環(huán)境保護(hù)政策倫理失范及其審計(jì)治理

孟金卓

【摘要】環(huán)境保護(hù)具有其天然的政治正確性，但是部分社會(huì)公眾對(duì)推行環(huán)境保護(hù)政策帶來(lái)的平等、公正等倫理問題表現(xiàn)出了焦慮情緒，進(jìn)而動(dòng)搖了政策執(zhí)行的民意基礎(chǔ)，降低了政策執(zhí)行的最終效果。國(guó)家審計(jì)對(duì)環(huán)境保護(hù)政策的決策與執(zhí)行情況進(jìn)行監(jiān)督評(píng)價(jià)，其實(shí)質(zhì)就是維護(hù)政策的公共性倫理，而國(guó)家審計(jì)的獨(dú)立性則確保審計(jì)機(jī)關(guān)開展的公共政策倫理評(píng)價(jià)能夠有效診斷公共政策中存在的倫理問題，緩解政策網(wǎng)絡(luò)內(nèi)部的緊張與對(duì)抗，促成公共政策過程的良性循環(huán)。

【關(guān)鍵詞】環(huán)境保護(hù)政策;國(guó)家審計(jì);倫理失范：價(jià)值理性;公共性;正義性

【中圖分類號(hào)】F239.1

【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A

【文章編號(hào)】1004-0994（2019）13-0121-7

優(yōu)良的生態(tài)環(huán)境承載了社會(huì)公眾對(duì)生活質(zhì)量的期盼和追求，環(huán)境保護(hù)政策在當(dāng)今的社會(huì)生活中發(fā)揮著日益重要的作用。黨的十九大報(bào)告中明確指出要堅(jiān)持人與自然和諧共生，加快生態(tài)文明體制改革，著力解決突出的環(huán)境問題。盡管保護(hù)環(huán)境早已是社會(huì)共識(shí)，但環(huán)境保護(hù)政策卻并未贏得社會(huì)公眾的一致認(rèn)可。社會(huì)公眾對(duì)環(huán)境保護(hù)政策的批判，既有技術(shù)手段的因素，也有倫理評(píng)判的因素。環(huán)境保護(hù)政策是公共權(quán)力的具體彰顯，也是環(huán)境治理的重要工具，自然應(yīng)當(dāng)納入國(guó)家審計(jì)監(jiān)督的范圍。面對(duì)社會(huì)公眾在環(huán)境保護(hù)政策上的意見分歧，審計(jì)機(jī)關(guān)在開展環(huán)境審計(jì)業(yè)務(wù)時(shí)應(yīng)當(dāng)如何審視環(huán)境保護(hù)政策，從而維護(hù)社會(huì)公眾的根本利益呢？基于此，本文從倫理學(xué)的視角對(duì)環(huán)境保護(hù)政策中存在的倫理失范現(xiàn)象進(jìn)行梳理與剖析，探討國(guó)家審計(jì)關(guān)注環(huán)境保護(hù)政策倫理的必要性以及治理環(huán)境保護(hù)政策倫理失范的具體路徑。

一、文獻(xiàn)綜述

（一）環(huán)境倫理、政策倫理與環(huán)境保護(hù)政策倫理

倫理道德是我國(guó)傳統(tǒng)文化的核心，天人合一、道法自然與眾生平等的德治思想影響著我國(guó)的環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策以及不同政策主體的行為[1]。倫理是對(duì)道德的批判性分析，其目標(biāo)是獲取人類決策和行為的價(jià)值與標(biāo)準(zhǔn);而環(huán)境倫理主要處理與環(huán)境相關(guān)聯(lián)并且以價(jià)值為基礎(chǔ)的人類決策和行為[2]。環(huán)境倫理通過確立人類對(duì)待環(huán)境及環(huán)境問題的基本價(jià)值觀和道德規(guī)范，來(lái)影響人類的決策思維和行為方式[3]。它是人與自然和諧關(guān)系的倫理支點(diǎn)，其追求的終極目標(biāo)是保持內(nèi)在自然與外在自然的統(tǒng)一，實(shí)現(xiàn)人與自然的和諧以及天物人的合一[4]。

公共政策倫理研究的邏輯起點(diǎn)是“公共性”，其核心范疇與基本倫理規(guī)范應(yīng)當(dāng)建立在社會(huì)公平正義的基礎(chǔ)之上，以追求公共利益作為政策目標(biāo)，強(qiáng)調(diào)政策主體的公共責(zé)任與公共精神[5]。功利主義長(zhǎng)久以來(lái)在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域中占據(jù)著重要地位，在公共政策的執(zhí)行中更多地注重制度效用，從而導(dǎo)致公共政策的倫理性缺失，實(shí)踐中公共政策的公共屬性往往被其他因素所左右[6]。公共政策的價(jià)值分配失衡必然導(dǎo)致邏輯沖突和實(shí)踐困境，因此公共政策倫理應(yīng)該以公平正義為首要價(jià)值，促進(jìn)公共政策從功利主義向公平正義轉(zhuǎn)變[7]?？傊?，公共政策倫理的價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)主要包括維護(hù)公共利益、追求公平正義以及提升最大多數(shù)人的福祉[8]。

環(huán)境保護(hù)政策既是體現(xiàn)環(huán)境倫理的載體，又應(yīng)當(dāng)符合政策倫理的要求。環(huán)境保護(hù)政策倫理意蘊(yùn)多維、價(jià)值取向多元，政策實(shí)踐的失敗表明環(huán)境保護(hù)政策的內(nèi)驅(qū)力應(yīng)當(dāng)是倫理價(jià)值取向而非功利主義取向[9]。在傳統(tǒng)德治思想的引導(dǎo)下，公平正義被認(rèn)為是環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策倫理的生命線[1]。總體而言，到目前為止，關(guān)于環(huán)境保護(hù)政策倫理問題的研究成果較少，且這些研究成果中對(duì)環(huán)境保護(hù)政策倫理的理解更偏向于環(huán)境倫理本身，或多或少忽略了政策的公共性價(jià)值。

（二）環(huán)境審計(jì)、政策審計(jì)與環(huán)境保護(hù)政策審計(jì)

目前，環(huán)境審計(jì)領(lǐng)域的理論研究主題涵蓋了理論結(jié)構(gòu)、審計(jì)環(huán)境、審計(jì)需求、審計(jì)本質(zhì)、審計(jì)模式等[10-14]。遺憾的是，在諸多環(huán)境審計(jì)學(xué)術(shù)成果中，還沒有從環(huán)境倫理視角審視環(huán)境審計(jì)的研究。

按照學(xué)術(shù)主題區(qū)分，目前關(guān)于公共政策審計(jì)的學(xué)術(shù)研究大致可以分為兩類：第一類研究關(guān)注的是審計(jì)機(jī)關(guān)在公共政策中的角色，重點(diǎn)是如何發(fā)揮審計(jì)機(jī)關(guān)的職能并體現(xiàn)其價(jià)值[15-17]。第二類研究關(guān)注的是審計(jì)機(jī)關(guān)的公共政策審計(jì)業(yè)務(wù)，重點(diǎn)關(guān)注審計(jì)思路、方法與實(shí)務(wù)指導(dǎo)[18-20];從研究對(duì)象來(lái)看，現(xiàn)有的研究成果集中關(guān)注于審計(jì)機(jī)關(guān)在公共政策監(jiān)督評(píng)價(jià)中的作用機(jī)制與實(shí)施方法，缺乏對(duì)其他政策主體的研究。由于審計(jì)研究中對(duì)于各類政策主體的價(jià)值取向、利益訴求、策略偏好缺乏足夠的關(guān)注，使得理論研究成果對(duì)審計(jì)實(shí)踐提供的指導(dǎo)被迫局限于如何“多快好省”地查找合規(guī)性問題，從而缺乏從倫理層面考察公共政策及政策主體行為的視野，也間接制約了審計(jì)成果的層次提升與效果顯現(xiàn)。

我國(guó)環(huán)境治理已經(jīng)邁入復(fù)合型治理的新階段，既包括資源產(chǎn)權(quán)、生態(tài)紅線及生態(tài)補(bǔ)償?shù)瓤茖W(xué)制度層面，也包括強(qiáng)化執(zhí)法、環(huán)境監(jiān)管及責(zé)任追究等行動(dòng)層面，更重要的是體現(xiàn)在社會(huì)層面上的公眾參與及多元共治[21]。良好的環(huán)境治理是減少環(huán)境負(fù)外部性效應(yīng)、實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的重要途徑，而環(huán)境政策審計(jì)作為環(huán)境治理的重要工具，在提升國(guó)家環(huán)境治理能力中承擔(dān)著重要角色[22]。審計(jì)機(jī)關(guān)在環(huán)境政策制定、執(zhí)行和終結(jié)的各個(gè)階段發(fā)揮審計(jì)監(jiān)督評(píng)價(jià)功能是環(huán)境治理的內(nèi)在要求，環(huán)境政策審計(jì)能夠在優(yōu)化政策設(shè)計(jì)、促進(jìn)政策落實(shí)、評(píng)價(jià)政策效果、服務(wù)環(huán)境治理中發(fā)揮重要作用[23]。由此可見，目前對(duì)環(huán)境保護(hù)政策審計(jì)的研究中，更多地偏向于制度與技術(shù)路線.缺乏對(duì)政策倫理的關(guān)注。

（三）相關(guān)研究評(píng)述

從環(huán)境的角度來(lái)說(shuō)，人民群眾對(duì)優(yōu)良環(huán)境的向往以及國(guó)家可持續(xù)發(fā)展的內(nèi)在要求決定了我們必須正視環(huán)境問題。對(duì)環(huán)境倫理問題的重視，實(shí)質(zhì)上是對(duì)于人類生存發(fā)展中環(huán)境問題的關(guān)切與反思。人與自然和諧共生既是我國(guó)倫理哲學(xué)的重要思想，也是經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的內(nèi)在要求，這已經(jīng)是相關(guān)研究者的共識(shí)。從政策的角度來(lái)說(shuō)，解決環(huán)境問題的重要工具就是環(huán)境保護(hù)政策?，F(xiàn)有的環(huán)境保護(hù)政策倫理研究已經(jīng)開始關(guān)注政策活動(dòng)是否符合環(huán)境倫理的要求，即政策活動(dòng)的效果是否符合可持續(xù)發(fā)展、人與自然和諧共生等價(jià)值規(guī)范。然而，這些研究不同程度地忽視了環(huán)境保護(hù)政策作為一項(xiàng)公共政策應(yīng)當(dāng)具備的倫理考量——用以實(shí)現(xiàn)環(huán)境保護(hù)目標(biāo)的政策工具的設(shè)計(jì)與運(yùn)用，是否符合人民群眾可接受的倫理規(guī)范以及全社會(huì)的價(jià)值觀？研究者對(duì)這一重要問題的漠視，或多或少反映出全社會(huì)對(duì)于環(huán)境保護(hù)政策倫理問題的忽視。環(huán)境保護(hù)政策的工具理性被過度強(qiáng)調(diào)，其價(jià)值理性反而被忽視了。

同樣的問題也存在于審計(jì)研究領(lǐng)域。既有的研究成果主要集中在“為什么要審計(jì)”“怎么做審計(jì)”等主題上，研究的對(duì)象主要聚焦在審計(jì)機(jī)關(guān)上。已有的研究成果通過引入機(jī)會(huì)主義、國(guó)家治理等重要理論，基本上已經(jīng)完成對(duì)審計(jì)必要性的論證。而在如何開展審計(jì)方面，相關(guān)文獻(xiàn)更是從審計(jì)方法運(yùn)用、審計(jì)管理提升等多個(gè)方面開展了大量的技術(shù)性研究。然而值得研究者反思的一個(gè)問題是，在審計(jì)實(shí)踐中經(jīng)常強(qiáng)調(diào)的諸如“維護(hù)人民群眾利益”之類的價(jià)值導(dǎo)向，為何到了審計(jì)研究領(lǐng)域卻歸結(jié)到了技術(shù)層面？以至于在理論研究中總是簡(jiǎn)單地將“查問題”作為工具手段，卻忽視了這些問題產(chǎn)生背后的倫理失范問題。倫理失范問題的存在，是違法違規(guī)問題產(chǎn)生的根源，因此，國(guó)家審計(jì)服務(wù)國(guó)家治理的路徑也應(yīng)當(dāng)深化到倫理失范問題的治理上。從這個(gè)角度來(lái)說(shuō)，本文提出的國(guó)家審計(jì)對(duì)環(huán)境保護(hù)政策倫理的關(guān)注，不失為審計(jì)研究的一個(gè)新視角以及審計(jì)治理的一個(gè)新思路。

二、環(huán)境保護(hù)政策的倫理內(nèi)涵與失范問題

（一）環(huán)境保護(hù)政策的倫理內(nèi)涵

“倫理”通常是指關(guān)于道德現(xiàn)象和道德關(guān)系的道理和理論。環(huán)境保護(hù)政策倫理是指以環(huán)境保護(hù)政策為中心所形成的倫理關(guān)系以及協(xié)調(diào)處理這些倫理關(guān)系的倫理意識(shí)和活動(dòng)的總和。環(huán)境保護(hù)政策倫理是環(huán)境倫理與政策倫理互相融合的結(jié)晶，因此對(duì)環(huán)境保護(hù)政策的倫理審度應(yīng)當(dāng)具有環(huán)境倫理與政策倫理這兩個(gè)基本維度。環(huán)境倫理的核心價(jià)值理念是人與自然和諧共生的生態(tài)文明理念，在當(dāng)前國(guó)情下就是要矯正傳統(tǒng)的人類中心主義思想下的各類活動(dòng)對(duì)生態(tài)環(huán)境的破壞，倡導(dǎo)綠色發(fā)展理念，正確處理生存、發(fā)展、保護(hù)、治理等活動(dòng)之間的關(guān)系。政策倫理的核心價(jià)值理念是全面依法治國(guó)的法制理念，在當(dāng)前國(guó)情下就是要制約與監(jiān)督公共權(quán)力的運(yùn)行情況，推動(dòng)公共利益的合理分配，積極維護(hù)公共權(quán)益。鑒于環(huán)境保護(hù)是目的，公共政策是手段，所以環(huán)境保護(hù)政策倫理應(yīng)當(dāng)以環(huán)境倫理為歸宿、以政策倫理為特質(zhì)。

從倫理學(xué)的角度來(lái)看，價(jià)值理念只有轉(zhuǎn)化為具體的價(jià)值原則才能引導(dǎo)人類的活動(dòng)。環(huán)境保護(hù)政策倫理的價(jià)值原則至少包括環(huán)境正義、程序正義、社會(huì)正義等多項(xiàng)基本原則。其中，環(huán)境正義原則既包括人與人之間環(huán)境權(quán)的公正，也包括人與環(huán)境之間的公正。前者是指尊重并保護(hù)弱勢(shì)群體的環(huán)境權(quán)益，調(diào)和個(gè)體與集體之間、國(guó)家與國(guó)家之間的環(huán)境權(quán)益沖突，調(diào)適當(dāng)代人內(nèi)部以及代際之間的生存權(quán)與發(fā)展權(quán);后者是指尊重并遵循生態(tài)規(guī)律，倡導(dǎo)人與自然協(xié)調(diào)融合，處理好開發(fā)、利用、保護(hù)、補(bǔ)償之間的關(guān)系，積極維護(hù)生態(tài)系統(tǒng)的完整性、多樣性與平衡性。程序正義原則是指環(huán)境保護(hù)政策在規(guī)范機(jī)制下運(yùn)行，允許公民（尤其是弱勢(shì)的利益相關(guān)方）參與政策活動(dòng)時(shí)具有平等的權(quán)利，公平對(duì)待各方提出的不同意見與建議，并根據(jù)各方能夠接受的程序機(jī)制形成最終決策。社會(huì)正義原則是指與環(huán)境保護(hù)政策相關(guān)的社會(huì)資源及機(jī)會(huì)配置的公平性，必須綜合分析環(huán)境保護(hù)政策對(duì)社會(huì)福利的影響，尊重不同社會(huì)群體（或個(gè)體）的環(huán)境保護(hù)偏好與成本支付意愿，關(guān)注環(huán)境保護(hù)政策中的環(huán)境權(quán)益分配與成本分擔(dān)問題。

（二）環(huán)境保護(hù)政策倫理失范問題的表征

1.部分環(huán)境保護(hù)政策工具運(yùn)用的合理性不足。環(huán)境治理的政策工具一般包括三類，即以政府管制為代表的規(guī)制性工具、以稅收為主導(dǎo)的市場(chǎng)性工具、以公眾參與為標(biāo)志的自愿性工具。其中，以政府管制為代表的規(guī)制性工具是我國(guó)環(huán)境保護(hù)政策的主要政策工具，通常也是政府面臨環(huán)境問題時(shí)的習(xí)慣性選擇，但是在實(shí)踐中卻容易陷入一種兩難的境地。一方面，考慮到復(fù)雜的政策環(huán)境與政策利益相關(guān)方，在政策設(shè)計(jì)時(shí)往往給予政策執(zhí)行者一定的自由裁量權(quán)，從而創(chuàng)造了政策執(zhí)行中的尋租空間。部分政府官員利用選擇性執(zhí)法謀取個(gè)人利益，滋生出環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域的官僚主義作風(fēng)與腐敗現(xiàn)象，最終損害了人民群眾的正當(dāng)環(huán)境權(quán)益，逐漸使環(huán)境保護(hù)政策喪失了公平正義。另一方面，運(yùn)動(dòng)式的環(huán)境保護(hù)政策追求短期效應(yīng)，政策執(zhí)行中充斥著“一刀切”式的工作思路，強(qiáng)制推行未必符合實(shí)際的政策措施，反而會(huì)進(jìn)一步損害弱勢(shì)群體的權(quán)益。由于忽視市場(chǎng)性工具的調(diào)節(jié)作用以及自愿性工具的能動(dòng)作用，環(huán)境保護(hù)政策的實(shí)踐問題經(jīng)常招致社會(huì)輿論的批判。

2.部分環(huán)境保護(hù)政策程序正義性存疑。公共政策的程序正義性一般應(yīng)當(dāng)符合公民參與并決定決策、程序過程中公民地位平等、決策過程中價(jià)值中立以及決策程序自治等幾個(gè)基本原則[24]。根據(jù)這幾條基本原則，當(dāng)下環(huán)境保護(hù)政策在程序正義方面還存在不少問題。

一是人民群眾有一定的能力影響環(huán)境保護(hù)政策的議程設(shè)置，但參與決策討論的途徑較少，客觀上限制了理性協(xié)商共識(shí)的達(dá)成。盡管人民群眾可通過網(wǎng)絡(luò)等途徑發(fā)表其觀點(diǎn)或意見，但是難以直接參與或間接影響政策方案討論，以致其權(quán)益可能因政策出臺(tái)而受損，從而進(jìn)一步帶來(lái)政策執(zhí)行中的阻滯。

二是人民群眾在決策過程中具有不平等的地位，不同的觀點(diǎn)或者意見并沒有得到同等的尊重。財(cái)富差異、城鄉(xiāng)差異、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)差異等因素導(dǎo)致不同社會(huì)階層的話語(yǔ)權(quán)差異不斷放大，部分弱勢(shì)群體難以發(fā)聲，其權(quán)益沒有得到有效保護(hù)。城市中產(chǎn)階級(jí)對(duì)決策的影響明顯高于低收入人群，農(nóng)村人口的權(quán)益沒有得到充分尊重與有效保護(hù)，部分北方地區(qū)供暖政策的變更即為例證。

三是地方政府沒有在決策過程中保持價(jià)值中立態(tài)度。地方政府在制定環(huán)境保護(hù)政策時(shí)往往以各類干部考核指標(biāo)為導(dǎo)向，出臺(tái)的政策通常選擇性地落實(shí)中央意志，同時(shí)又隨著外部環(huán)保壓力的變化而彈性地調(diào)整政策。以地方政府主導(dǎo)的價(jià)值替代了以中央意志為代表的公共價(jià)值，政策的彈性調(diào)整最終損害了與政策相關(guān)的多元化利益。

四是決策程序規(guī)則沒有得到充分尊重。大量的環(huán)境保護(hù)政策由政府直接出臺(tái)，人大、政協(xié)以及相關(guān)的決策咨詢專家未能有效參與決策過程，部分重大政策并未公開征求意見，行政指令、領(lǐng)導(dǎo)意志最終成為決策的主要依據(jù)，通過議事規(guī)則來(lái)反映民意的程序反而被架空。

3.環(huán)境保護(hù)政策成本負(fù)擔(dān)不公平狀況持續(xù)存在。不同社會(huì)群體的利益訴求通常是不一致的，這就要求在政策制定環(huán)節(jié)必須根據(jù)公共利益的整體需要對(duì)社會(huì)生活做出權(quán)衡，從而在民主法治框架和公平正義追求下提升政策效應(yīng)與效果。以利益博弈為表象的政策活動(dòng)，都以某種價(jià)值理念作為其最深層依據(jù)，環(huán)境保護(hù)政策亦是如此。從實(shí)踐來(lái)看，以環(huán)境保護(hù)為名義的各類公共政策在國(guó)民經(jīng)濟(jì)各產(chǎn)業(yè)之間、不同地區(qū)之間、城市與農(nóng)村之間重新分配了公共利益。由于決策程序正義性的不足，公共利益沒有得到合理界定與有效整合，導(dǎo)致了在制定政策方針時(shí)沒有通盤考慮不同產(chǎn)業(yè)、地區(qū)、階層之間的環(huán)境保護(hù)支付意愿及支付能力。尤其是在“一刀切”的運(yùn)動(dòng)式政策模式下，環(huán)境保護(hù)政策的經(jīng)濟(jì)可行性讓位于政治服從性，不同政策主體的得益與其實(shí)際支付未能有效匹配。在上級(jí)的環(huán)境保護(hù)高壓下，下級(jí)政府的政治壓力陡增，政策執(zhí)行的行政成本膨脹，政策效果卻不盡如人意，甚至引發(fā)了少量群體性事件等極端反彈。

（三）環(huán)境保護(hù)政策倫理失范問題的成因

1.政府逐利行為與其公共角色之間存在沖突。政府在功利主義哲學(xué)的影響下，其行為模式已逐漸偏離公共利益維護(hù)者的角色，這一點(diǎn)在地方政府層面愈發(fā)明顯。地方政府與官員的“經(jīng)濟(jì)人”屬性日漸強(qiáng)化，集中表現(xiàn)為部分地方政府與民爭(zhēng)利、保護(hù)主義嚴(yán)重、尋租行為盛行、形象工程頻現(xiàn)。在環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域，地方政府在決策及落實(shí)環(huán)節(jié)都或多或少地存在明顯違背其公共角色的行為。一方面，在政府權(quán)力邊界不清、決策權(quán)力過度集中及政府內(nèi)部擴(kuò)權(quán)沖動(dòng)等因素的影響下，政府在環(huán)境保護(hù)政策決策環(huán)節(jié)的尋租空間不斷擴(kuò)大，“量身定制”的政策不斷出現(xiàn)，引發(fā)了公眾的質(zhì)疑。另一方面，在政府責(zé)任邊界不明及監(jiān)督體系不完善的背景下，政府選擇性地采取環(huán)境政策執(zhí)行及環(huán)境監(jiān)督執(zhí)法，試圖在環(huán)境保護(hù)與發(fā)展經(jīng)濟(jì)之間、降低風(fēng)險(xiǎn)與提高政績(jī)之間獲取最大利益。龍碩等[25]認(rèn)為，部分地方政府出于政治和經(jīng)濟(jì)利益的考慮，有放松環(huán)境規(guī)制以幫助污染企業(yè)擴(kuò)大生產(chǎn)的動(dòng)機(jī)，由此形成企業(yè)和地方政府的政企合謀。

2.政策過程中的價(jià)值理性及民主意識(shí)不足。在我國(guó)的環(huán)境保護(hù)政策過程中，價(jià)值理性明顯讓位于工具理性。在“效率優(yōu)先”思想的長(zhǎng)期影響下，決策者往往試圖通過自洽的邏輯體系和精密的技術(shù)方法來(lái)實(shí)現(xiàn)效率最優(yōu)化或效用最大化。但是，對(duì)于政策目標(biāo)設(shè)置是否合理、政策路徑選擇是否恰當(dāng)、政策落實(shí)方法是否可行等一系列問題.決策者通常都是在封閉環(huán)境下做出判斷。在當(dāng)前的決策機(jī)制下，其他利益相關(guān)方的呼聲通常被忽略了，在執(zhí)行過程中也沒有充分尊重弱勢(shì)群體的權(quán)益。人民當(dāng)家做主的制度保障未能在環(huán)境保護(hù)政策過程中得以充分體現(xiàn)，決策民主時(shí)常被局限于行政部門內(nèi)部。人大未能有效融入環(huán)境保護(hù)政策決策機(jī)制，協(xié)商民主的獨(dú)特優(yōu)勢(shì)未能有效發(fā)揮出來(lái)。由于決策者理念及制度設(shè)計(jì)中缺乏人本關(guān)懷，環(huán)境保護(hù)政策的效果往往難以達(dá)到各方的合理預(yù)期。

3.行政官員的政績(jī)理念與公眾期望存在差異。盡管有關(guān)環(huán)境保護(hù)的元政策并非由行政部門制定，但在實(shí)踐中大量的具體政策都是由行政部門主導(dǎo)。在現(xiàn)行考核及選拔機(jī)制的驅(qū)動(dòng)下，行政官員的行為模式大多數(shù)情況都是“唯上”的。上級(jí)的偏好與意志決定了下級(jí)的行為，這對(duì)于執(zhí)行力的提升或許有一定的幫助，但也逐漸滋生出“不唯實(shí)”的問題。地方政府在設(shè)計(jì)環(huán)境保護(hù)政策時(shí)，強(qiáng)調(diào)與中央政府相關(guān)政策的對(duì)接與強(qiáng)化，在操作方法上卻簡(jiǎn)單復(fù)刻相關(guān)政策文本，缺乏對(duì)地域性特征的必要關(guān)注。行政官員通常更關(guān)注環(huán)境保護(hù)政策在政治上的正確性與行政上的合規(guī)性，而不是經(jīng)濟(jì)上的可行性與效果上的可持續(xù)性。群眾的呼聲被選擇性地忽略或吸取，亟待解決的環(huán)境問題未必會(huì)被列入政策議程，各類環(huán)保項(xiàng)目與專項(xiàng)資金的安排未必切合當(dāng)?shù)氐膶?shí)際情況與真實(shí)需求，最終致使環(huán)境保護(hù)政策的整體效果差強(qiáng)人意。

三、國(guó)家審計(jì)治理環(huán)境保護(hù)政策倫理失范問題

（一）國(guó)家審計(jì)治理環(huán)境保護(hù)政策倫理失范問題的必要性

1.公共政策倫理問題是國(guó)家審計(jì)介入政策過程的重要因素。公共領(lǐng)域出現(xiàn)的機(jī)會(huì)主義行為不單純是由制度缺陷導(dǎo)致的，行為主體的倫理失范也是必要條件。以經(jīng)典的受托經(jīng)濟(jì)責(zé)任理論為例，假使受托方具有較高的倫理道德水準(zhǔn)，那么可以設(shè)想即便受托方的利益訴求與委托方并非完全一致，也未必會(huì)利用其信息優(yōu)勢(shì)侵害委托方的利益。政策主體的行為受到法律制度的約束是國(guó)家治理的基本要求，而其倫理道德水準(zhǔn)則部分地決定了機(jī)會(huì)主義行為發(fā)生的可能性，進(jìn)而引致對(duì)公共政策開展國(guó)家審計(jì)監(jiān)督的內(nèi)在需求。國(guó)家審計(jì)是堅(jiān)持依法治國(guó)和以德治國(guó)相結(jié)合的重要抓手，審計(jì)關(guān)注的問題通常就是由于審計(jì)對(duì)象倫理道德水準(zhǔn)低下進(jìn)而突破法律或制度底線所導(dǎo)致的。在公共政策審計(jì)中關(guān)注倫理問題，既能更好地認(rèn)識(shí)政策活動(dòng)的本質(zhì)，有效識(shí)別審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)的來(lái)源，也有助于挖掘政策問題的成因，促進(jìn)政策效果的持續(xù)提升。

2.維護(hù)公共政策的倫理價(jià)值是國(guó)家審計(jì)的應(yīng)盡職責(zé)。公共政策的公共性至少與以下兩個(gè)層面的社會(huì)主義核心價(jià)值觀相關(guān)：一是國(guó)家層面的民主與和諧;二是社會(huì)層面的公正與法治。由國(guó)家審計(jì)對(duì)公共權(quán)力的運(yùn)行情況進(jìn)行必要的約束、制衡和監(jiān)督，既是政治民主框架下的必要制度安排，也是保障政治民主的重要途徑。國(guó)家審計(jì)通過開展審計(jì)活動(dòng)維護(hù)經(jīng)濟(jì)秩序與規(guī)范權(quán)力運(yùn)行、發(fā)布結(jié)果公告以促進(jìn)政府與社會(huì)公眾的溝通等多種途徑，提高了社會(huì)公眾對(duì)于政府的信任程度，逐漸成為消除或調(diào)和社會(huì)矛盾的重要手段。國(guó)家審計(jì)把促進(jìn)公平正義作為根本職責(zé)，國(guó)家審計(jì)體現(xiàn)的公平以其權(quán)力來(lái)源的合法性、運(yùn)作程序的正當(dāng)性、主體角色的獨(dú)立性作為保障，國(guó)家審計(jì)正義則是契約正義、程序正義與道德正義的有機(jī)統(tǒng)一[26]。國(guó)家審計(jì)是維護(hù)社會(huì)公眾根本權(quán)利的一項(xiàng)重要制度安排，這既體現(xiàn)了依法治國(guó)的理念，更是持續(xù)提升國(guó)家治理法制化水平的重要制度保障。國(guó)家審計(jì)對(duì)公共政策決策與執(zhí)行情況的監(jiān)督評(píng)價(jià)，實(shí)質(zhì)上就是維護(hù)政策的公共性倫理，守護(hù)國(guó)家治理活動(dòng)的價(jià)值底線。

3.獨(dú)立性屬性決定國(guó)家審計(jì)在公共政策倫理評(píng)價(jià)中的重要角色。傳統(tǒng)的政策評(píng)價(jià)主要關(guān)注政策效率、效果與效益，較少?gòu)纳鐣?huì)公正、可持續(xù)發(fā)展等角度分析公共政策的影響與成效。通過倫理標(biāo)準(zhǔn)對(duì)公共政策開展獨(dú)立評(píng)價(jià)，既是持續(xù)提升政策績(jī)效的重要依據(jù)，也是維護(hù)公共政策合理價(jià)值取向的重要途徑。機(jī)構(gòu)獨(dú)立決定了審計(jì)機(jī)關(guān)既不是政策制定者也不是政策執(zhí)行者，其評(píng)價(jià)結(jié)論不會(huì)受到相關(guān)政策主體的影響;經(jīng)濟(jì)獨(dú)立決定了審計(jì)機(jī)關(guān)與評(píng)價(jià)對(duì)象之間無(wú)利害關(guān)系，評(píng)價(jià)結(jié)論不會(huì)受到評(píng)價(jià)對(duì)象的干擾;精神獨(dú)立則保證了評(píng)價(jià)結(jié)論的公正客觀性，更加值得信息使用者的信賴。以獨(dú)立性為基礎(chǔ)衍化的審計(jì)職業(yè)道德則進(jìn)一步確保了由審計(jì)機(jī)關(guān)開展的公共政策倫理評(píng)價(jià)能夠有效診斷公共政策中存在的倫理問題，提出恰當(dāng)?shù)膶徲?jì)建議以減少倫理失范現(xiàn)象，緩解政策網(wǎng)絡(luò)內(nèi)部的緊張與對(duì)抗，促成公共政策過程的良性循環(huán)。

（二）國(guó)家審計(jì)治理環(huán)境保護(hù)政策倫理失范問題的路徑

1.通過國(guó)家審計(jì)監(jiān)督約束公共權(quán)力運(yùn)行，遏制公共權(quán)力的逐利傾向，推進(jìn)政策程序的合法性與合理性，守護(hù)環(huán)境保護(hù)政策的公共性本源。環(huán)境保護(hù)政策是為了解決環(huán)境惡化問題、達(dá)成環(huán)境保護(hù)目標(biāo)而設(shè)計(jì)并實(shí)施的統(tǒng)一政治經(jīng)濟(jì)行動(dòng)，其合法性來(lái)源于社會(huì)公眾向公共部門讓渡部分權(quán)力，由公共部門行使公共權(quán)力調(diào)配社會(huì)資源以解決實(shí)際的環(huán)境問題。這種公共受托責(zé)任的存在是國(guó)家審計(jì)監(jiān)督評(píng)價(jià)環(huán)境保護(hù)政策的前提，決定了國(guó)家審計(jì)實(shí)踐中必須關(guān)注公共權(quán)力的運(yùn)行情況，尤其是公共權(quán)力不能有效維護(hù)甚至直接損害公共權(quán)益的問題。環(huán)境保護(hù)政策涉及的價(jià)值取向多重性及利益影響復(fù)雜性，增加了政策決策階段達(dá)成一致意見的難度，卻也為利益集團(tuán)或個(gè)人操控決策過程與決策結(jié)果提供了一定的空間。國(guó)家審計(jì)應(yīng)當(dāng)重點(diǎn)關(guān)注環(huán)境保護(hù)政策的合法性與合理性問題，如社會(huì)公眾意見表達(dá)機(jī)制是否順暢、議程設(shè)置是否及時(shí)合理、決策過程是否民主規(guī)范、實(shí)施手段是否合規(guī)等。在當(dāng)前的審計(jì)實(shí)踐中，這些問題已經(jīng)得到了不同程度的重視，但是審計(jì)標(biāo)準(zhǔn)通常局限于具體的法律法規(guī)。

需要注意的是，即便環(huán)境保護(hù)政策過程是符合相關(guān)制度規(guī)范的，也并不意味著社會(huì)公眾認(rèn)可與支持政策系統(tǒng)及政策措施。社會(huì)公眾的認(rèn)可與支持能在一定程度上保證環(huán)境保護(hù)政策的順利落實(shí)以及政策目標(biāo)的最終實(shí)現(xiàn)，缺乏民意基礎(chǔ)的環(huán)境保護(hù)政策通常出現(xiàn)執(zhí)行阻滯并致使政策成本徒增。國(guó)家審計(jì)對(duì)環(huán)境保護(hù)政策合法性與合理性的關(guān)注，應(yīng)當(dāng)在法律法規(guī)的基礎(chǔ)上更進(jìn)一步地從環(huán)境正義、程序正義、社會(huì)正義等原則，審視政策系統(tǒng)的運(yùn)行規(guī)則以及具體政策措施能否得到社會(huì)公眾的認(rèn)可與支持。

2.通過國(guó)家審計(jì)掌握環(huán)境保護(hù)政策的成本分擔(dān)與收益分享情況，評(píng)價(jià)環(huán)境保護(hù)政策的福利分配結(jié)果，關(guān)注公共利益再分配過程中的公平正義問題。優(yōu)良環(huán)境具有天然的非排他性，但當(dāng)消費(fèi)群體超過環(huán)境承載能力后優(yōu)良環(huán)境便具有了一定的競(jìng)爭(zhēng)性。非排他性在環(huán)境保護(hù)政策中的直觀體現(xiàn)就是環(huán)境質(zhì)量的變化對(duì)全社會(huì)而言都是一致的，競(jìng)爭(zhēng)性則體現(xiàn)為不同個(gè)人或群體為了享受優(yōu)良環(huán)境而愿意支付不同的費(fèi)用。支付意愿的區(qū)別主要來(lái)源于稟賦與效用的差異，一部分人愿意為了優(yōu)良環(huán)境而付出較高的經(jīng)濟(jì)代價(jià)，也有一部分人迫于經(jīng)濟(jì)壓力而寧愿忍受較差的環(huán)境。政策制定過程就是將不同個(gè)人或群體的意愿通過政治方式整合形成公共意志的過程，政策出臺(tái)的前提理應(yīng)是社會(huì)公眾認(rèn)可政策的成本分擔(dān)與收益分享機(jī)制。環(huán)境保護(hù)政策的經(jīng)濟(jì)成本既包括公共財(cái)政的投入，也包括私人部門的投入，只有前者才是國(guó)家審計(jì)重點(diǎn)關(guān)注的內(nèi)容。需要指出的是，私人部門的自愿投入盡管不在國(guó)家審計(jì)的監(jiān)督權(quán)限范圍之內(nèi)，但以政策形式明文要求或者在執(zhí)行過程中不得不付出的私人支出則應(yīng)當(dāng)作為國(guó)家審計(jì)對(duì)環(huán)境保護(hù)政策開展評(píng)價(jià)的重要內(nèi)容或指標(biāo)，因?yàn)檫@部分支出是以公共政策的形式直接或間接確定的。

國(guó)家審計(jì)應(yīng)當(dāng)關(guān)注環(huán)境保護(hù)政策成本在不同地區(qū)、不同社會(huì)階層的實(shí)際分擔(dān)情況是否造成了經(jīng)濟(jì)上的不公平，轉(zhuǎn)移支付機(jī)制的運(yùn)行情況是否足以彌補(bǔ)環(huán)境保護(hù)活動(dòng)帶來(lái)的社會(huì)福利的分化。通過審計(jì)活動(dòng)獲取的大量信息與數(shù)據(jù)是開展環(huán)境保護(hù)政策評(píng)價(jià)的必要基礎(chǔ)，審計(jì)獨(dú)立性則保證了評(píng)價(jià)結(jié)果的客觀與公正。因此，審計(jì)機(jī)關(guān)可以在監(jiān)督公共資金使用及公共權(quán)力運(yùn)行的基礎(chǔ)上，對(duì)環(huán)境保護(hù)政策運(yùn)行的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、環(huán)境效益開展綜合評(píng)價(jià)，關(guān)注環(huán)境保護(hù)政策是否壓縮了弱勢(shì)群體或局部地區(qū)的生存與發(fā)展權(quán)益等現(xiàn)實(shí)問題。

3.通過國(guó)家審計(jì)發(fā)現(xiàn)并解決環(huán)境保護(hù)政策中的具體倫理失范問題，以宣傳教育等方式向被審計(jì)單位及全社會(huì)輸出倫理價(jià)值觀念。國(guó)家審計(jì)的具體審計(jì)目標(biāo)與相關(guān)倫理問題之間往往存在高度關(guān)聯(lián)，最典型的就是合法性問題。但是，現(xiàn)實(shí)中大量低效或無(wú)效的政府活動(dòng)與政策行為，往往是合法卻又不合理的。倘若其背后的倫理失范問題不解決，必然影響政府運(yùn)行效率與政策運(yùn)行效果。長(zhǎng)期以來(lái)國(guó)家審計(jì)實(shí)踐以合法性審計(jì)為主，績(jī)效審計(jì)的比重卻沒有得到提升，這意味著大量倫理失范問題無(wú)法通過審計(jì)活動(dòng)得到反映。針對(duì)環(huán)境保護(hù)政策中的種種現(xiàn)象，審計(jì)人員應(yīng)當(dāng)關(guān)注現(xiàn)象背后的問題根源，以法理與倫理的雙重視角剖析其成因。對(duì)于環(huán)境保護(hù)政策中存在的倫理失范問題，審計(jì)人員可以從效益性目標(biāo)出發(fā)，嘗試引用績(jī)效審計(jì)標(biāo)準(zhǔn)對(duì)倫理失范問題帶來(lái)的不良后果進(jìn)行評(píng)價(jià)。審計(jì)機(jī)關(guān)通過出具審計(jì)報(bào)告與審計(jì)決定等方式，要求被審計(jì)單位解決具體問題，進(jìn)而維護(hù)環(huán)境保護(hù)政策的公共性價(jià)值，促進(jìn)和諧社會(huì)建設(shè)，推動(dòng)人與自然和諧共生。對(duì)于部分確實(shí)無(wú)法明確定性定責(zé)的倫理失范問題，可以通過非正式溝通等途徑向被審計(jì)單位傳遞審計(jì)人員的觀點(diǎn)，間接影響被審計(jì)單位的后續(xù)決策與行為。

審計(jì)主體與審計(jì)客體之間的交流溝通過程，同時(shí)也是審計(jì)主體不斷向?qū)徲?jì)客體表達(dá)審計(jì)立場(chǎng)、傳遞審計(jì)觀念、宣揚(yáng)審計(jì)理念的過程。審計(jì)機(jī)關(guān)通過開展具體的審計(jì)項(xiàng)目，既可以發(fā)現(xiàn)相關(guān)環(huán)境保護(hù)政策主體存在的倫理失范問題，也可以對(duì)外輸出審計(jì)機(jī)關(guān)的倫理價(jià)值觀念，從而引導(dǎo)其后續(xù)行為。與此同時(shí)，審計(jì)機(jī)關(guān)通過審計(jì)結(jié)果公告等形式向全社會(huì)公開環(huán)境保護(hù)政策審計(jì)發(fā)現(xiàn)的典型案例，引導(dǎo)社會(huì)輿論關(guān)注與討論典型案例背后存在的倫理失范問題，從而營(yíng)造良好的審計(jì)環(huán)境。

四、總結(jié)與展望

（一）總結(jié)

人民群眾對(duì)優(yōu)良環(huán)境的內(nèi)心向往以及國(guó)家可持續(xù)發(fā)展的內(nèi)在要求，決定了我們必須正視環(huán)境問題，也促使審計(jì)機(jī)關(guān)更加重視與環(huán)境保護(hù)相關(guān)的政府活動(dòng)。政府解決環(huán)境問題的重要工具就是環(huán)境保護(hù)政策，而政策設(shè)計(jì)與執(zhí)行等環(huán)節(jié)出現(xiàn)的問題必然影響政策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。本文對(duì)環(huán)境保護(hù)政策倫理進(jìn)行探討，提出了一個(gè)重要的議題——在現(xiàn)行政策系統(tǒng)中形成的環(huán)境保護(hù)政策及其運(yùn)行情況，是否符合人民群眾以及全社會(huì)的價(jià)值觀?，F(xiàn)實(shí)生活中環(huán)境保護(hù)政策工具運(yùn)用不合理等現(xiàn)象的成因，要?dú)w咎于政府逐利行為增加、價(jià)值理性及民主意識(shí)不足、部分行政官員政績(jī)理念不當(dāng)?shù)纫幌盗袀惱硎Х秵栴}。國(guó)家審計(jì)的制度設(shè)計(jì)以及審計(jì)獨(dú)立性決定了審計(jì)機(jī)關(guān)有義務(wù)、有能力關(guān)注環(huán)境保護(hù)政策中的倫理失范問題。國(guó)家審計(jì)通過約束與規(guī)范公共權(quán)力的運(yùn)行，推進(jìn)環(huán)境保護(hù)政策的公共性本源回歸;通過收集與分析環(huán)境保護(hù)政策運(yùn)行相關(guān)的信息，評(píng)價(jià)環(huán)境保護(hù)政策對(duì)社會(huì)福祉的真實(shí)影響;通過矯正與引導(dǎo)環(huán)境保護(hù)政策主體的行為，輸出環(huán)境保護(hù)政策應(yīng)有的倫理價(jià)值觀念。

（二）展望

在未來(lái)的研究中，有兩點(diǎn)需要進(jìn)一步探索。一是在審計(jì)過程中如何恰當(dāng)把握倫理尺度、合理控制審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)。倫理價(jià)值本身并不構(gòu)成審計(jì)標(biāo)準(zhǔn)，國(guó)家審計(jì)也并不開展倫理審查。審計(jì)發(fā)現(xiàn)典型問題通常都意味著倫理失范現(xiàn)象的存在，但并不是所有的倫理失范現(xiàn)象都屬于審計(jì)應(yīng)當(dāng)關(guān)注的內(nèi)容。正如前文所言，審計(jì)人員引用績(jī)效審計(jì)標(biāo)準(zhǔn)對(duì)倫理失范問題帶來(lái)的不良后果進(jìn)行評(píng)價(jià)，通常是一種嘗試，但并不意味著一定有效。對(duì)于合法而不合理的現(xiàn)象，國(guó)家審計(jì)實(shí)踐中也常常“有心無(wú)力”。倫理視角是一種有益的嘗試，但是其實(shí)踐價(jià)值仍然需要進(jìn)一步發(fā)掘。二是審計(jì)主體的倫理價(jià)值構(gòu)建問題。運(yùn)用倫理視角審視問題的前提，是審計(jì)主體自身應(yīng)當(dāng)具備正確的價(jià)值觀體系。價(jià)值觀構(gòu)建是審計(jì)文化建設(shè)的重要內(nèi)容，樹立正確的審計(jì)人員核心價(jià)值觀有助于審計(jì)人員、審計(jì)機(jī)關(guān)和審計(jì)事業(yè)的發(fā)展。但也要看到，審計(jì)人員對(duì)于不同審計(jì)對(duì)象應(yīng)當(dāng)遵循怎樣的價(jià)值觀卻未必有足夠的認(rèn)識(shí)，這也部分地制約了審計(jì)人員運(yùn)用倫理價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)審視問題的深度與廣度。如何加深審計(jì)人員對(duì)于倫理問題的理解，必定成為一個(gè)繞不開的話題。

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