基層行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)現(xiàn)狀探討

摘要：內(nèi)部控制制度從企業(yè)被引入到行政事業(yè)單位，用以提高會(huì)計(jì)信息的質(zhì)量，同時(shí)力圖通過將權(quán)力圖進(jìn)制度的籠子，防止出現(xiàn)違規(guī)違紀(jì)問題。本文分析了內(nèi)部控制建設(shè)對(duì)基層行政事業(yè)單位發(fā)展的意義、現(xiàn)狀，并且針對(duì)當(dāng)前存在的問題，提出相應(yīng)的措施建議。

關(guān)鍵詞：基層;行政事業(yè)單位;內(nèi)部控制

企業(yè)內(nèi)部控制為順應(yīng)國內(nèi)外綜合環(huán)境的不斷變化于2006年被提出，以提高企業(yè)的經(jīng)營管理能力和風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防能力，2012年通過制定《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（施行）》（財(cái)政部財(cái)會(huì)[2012]21號(hào)）將內(nèi)部控制正式引入到行政事業(yè)單位，將內(nèi)部控制實(shí)施的范圍擴(kuò)大到行政事業(yè)單位領(lǐng)域，旨在提高我國行政事業(yè)單位的內(nèi)部管理水平。2017年制定《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制報(bào)告管理制度（試行）》（財(cái)政部財(cái)會(huì)[2017]1號(hào)），文件要求所有行政事業(yè)單位按年度編報(bào)內(nèi)部控制報(bào)告，進(jìn)一步規(guī)范內(nèi)部控制制度。

一、基層行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的必要性

行政事業(yè)單位加強(qiáng)內(nèi)部控制建設(shè)，通過規(guī)范各項(xiàng)流程，在規(guī)范財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)、內(nèi)部管理和可持續(xù)發(fā)展方面有著重要意義。

第一，完善的內(nèi)控制度可以使財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)制度更加規(guī)范，提高會(huì)計(jì)信息質(zhì)量和透明度，有助于加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)防控。

第二，完善的內(nèi)控制度可以保護(hù)國家資金安全和提高資產(chǎn)利用效率，有效的內(nèi)部控制能夠嚴(yán)格控制國有財(cái)產(chǎn)的使用和保管，降低財(cái)產(chǎn)物資損失的可能性。

第三，完善的內(nèi)控制度可以提高管理水平，促進(jìn)我國行政事業(yè)單位的良好發(fā)展，更好地為社會(huì)公眾提供公共服務(wù)。

二、基層行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的現(xiàn)狀

（一）單位整體內(nèi)部控制意識(shí)淡薄

良好的內(nèi)部控制意識(shí)決定著內(nèi)部控制制度的建設(shè)、設(shè)計(jì)及運(yùn)行情況。但許多單位的領(lǐng)導(dǎo)沒有深刻認(rèn)識(shí)到內(nèi)部控制制度重要性，沒有深入學(xué)習(xí)內(nèi)控相關(guān)知識(shí)，內(nèi)控意識(shí)不強(qiáng)，只重視單位發(fā)展、個(gè)人業(yè)績(jī)，把內(nèi)部控制僅看成是財(cái)務(wù)部門的事。

（二）普遍缺乏完善的內(nèi)部控制制度

基層行政事業(yè)單位內(nèi)部控制制度建設(shè)不完善，制定的內(nèi)控制度規(guī)范與自身實(shí)際情況不吻合，缺乏可執(zhí)行性和權(quán)威性，工作人員存在不遵守制度的現(xiàn)象。由于未能建立配套的獎(jiǎng)懲機(jī)制，內(nèi)部控制制度也就沒有約束力和強(qiáng)制力，使得行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)難以進(jìn)一步發(fā)展和完善。另外，行政事業(yè)單位內(nèi)部控制目前采取的是粗放模式，制度停留在表面，未能根據(jù)單位實(shí)際進(jìn)行深入細(xì)化，很難落實(shí)到具體崗位中，使得內(nèi)控制度形同虛設(shè)。

（三）資產(chǎn)管理薄弱

隨著部門預(yù)算和政府集中采購制度的有效執(zhí)行，基層行政事業(yè)單位在資產(chǎn)的購置方面得到了有效控制，但在后續(xù)使用管理中缺乏內(nèi)部控制，重購輕管的現(xiàn)象比較普遍。例如，未建立財(cái)產(chǎn)定期盤點(diǎn)制度、購置的資產(chǎn)未及時(shí)登記入賬、資產(chǎn)責(zé)任不明確等，內(nèi)部控制的缺失易導(dǎo)致資產(chǎn)賬實(shí)不符及和資產(chǎn)的流失。

三、基層行政事業(yè)單位內(nèi)部控制存在的原因分析

（一）行政事業(yè)單位內(nèi)部控制存在的普遍原因

第一，內(nèi)部控制意識(shí)薄弱。內(nèi)部控制的制度實(shí)施在我國發(fā)展的時(shí)間較短，還未形成良好的內(nèi)控環(huán)境，2012年引入到行政事業(yè)單位，許多工作人員是剛剛接觸內(nèi)控這一制度，對(duì)內(nèi)控制度沒有深入學(xué)習(xí)了解，只是為了工作而工作。

第二，缺乏風(fēng)險(xiǎn)防范意識(shí)。行政事業(yè)單位和企業(yè)二者之間的性質(zhì)不同，行政事業(yè)單位是非營利機(jī)構(gòu)，看似不會(huì)因?yàn)槭袌?chǎng)帶來風(fēng)險(xiǎn)，但是行政事業(yè)單位作為市場(chǎng)主體之一，為社會(huì)提供公共產(chǎn)品且具有維護(hù)一方地區(qū)經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定的特殊職能，因此也面臨著諸多風(fēng)險(xiǎn)，如財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

（二）基層行政事業(yè)單位內(nèi)部控制存在的特殊原因

第一，基層單位人才匱乏，一個(gè)地區(qū)、一個(gè)單位的發(fā)展離不開人才，完善的制度建設(shè)更離不開人才。一方面因?yàn)樵诨鶎拥膶?shí)際待遇和職業(yè)發(fā)展等方面和市區(qū)存在著差異，對(duì)人才沒有吸引力;另一方面因?yàn)榛鶎尤狈τ行У挠萌酥贫?，一般重使用輕培養(yǎng)，很難留住人才。

第二，基層財(cái)務(wù)人員良莠不齊，且工作繁雜。在基層的行政事業(yè)單位，財(cái)務(wù)人員嚴(yán)重缺乏，使得單位財(cái)務(wù)人員存在一人多崗的普遍現(xiàn)象，任務(wù)重，工作繁雜。同時(shí)由于財(cái)務(wù)人員的缺乏，部分財(cái)務(wù)人員并沒有專業(yè)系統(tǒng)的學(xué)習(xí)，臨時(shí)擔(dān)任職務(wù)，導(dǎo)致了財(cái)務(wù)內(nèi)部控制管理人員職業(yè)素質(zhì)不高。

第三，基層行政事業(yè)單位的組織結(jié)構(gòu)不合理，權(quán)責(zé)不清晰。與企業(yè)相比，基層行政事業(yè)單位的在權(quán)力制衡方面較弱，企業(yè)設(shè)置股東（大）會(huì)、董事會(huì)、監(jiān)事會(huì)和管理層等機(jī)構(gòu)，使得決策、權(quán)力、監(jiān)督與執(zhí)行相互分離，實(shí)現(xiàn)相互制衡。而在行政事業(yè)單位中沒有設(shè)置類似的機(jī)構(gòu)，一些重要決策，單位負(fù)責(zé)人既是制定者又是執(zhí)行者、監(jiān)督者，在一些基層行政事業(yè)單位可能會(huì)出現(xiàn)單位負(fù)責(zé)人一人決定的情況，缺乏有效的監(jiān)督。

四、完善基層行政事業(yè)單位強(qiáng)化內(nèi)部控制建設(shè)的建議

（一）重視人才，加強(qiáng)人才培養(yǎng)

第一，加強(qiáng)政策引導(dǎo)，推動(dòng)人才向基層流動(dòng)。從長(zhǎng)遠(yuǎn)人手，建立健全人才引進(jìn)和培養(yǎng)機(jī)制，加強(qiáng)基層人才隊(duì)伍建設(shè)，完善編制管理、職稱評(píng)審、人才招錄等政策，提高人才待遇，改善教育、醫(yī)療等周圍環(huán)境，使人才引進(jìn)來、且留得住。

第二，鼓勵(lì)財(cái)務(wù)人員學(xué)習(xí)。作為一名財(cái)務(wù)人員，需不斷更新知識(shí)，抱有“活到老，學(xué)到老”的態(tài)度，鼓勵(lì)財(cái)務(wù)人員通過參加考試、參加培訓(xùn)的方式學(xué)習(xí)。財(cái)政部門可定期組織當(dāng)?shù)氐呢?cái)務(wù)人員培訓(xùn)學(xué)習(xí)，培訓(xùn)最新的政策、法規(guī)以及實(shí)際操作能力，來提高財(cái)務(wù)人員的知識(shí)寬度與高度。

（二）強(qiáng)化內(nèi)部控制意識(shí)，形成良好的內(nèi)部控制環(huán)境

第一，提高基層行政事業(yè)單位負(fù)責(zé)人內(nèi)控意識(shí)。負(fù)責(zé)人內(nèi)控意識(shí)的提高對(duì)保證內(nèi)控制度的順利實(shí)施有著重要的影響。單位負(fù)責(zé)人是內(nèi)控制度的建設(shè)者，也是內(nèi)控制度的執(zhí)行者，一方面應(yīng)從全局把握，去看待和完善內(nèi)控制度的重要性與必要性，另一方面在單位要起到良好的帶頭作用，以身作則，重視和執(zhí)行內(nèi)控制度?？梢钥紤]將單位內(nèi)控建設(shè)的作為領(lǐng)導(dǎo)考核目標(biāo)之一，以此來激勵(lì)單位領(lǐng)導(dǎo)。

第二，定期或不定期對(duì)全體人員進(jìn)行培訓(xùn)，以實(shí)現(xiàn)全員參與。所有員工認(rèn)真深入學(xué)習(xí)內(nèi)控知識(shí)，了解內(nèi)控制度的重要性，尤其是參與內(nèi)部控制的關(guān)鍵崗位。加大宣傳力度，明確各自的工作職責(zé)，獎(jiǎng)懲分明，形成良好的內(nèi)控環(huán)境，鼓勵(lì)員工為行政事業(yè)單位的發(fā)展貢獻(xiàn)自己的力量。

（三）規(guī)范財(cái)務(wù)管理，完善財(cái)務(wù)制度

在基層行政事業(yè)單位中，規(guī)范的財(cái)務(wù)管理、完善的財(cái)務(wù)制度是內(nèi)部控制實(shí)施的強(qiáng)力保障。第一，嚴(yán)格執(zhí)行《預(yù)算法》，科學(xué)合理編制預(yù)算，統(tǒng)籌安排資金，保障行政事業(yè)單位的正常運(yùn)行。第二，嚴(yán)格執(zhí)行《政府采購法》，公開采購，程序合法，提高資金使用效率。第三，加強(qiáng)對(duì)資產(chǎn)使用情況的監(jiān)管，加快資產(chǎn)的使用效率，避免形成資源浪費(fèi)。第四，加強(qiáng)對(duì)財(cái)務(wù)基礎(chǔ)工作的規(guī)范，提升工作效率，定期輪崗，以降低財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

（四）完善內(nèi)部監(jiān)督與外部監(jiān)督，形成有效監(jiān)督機(jī)制

有效的監(jiān)督機(jī)制是行政事業(yè)單位內(nèi)部控制實(shí)施的體制保證。行政事業(yè)單位的監(jiān)督從內(nèi)部監(jiān)督和外部監(jiān)管兩方面人手進(jìn)行完善。內(nèi)部監(jiān)督，即從單位內(nèi)部考慮，成立獨(dú)立的內(nèi)部控制部門具體負(fù)責(zé)實(shí)施內(nèi)部控制，并監(jiān)督其執(zhí)行情況。外部監(jiān)管，即從單位外部考慮，引入審計(jì)、財(cái)政及紀(jì)檢部門對(duì)行政事業(yè)單位內(nèi)控建設(shè)行使監(jiān)督職責(zé)，對(duì)內(nèi)控制度實(shí)施情況進(jìn)行定期、不定期的審查，以實(shí)現(xiàn)內(nèi)部控制目標(biāo)。

（五）強(qiáng)化風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)，建立風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制

識(shí)別風(fēng)險(xiǎn)，建立風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制是內(nèi)部控制實(shí)施的最后屏障。風(fēng)險(xiǎn)不僅包括外部市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)，也包括單位內(nèi)部風(fēng)險(xiǎn)，一方面要加強(qiáng)單位內(nèi)部人員思想教育，另一方面也要從內(nèi)部管理角度增強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)，優(yōu)化資源配置，提高工作效率。行政事業(yè)單位在建立完善的風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制時(shí)，可以借鑒其他單位的內(nèi)部控制先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，引進(jìn)管理會(huì)計(jì)理念，再根據(jù)實(shí)際情況，建立符合自身的風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制，有效提升風(fēng)險(xiǎn)抵御能力，為社會(huì)管理的穩(wěn)定和諧奠定堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。

五、結(jié)論

對(duì)于基層行政事業(yè)單位，內(nèi)部控制建設(shè)在人才、制度、經(jīng)驗(yàn)等方面都存在著問題，直接導(dǎo)致了內(nèi)部控制實(shí)施中執(zhí)行力的剛性不足，應(yīng)從單位內(nèi)部、外部逐漸規(guī)范完善內(nèi)控制度，以實(shí)現(xiàn)行政事業(yè)單位的可持續(xù)發(fā)展。

參考文獻(xiàn)：

[1]韓冰.行政事業(yè)單位財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)管理制度的完善.財(cái)經(jīng)界（學(xué)術(shù)版）2014（15）.

作者簡(jiǎn)介：

侯艷芳，土默特右旗財(cái)政局，內(nèi)蒙古包頭。