地方預算執(zhí)行審計現(xiàn)狀及深化發(fā)展研究

宋肖曼

[摘要]預算執(zhí)行審計在規(guī)范政府預算管理、促進預算執(zhí)行科學透明、提高財政資金使用效益、保護國家經(jīng)濟安全方面發(fā)揮著重要作用，但實際工作中仍存在諸多問題。本文旨在分析存在問題的原因，并據(jù)此提出深化發(fā)展的建議，力求為預算執(zhí)行審計工作提供參考。

[關(guān)鍵詞]預算執(zhí)行審計 審計資源 審計信息化 審計成果

預算執(zhí)行審計是審計法賦予審計機關(guān)的一項重

要職責，作為一項常規(guī)性工作，是政府預算管理的重要組成部分，對于強化政府部門有效履行公共受托責任、增強預算執(zhí)行和其他財務數(shù)據(jù)可靠性、改進預算績效管理、懲治腐敗行為、積極有效增強國家治理體系監(jiān)督功能等起著至關(guān)重要的作用。然而，多年來預算執(zhí)行審計問題凸顯，研究預算執(zhí)行審計中存在的問題并提出深化發(fā)展的對策建議尤為重要。

一、預算執(zhí)行審計現(xiàn)狀分析

（一）預算執(zhí)行審計范圍分析

從A市2014—2018年市縣區(qū)兩級審計機關(guān)預算執(zhí)行審計情況可以看出，該市審計機關(guān)積極組織開展預算執(zhí)行審計，對本級財政及各預算執(zhí)行部門籌集、分配和使用財政資金情況進行審計，所涉及部門逐年輪換，審計內(nèi)容逐年拓展，預算執(zhí)行審計的范圍更加全面，有效發(fā)揮了監(jiān)督作用。

2010年10月，審計署印發(fā)的《審計署關(guān)于進一步加強財政審計的意見》要求：加強對部門預算執(zhí)行情況的審計；審計署對中央財政一級預算單位至少每3年輪審一遍；有條件的地方審計機關(guān)要每年對同級財政所有一級預算單位的預算執(zhí)行情況進行審計，其他審計機關(guān)至少每5年輪審一遍；重點一級預算單位要每年必審；擴大對一級預算單位所屬二、三級預算單位的審計覆蓋面。據(jù)統(tǒng)計，A市共有一級預算單位1100余個，按照5年輪審的要求，每年至少需要審計200多個單位，A市每年的部門預算執(zhí)行審計單位數(shù)平均僅為45個，與要求的審計覆蓋面相差甚遠。

（二）預算執(zhí)行審計評價意見類型分析

查閱A市預算執(zhí)行審計報告，發(fā)現(xiàn)關(guān)于審計評價意見類型和內(nèi)容的表述基本相同。對于評價類型多為“有限保證”，內(nèi)容基本都是“基本符合……規(guī)定，……執(zhí)行情況較好”。評價內(nèi)容主要包括被審計單位預算執(zhí)行的合法性、合規(guī)性以及會計報表、會計賬簿等會計資料的真實性，缺乏對被審計單位預算執(zhí)行和其他財政財務收支活動有效性（即經(jīng)濟性、效率性、效果性）的評價，較少提及部門預算執(zhí)行績效審計。

（三）預算執(zhí)行審計人員構(gòu)成分析

1.年齡結(jié)構(gòu)分析。經(jīng)調(diào)查，2016—2018三個年度，A市審計人員41歲至50歲分別有94人、94人、93人，51歲以上的分別有54人、68人、62人。該市審計人員數(shù)量在41歲至50歲這個年齡段達到峰值，并且41歲以上的占比達65%以上，30歲以下只占到13%左右，老齡化嚴重，年輕審計人員偏少，人員結(jié)構(gòu)需要調(diào)整。如圖1所示。

2.學歷層次分析。經(jīng)調(diào)查，A市審計機關(guān)審計人員學歷有?？?、本科、碩士研究生3個層次，以本科最多，?？破浯?，占比95%以上。全市240多名審計人員中，碩士研究生只有12名，僅占4%左右，且大多集中在市級審計機關(guān)。據(jù)悉，審計署對于人才規(guī)劃方面的要求是本科及以上學歷達70%以上，而A市目前本科及以上學歷審計人員只有50%。盡管審計機關(guān)采取了諸多措施積極引進人才，提高單位本科及以上學歷人員的比重，但仍有較大提升空間。

3.專業(yè)技術(shù)能力分析。A市審計人員的專業(yè)知識結(jié)構(gòu)以經(jīng)濟管理為核心，法律法學類、工程建設(shè)類為輔，計算機、信息技術(shù)類偏少。該市審計人員中擁有初級、中級、高級職稱的占比約為40%，且大多集中在初級和中級職稱，高級職稱不到2%，超過50%的人沒有相關(guān)職稱。審計機關(guān)應鼓勵審計人員提升學歷和獲取職稱，加大激勵政策，提高審計人員專業(yè)能力。

（四）預算執(zhí)行審計成果利用分析

審計機關(guān)在實施預算執(zhí)行審計過程中，發(fā)現(xiàn)一些違法違規(guī)問題“每年都審、每年都犯”。而這些問題發(fā)生在不同部門，甚至是多次接受審計的同一個部門，“屢審屢犯，屢犯屢審”，預算執(zhí)行審計成果利用不充分。為探尋其中的規(guī)律，深入分析存在問題的根源，筆者重點對A市2015—2017年各年度預算執(zhí)行審計報告中多次出現(xiàn)的問題進行整理歸類和統(tǒng)計分析。據(jù)不完全統(tǒng)計，問題主要出現(xiàn)在預算編制、預算執(zhí)行、內(nèi)部管理和制度建設(shè)等方面。A市預算執(zhí)行審計情況分析如表1所示。

此外，通過查閱A市2015—2017年預算執(zhí)行審計報告，并對報告中披露的問題進一步細分，發(fā)現(xiàn)預算執(zhí)行審計發(fā)現(xiàn)的問題主要有：預算編制不完整、政府采購不合規(guī)、滯留閑置資產(chǎn)資金、非法挪用專項資金、應繳未繳收入、固定資產(chǎn)管理不規(guī)范、往來賬項清理不及時、資金管理不規(guī)范等。結(jié)合調(diào)研結(jié)果和工作實際，可知這些問題基本“年年審，年年犯”，審計成果利用不充分。

二、預算執(zhí)行審計存在問題及根源剖析

（一）審計法規(guī)不完善

審計機關(guān)無權(quán)參與預算編制的審查，無法對預算編制階段進行審計。預算編制是預算執(zhí)行的前提基礎(chǔ)，預算編制不及時、不科學，就無法保障財政資金使用的真實性和合法性。按照目前的工作實踐，地方審計機關(guān)只對地方預算執(zhí)行與決算的真實性情況進行事后審計，并未進行事前和事中審計，時間滯后，造成一些問題不能及時發(fā)現(xiàn)、及時糾正。

（二）審計范圍和審計權(quán)力受限

1.信息化水平不高，審計覆蓋率低。中央審計委員會第一次會議指出，要做到應審盡審、凡審必嚴、嚴肅問責，努力構(gòu)建集中統(tǒng)一、全面覆蓋、權(quán)威高效的審計監(jiān)督體系，更好地發(fā)揮審計在黨和國家監(jiān)督體系中的重要作用。近幾年，國家在推進信息化建設(shè)方面取得了一定成效，但由于地方財力支持有限以及貧困地區(qū)專業(yè)人才引進困難等原因，A市信息化水平仍然較低、難以充分發(fā)揮效能，數(shù)據(jù)分析、綜合分析能力薄弱。在預算執(zhí)行審計實務中，該市大多還是依靠傳統(tǒng)預算審計模式，以手工查賬為主，在審計效率和效果上存在很大局限性。

2.審計權(quán)力受限，“同級審”力度不夠。所謂“同級審”，即在同一級政府領(lǐng)導下對同級部門進行審計?！巴墝彙睉獦淞檎⑷舜蠓盏闹笇枷?，確保為政府加強財政收支管理服務與為人大監(jiān)督預算執(zhí)行和審批財政決算服務的一致性。通常對于審計部門來說，審計同級財政部門是“同級審計”。然而，從本質(zhì)上來講，審計的內(nèi)容不是同級財政部門的財務收支情況，而是政府預算。在A市目前的政績考核機制下，審計機關(guān)在審計時有所顧慮，發(fā)現(xiàn)的問題不敢披露，從而不能全面、客觀地揭示問題。

（三）績效審計力度不足

為便于更直觀地理解傳統(tǒng)審計和績效審計，從以下幾個角度進行描述對比，如圖2所示。

與傳統(tǒng)審計不同，我國的政府績效審計起步較晚，理論界相關(guān)研究尚不深入，實務探索更是不多。實際工作中，存在很多側(cè)重政績、忽視績效的情況，造成財政資金浪費嚴重。因此，對于被審計單位或者項目，單方面審查真實性和合規(guī)性已不能滿足當前審計目標的需求，更要關(guān)注經(jīng)濟性、效率性、效果性，有效進行監(jiān)督和評價，并提出改進完善建議，從而達到優(yōu)化管理、提高績效的目標。關(guān)于預算執(zhí)行績效審計，盡管審計人員在思想上已有足夠的認識，但缺乏一個健全、科學、行之有效的績效評價指標體系來指導具體審計工作。

（四）審計資源保障力度有限

從A市審計人員構(gòu)成現(xiàn)狀來看，該市審計機關(guān)在年齡、學歷層次、專業(yè)能力等方面都有一定的局限性，現(xiàn)有的審計人員結(jié)構(gòu)不能很好地滿足審計工作的需求，這些因素在一定程度上制約了審計事業(yè)發(fā)展，包括預算執(zhí)行審計未來的發(fā)展與前景。新形勢下，預算執(zhí)行審計需要在傳統(tǒng)審計方法的基礎(chǔ)上，更多地運用現(xiàn)代審計技術(shù)，審計人員老齡化問題和單一的知識結(jié)構(gòu)導致審計監(jiān)督很難到位。預算執(zhí)行審計項目對新技術(shù)、新方法的應用越來越廣泛，被審計單位的資料、信息，包括與審計目標息息相關(guān)的審計證據(jù)越來越多地通過電子信息儲存，審計信息化技術(shù)和手段的廣泛應用給審計人員帶來了新的挑戰(zhàn)。

（五）審計成果利用不充分

1.不能滿足地方人大監(jiān)督的需要。我國審計法第四條規(guī)定，國務院和縣級以上地方人民政府應當每年向本級人民代表大會常務委員會提出審計機關(guān)對預算執(zhí)行和其他財政收支的審計工作報告。因此，為地方人大監(jiān)督地方預算執(zhí)行情況提供審計服務是地方審計機關(guān)的職責所在。一方面，A市審計機關(guān)每年上半年對上一年度本級預算情況進行審計，并于7月份或8月份提交上年預算執(zhí)行審計工作報告，由此產(chǎn)生時間上的滯后性，直接影響人大對本級預算執(zhí)行的監(jiān)督效果，對于預算管理的指導作用也大打折扣；另一方面，按照目前的審計程序，A市審計機關(guān)形成預算執(zhí)行審計初步結(jié)論后，對于準備在審計工作報告中反映的問題需要報本級政府審定后，才能向本級人大提交。受審計力量、審計技術(shù)方法等諸多因素限制，向市人大做的審計工作報告與政府的審計結(jié)果報告內(nèi)容差距可見一斑。

2.審計公告程度不足。從A市情況看，對于各單位的具體審計結(jié)果報告，審計公告不夠透明。審計發(fā)現(xiàn)問題中，很多涉及敏感事項甚至是保密事項，出于各方面考慮，最后公告出來的問題寥寥無幾，且往往是一些不痛不癢的小問題。由此，缺少必要的社會輿論監(jiān)督，也是預算執(zhí)行審計出現(xiàn)“多次審、多次犯”的一個重要原因。

三、深化預算執(zhí)行審計的對策選擇

（一）健全完善相關(guān)法規(guī)，加強審計理論研究

一方面，關(guān)于預算執(zhí)行相關(guān)法規(guī)，大家耳熟能詳?shù)哪^于審計法、預算法等，這些法律在明確審計權(quán)限范圍、維護審計權(quán)威性方面發(fā)揮了至關(guān)重要的作用。但隨著我國政治經(jīng)濟體制改革的不斷深化，審計監(jiān)督的范圍領(lǐng)域也在不斷拓展，由此產(chǎn)生的審計監(jiān)督滯后問題日趨嚴重。據(jù)此，健全和完善相應的預算執(zhí)行審計相關(guān)法律法規(guī)勢在必行，除了基本法規(guī)以外，更要對本地區(qū)的預算執(zhí)行審計進行深入調(diào)研。要結(jié)合各地實際情況，制定操作性強的規(guī)定、規(guī)章、規(guī)范性文件，增強在具體工作中的指導性和可行性。另一方面，要加強對預算執(zhí)行審計的理論研究。在預算執(zhí)行審計工作中，針對實踐與理論研究脫節(jié)問題，應進一步深化和拓展預算執(zhí)行審計實務，減少潛在的審計風險，強化對預算執(zhí)行審計的理論研究。

（二）加快審計信息化建設(shè)，優(yōu)化審計組織形式

1.加快審計信息化建設(shè)，提升大數(shù)據(jù)審計能力。物質(zhì)條件是基礎(chǔ)。預算執(zhí)行審計的信息化建設(shè)一方面需要積極爭取財力支持，另一方面要著眼于增強預算執(zhí)行審計的整體性和時效性。應創(chuàng)造條件，擴大信息化審計覆蓋范圍，大力開展部門預算聯(lián)網(wǎng)審計，積極促進與財政、稅務等部門的聯(lián)網(wǎng)工作。建立完善財政審計數(shù)據(jù)庫，開發(fā)和推廣財政審計軟件。豐富、推廣財政審計計算機審計案例和專家經(jīng)驗，積極探索新時代“智慧審計”。在審計機關(guān)現(xiàn)有人力資源受限的情況下，可以通過政府購買服務，向中介機構(gòu)公開招標，選擇信譽良好、業(yè)務水平精湛的機構(gòu)，挑選水平高的宏觀分析專家、數(shù)據(jù)分析專家，搭配審計系統(tǒng)的行業(yè)審計專家，建立專業(yè)的數(shù)據(jù)分析團隊。通過大數(shù)據(jù)總體分析，對審計發(fā)現(xiàn)的系統(tǒng)性和潛在性問題進行深入研究，提煉方法，總結(jié)經(jīng)驗，改進傳統(tǒng)審計方式，運用“總體分析、發(fā)現(xiàn)疑點、分散核實、系統(tǒng)研究”的數(shù)字化審計方式，提高審計的精準度和效率。

2.優(yōu)化審計組織形式，提高審計權(quán)威性?！吧蠈徬隆?，即上級審計機關(guān)對下級部門進行審計，與“同級審”相比，具有獨立性、權(quán)威性強的特點。為促進審計規(guī)范實施，提高審計權(quán)威性，使審計作用得以充分發(fā)揮，財政預算執(zhí)行審計不僅采用“同級審”，更需采用“上審下”“上下級聯(lián)合審”或上級審計機關(guān)適當介入下級預算執(zhí)行審計的形式，推動審計監(jiān)督工作“一盤棋”，更好發(fā)揮財政預算審計在經(jīng)濟運行中的保障監(jiān)督職能。

（三）強化預算執(zhí)行績效審計，探索建立績效評價指標體系

審計人員在對預算執(zhí)行情況進行績效評價時，需要參考相應的行業(yè)標準，結(jié)合自身的業(yè)務內(nèi)容來確立績效評價指標，建立科學的預算執(zhí)行審計評價指標體系。在審計過程中，根據(jù)新情況、新問題及時調(diào)整不適用的指標，采取公平分析與績效分析相結(jié)合、定量分析與定性分析相結(jié)合、短期績效與長期績效相結(jié)合、經(jīng)濟績效與社會績效相結(jié)合的分析方法。同時，審計機關(guān)可以利用上級主管機關(guān)對政府各職能部門情況熟悉了解的優(yōu)勢，借助部門統(tǒng)一制定的標準，為構(gòu)建指標體系打下基礎(chǔ)。預算執(zhí)行績效審計的目標如圖3所示。

審計人員可以考慮采用預算執(zhí)行績效棱柱模型進行審計，發(fā)揮棱柱模型靈活的特點，不斷對各個維度相應指標進行調(diào)整，使其更具實用性。預算執(zhí)行績效棱柱模型對人民群眾的滿意程度、被審計單位的服務能力、被審計單位工作人員的能力等都有涉及。因此，不僅能夠督促被審計單位提高預算執(zhí)行水平，又能使被審計單位在工作中更加重視社會公眾的意見，提高服務水平。

（四）實施人力資源保障策略，彌補審計人員結(jié)構(gòu)短板

首先，審計機關(guān)應營造必要的學習環(huán)境，如舉辦相關(guān)技能培訓、加強不同組織間的相互溝通、建立相關(guān)學習培訓機構(gòu)等；審計人員也要利用各種渠道提升自身素養(yǎng)，達到不斷豐富經(jīng)驗、更新知識技能的目的。其次，通過高層次人才引進、公開招錄等多種渠道，大力引進年輕人才，提高審計干部的學歷、專業(yè)和能力標準，注重對相對短缺的計算機、信息化、資源環(huán)境等方面人才的引進力度。最后，除最大限度地利用審計系統(tǒng)自身資源以外，要善于借助審計系統(tǒng)以外的審計力量。加大對內(nèi)審機構(gòu)的指導力度，利用社會審計力量，建立以國家審計為核心、內(nèi)部審計為基礎(chǔ)、社會審計為補充的協(xié)同監(jiān)督體系。

（五）加強監(jiān)督管理，充分利用預算執(zhí)行審計成果

要以“兩個報告”為載體，反映預算執(zhí)行及其效果的總體情況。“兩個報告”是審計機關(guān)審計工作成果的集中體現(xiàn)，應當重點報告對預算執(zhí)行的審計情況。要以預算執(zhí)行審計為核心，突出反映年度預算執(zhí)行情況，豐富“兩個報告”內(nèi)容。

在實際工作中，一方面要對審計問題的有效整改給予足夠重視，督促審計對象及時整改，出具整改報告，完整列示不合法、不合規(guī)情況、整改進度、已整改金額、占總整改金額比例以及相對應的整改措施等內(nèi)容，對金額較大和性質(zhì)惡劣的問題提高關(guān)注度。另一方面要優(yōu)化“審計建議”，從運行體制和管理制度的角度歸納分析問題背后的根源，提出具有建設(shè)性、指導性、行之有效的審計建議。

與社會審計、內(nèi)部審計相比，國家審計更具有權(quán)威性，通過及時、有效地公布預算執(zhí)行審計結(jié)果，推動社會公眾關(guān)注預算執(zhí)行管理相關(guān)情況，是倒逼預算透明、強化問責、提升政府治理水平的重要突破口和引擎。審計機關(guān)不僅要通過網(wǎng)站、媒體、會議等渠道公布審計結(jié)果，還要通過郵件或者網(wǎng)站信息等方式對公眾的信息做出回應，收集公眾意見、開展公眾咨詢，及時采納有價值的公眾意見，以期更好地發(fā)揮審計的監(jiān)督作用。

（作者單位：四川省廣元市審計局，郵政編碼：628017，電子郵箱：1509192339@qq.com）

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