機構(gòu)到民政局注冊，營利機構(gòu)到工商部門辦理手續(xù)，公立機構(gòu)依托幼兒園或歸屬部門的資質(zhì)進行運營。

目前私立的托育服務機構(gòu)大多數(shù)的房產(chǎn)是租賃商業(yè)用房或自己的房產(chǎn)，以親子早教或早教中心形成面向大眾，以培訓機構(gòu)、咨詢公司等營利性機構(gòu)的方式注冊和辦學，很少有非營利性的、小區(qū)配套托育機構(gòu)。幼兒園中附設(shè)的早教班，往往依托幼兒園的資質(zhì)，舉辦收費或公益的親子早教班。這樣造成的結(jié)果是幼兒園由教育部主管，3歲前的托育由衛(wèi)健委主管，而省市一級，特別是區(qū)縣級沒有專門的衛(wèi)健部門主管3歲以下的托育服務部門，只能由管理幼兒園的教育部門統(tǒng)一管理。

基于上述情況，區(qū)縣一級的衛(wèi)健或主管幼兒園系統(tǒng)的教育部門對已有的托育服務機構(gòu)，應進行核查登記備案;省市一級要及時出臺督查管理意見并敦促區(qū)縣一級進行監(jiān)督管理，對不符合要求的進行整改;將獨立辦托的早教中心納入業(yè)務管理范疇;對幼兒園的托班進行業(yè)務指導，并對他們的收費進行監(jiān)督。

有條件的省市及區(qū)縣最好設(shè)立一個領(lǐng)導小組或統(tǒng)籌部門，著力形成聯(lián)動機制。衛(wèi)健部門形成一個從中央到地方的統(tǒng)一管理意見，區(qū)縣一級從懷孕期間以社區(qū)為單位，也可與醫(yī)院聯(lián)合進行對點對人管理登記，以便聯(lián)網(wǎng)查詢服務;區(qū)縣一級的教育部門進行督導管理，確保托幼機構(gòu)在服務標準、師資人才、衛(wèi)生安全等方面的科學規(guī)范;工商、民政部門對符合資質(zhì)、有辦托育服務意向的機構(gòu)妥善對待;財政部門對公立機構(gòu)的編制、財政部補貼給予大力支持，也可在政府購買服務、獎補等方面發(fā)揮財力作用;婦聯(lián)多數(shù)發(fā)揮關(guān)注弱勢、提供幫助、督促相關(guān)部門服務協(xié)調(diào)作用。部門之間的聯(lián)動需要同一級政府的重視和作為，省市級可以給出意見，區(qū)縣級進行實操，避免責任分散和監(jiān)管缺位。

龍鏡鋒：《指導意見》在“工作部門職責分工”部分明確規(guī)定，教育部門既不是嬰幼兒照護、托育機構(gòu)的審批部門，也不是直接的業(yè)務主管部門。

目前，我們國家的法律及行政法規(guī)，并沒有對設(shè)立嬰幼兒照護機構(gòu)授權(quán)教育部門進行設(shè)立許可，且這種情形屬于《行政許可法》規(guī)定的“地方性法規(guī)和省、自治區(qū)、直轄市人民政府規(guī)章，不得設(shè)定企業(yè)或者其他組織的設(shè)立登記及其前置性行政許可”的情形，也就是說，地方政府沒有權(quán)力要求舉辦嬰幼兒照護機構(gòu)申請辦學許可證。地方市場監(jiān)督管理部門拒不為舉辦者發(fā)放營業(yè)執(zhí)照，而要求先去申請辦學許可證，同樣也是違反了《行政許可法》的規(guī)定的。只要其申請是符合公司的法定條件和標準的，市場監(jiān)督管理部門就應當依法作出準予許可的決定。

如果拒不作出許可決定的，根據(jù)《行政許可法》第七十二條的規(guī)定：“行政機關(guān)及其工作人員違反本法的規(guī)定，對符合法定條件的行政許可申請不予受理的，由其上級行政機關(guān)或者監(jiān)察機關(guān)責令改正;情節(jié)嚴重的，對直接負責的主管人員和其他直接責任人員依法給予行政處分?！?/p>

責任編輯：谷珵 王妍妍