基于土地發(fā)展與空間管制的研究分析

洪魏杰

摘 要：土地是人類最重要的資源之一，是人類生存與發(fā)展的物質(zhì)基礎(chǔ)。實(shí)現(xiàn)土地更好地發(fā)展是實(shí)現(xiàn)國民經(jīng)濟(jì)健康持續(xù)發(fā)展的重要保障，空間規(guī)劃是在合理利用土地的基礎(chǔ)上建構(gòu)的生存空間，空間規(guī)劃體系的多元化應(yīng)與土地發(fā)展統(tǒng)籌規(guī)劃，協(xié)同發(fā)展?？臻g規(guī)劃起源于土地發(fā)展權(quán)的適用，空間管制是實(shí)現(xiàn)區(qū)域空間合理規(guī)劃的重要管理機(jī)制，規(guī)劃協(xié)同是完善空間規(guī)劃、保證土地適宜開發(fā)的重要策略。

關(guān)鍵詞：土地發(fā)展;空間管制;空間規(guī)劃;協(xié)同發(fā)展

1 引言

土地是一個(gè)國家發(fā)展的最重要、最基本的物質(zhì)基礎(chǔ)，合理利用土地資源，做好土地發(fā)展工作，做好空間規(guī)劃，關(guān)乎國民生計(jì)。中共中央的第十八屆三中全會(huì)提出全面深化改革的決策，該決策也對(duì)土地總統(tǒng)規(guī)劃產(chǎn)生重要影響。在新時(shí)代的歷史機(jī)遇下，統(tǒng)籌建設(shè)空間規(guī)劃至關(guān)重要。我國在保證土地合理規(guī)劃的基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)了四類空間規(guī)劃，土地發(fā)展工程是我國一直不斷進(jìn)行的公共建設(shè)事業(yè)，基于土地發(fā)展權(quán)的空間規(guī)劃和管理空間規(guī)劃的空間管制越來越成為社會(huì)關(guān)注的熱點(diǎn)。

2 我國空間規(guī)劃發(fā)展態(tài)勢

空間是為滿足人的目的而被創(chuàng)造出來的，人們規(guī)劃現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)越來越傾向于規(guī)劃空間，空間之所以會(huì)變成人們追逐的熱點(diǎn)，是因?yàn)榭臻g成為利益的來源。[1]

我國有四大類空間規(guī)劃，城鄉(xiāng)規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃、生態(tài)功能區(qū)規(guī)劃和主體功能區(qū)規(guī)劃。這些功能區(qū)會(huì)出現(xiàn)難以協(xié)調(diào)、劃分標(biāo)準(zhǔn)不一等一系列問題。[2]在城鄉(xiāng)規(guī)劃上從原先的“一書三證”管理模式到現(xiàn)在的“三區(qū)四線”體系;在土地規(guī)劃中經(jīng)歷了從“用途管制”到“建設(shè)用地空間管制”的轉(zhuǎn)化形式;在發(fā)展規(guī)劃中經(jīng)歷了從“目標(biāo)規(guī)劃”到主體功能區(qū)規(guī)劃的過渡;如今的生態(tài)功能區(qū)規(guī)劃也實(shí)現(xiàn)三級(jí)功能區(qū)劃分的體系。這四類功能區(qū)規(guī)劃的方式顯示了各自不同的特色。

3 基于土地發(fā)展權(quán)的空間管制

事實(shí)上，我國四類空間規(guī)劃，無論是城鄉(xiāng)規(guī)劃還是土地規(guī)劃都十分重視空間管制。為何會(huì)強(qiáng)調(diào)空間管制，空間管制的作用以及空間管制與空間規(guī)劃有何關(guān)聯(lián)等等，這些問題的答案都在土地發(fā)展權(quán)上。

3.1土地發(fā)展權(quán)、空間規(guī)劃與空間管制關(guān)系探析

顧名思義，土地發(fā)展權(quán)可以理解為在土地上進(jìn)行施工開發(fā)的權(quán)利。[3]1947年，英國《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》最早采用土地發(fā)展權(quán)這一名詞。“空間管制”旨在制止人類無止盡開發(fā)土地、空間資源的欲望和行為，合理管理空間資源。針對(duì)不同的空間類型區(qū)域，制定相關(guān)的開發(fā)標(biāo)準(zhǔn)和政策法規(guī)，對(duì)開發(fā)進(jìn)行管理與監(jiān)督，這是資源配置調(diào)節(jié)的一種方式，可以優(yōu)化空間資源配置。在空間管制的作用下形成了土地發(fā)展權(quán)，空間管制是土地發(fā)展權(quán)的一種配置形式，是在空間上的分配。合理建設(shè)區(qū)、允許建設(shè)區(qū)的土地發(fā)展權(quán)充分實(shí)現(xiàn)，而禁止建設(shè)區(qū)域的土地發(fā)展權(quán)則沒有得到實(shí)現(xiàn)?？臻g規(guī)劃是實(shí)現(xiàn)區(qū)域協(xié)調(diào)管理、地域功能得以實(shí)現(xiàn)的一種管理方式與手段，各種空間所呈現(xiàn)的狀況正是空間管制實(shí)施的效果，對(duì)空間規(guī)劃進(jìn)行干涉與管理正是空間管制最核心的要義所在。

3.2我國的土地發(fā)展權(quán)和空間規(guī)劃體系概述

我國也存在土地發(fā)展權(quán)，這一點(diǎn)毋庸置疑。在我國，土地發(fā)展權(quán)是潛在的，隱型的。在《土地管理法》及相關(guān)法律中，涉及土地權(quán)利的僅有占有權(quán)、收益權(quán)、使用權(quán)，還有處分權(quán)，沒有準(zhǔn)確提出“土地發(fā)展權(quán)”一詞，但是，無論是以前的條款立項(xiàng)，或是“一書三證”模式下的城鄉(xiāng)規(guī)劃，其針對(duì)的客體始終是土地發(fā)展權(quán)。近些年來，關(guān)于土地發(fā)展權(quán)的案例非常多見。例如，2000年浙江省實(shí)施的建設(shè)用地指標(biāo)區(qū)域內(nèi)轉(zhuǎn)移與實(shí)現(xiàn)跨區(qū)域交易項(xiàng)目和各區(qū)域的城鄉(xiāng)建設(shè)區(qū)增減掛鉤試點(diǎn)也都是圍繞土地發(fā)展權(quán)這一中心而進(jìn)行的探索。

我國的土地發(fā)展權(quán)屬于國有。土地發(fā)展權(quán)需要明確其配置主體，漲價(jià)歸公，還是漲價(jià)歸私，還是漲價(jià)共享是圍繞土地發(fā)展權(quán)而出現(xiàn)的三種爭論，很多學(xué)者都認(rèn)為應(yīng)當(dāng)是漲價(jià)歸公，即土地發(fā)展權(quán)屬于國家。[4]我國是社會(huì)主義公有制國家，國家公有和集體所有并行是我國的特色政策，根據(jù)《土地管理法》第四十三條規(guī)定，集體建設(shè)用地?fù)碛胁糠滞恋匕l(fā)展權(quán)，非建設(shè)用地沒有土地發(fā)展權(quán)。這一點(diǎn)也充分表明我國的土地發(fā)展權(quán)屬于國家。

4 我國土地發(fā)展與空間規(guī)劃協(xié)同策略探析

當(dāng)前我國空間規(guī)劃面臨著一些問題，比如規(guī)劃目標(biāo)差異大，實(shí)際效果與目標(biāo)相異，布局規(guī)模不統(tǒng)一，各自為說，分類標(biāo)準(zhǔn)不一致，城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡，習(xí)慣性忽視鄉(xiāng)村區(qū)域規(guī)劃，百姓不認(rèn)同，方案失去民眾理解與支持等等。想要有效解決上述一系列問題，最根本的方法就是基于承擔(dān)責(zé)任下的協(xié)同發(fā)展?！掇o?！芬粫袑?duì)“協(xié)同”的解釋為“相互合作，齊心協(xié)力”，即可理解為不同主體彼此配合來共同完成事情，所以更好的實(shí)現(xiàn)土地開發(fā)與利用，實(shí)現(xiàn)空間合理規(guī)劃就是要在共擔(dān)責(zé)任的前提下協(xié)作配合。同時(shí)，真正推進(jìn)規(guī)劃協(xié)同還有幾個(gè)方面特別重要。

首先，“保生態(tài)紅線，保發(fā)展底線”應(yīng)該成為規(guī)劃協(xié)同的基本原則，我國特殊的國體決定了各級(jí)規(guī)劃必須遵守這一基本底線。其次，規(guī)劃協(xié)同也應(yīng)該極力打造“三生”空間，優(yōu)化國土空間，實(shí)現(xiàn)集約高效的生產(chǎn)空間，并且建造宜居適度的生活空間，這就需要相關(guān)規(guī)劃人員，建設(shè)人員共擔(dān)責(zé)任，努力實(shí)現(xiàn)人人合理擁有土地發(fā)展權(quán)的最大公約數(shù)。最后，在城鄉(xiāng)規(guī)劃方面，相關(guān)部門要更加注重土地發(fā)展權(quán)，更加重視各方的權(quán)益。城鄉(xiāng)規(guī)劃的成功與否，在于是否做到統(tǒng)籌兼顧，協(xié)同發(fā)展，要充分處理好中央政府、地方政府與個(gè)體之間的關(guān)系，要保障人民群眾的參與權(quán)與知情權(quán)。

5 結(jié)語

我國土地發(fā)展總體規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃、主體功能區(qū)規(guī)劃和生態(tài)功能區(qū)空間規(guī)劃各具特色。但是在總體規(guī)劃土地發(fā)展的情況下，空間管制仍然是合理監(jiān)管土地開發(fā)利用，充分實(shí)現(xiàn)資源配置的重要管理手段。土地發(fā)展、空間規(guī)劃和空間管制三者關(guān)系密切，相輔相成，不可或缺。由土地所有制的原因而決定了在土地發(fā)展權(quán)的支配下空間管制成為土地規(guī)劃、空間規(guī)劃的體制機(jī)制。想要解決當(dāng)前我國空間規(guī)劃面臨著一些問題，規(guī)劃協(xié)同是唯一的辦法，即是強(qiáng)調(diào)在共同責(zé)任下各方協(xié)作共進(jìn)，彼此配合。

參考文獻(xiàn)

[1]何子張，我國城市空間規(guī)劃的理論與研究進(jìn)展[J].規(guī)劃師，2002，22（7）：87-90.

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[4]張友安 陳瑩.土地發(fā)展權(quán)的配置與流轉(zhuǎn)[J].中國土地科學(xué)，2005（5）：10-14.