長江中上游地區(qū)河長制工作進展與思考

馮兆洋 張輝 謝作濤 卞俊杰 劉曉敏

摘要：全面推行河長制工作是黨中央、國務(wù)院作出的重大部署，是解決當前河湖管理保護存在問題的重要舉措。2018年6月底，長江中上游西藏、四川、重慶、湖北、湖南、江西等6?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）全面建立了河長制，各級河長積極巡河履職，河長制基礎(chǔ)工作有序開展，河湖管理保護已初見成效。梳理了長江中上游6?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）河長制工作進展，總結(jié)了各地推行河長制典型經(jīng)驗，分析了河長制工作目前存在的問題，并針對性地提出了相關(guān)對策建議。

關(guān)鍵詞：河長制;河湖管理;長江中上游

中圖法分類號：TV213.4

文獻標志碼：A

DOI：10.15974/j .cnki.slsdkb.2019.07.001

1 研究背景

長江是中華民族的母親河、生命河，長江流域幅員遼闊，水資源豐沛，水生生物多樣，是我國重要的戰(zhàn)略水源地和生態(tài)寶庫。長江上游地區(qū)是長江的源頭，淺灘和深潭交錯，緩急交替的復雜水流孕育了多種珍稀水生生物;中游地區(qū)河網(wǎng)縱橫，湖泊星羅棋布，是珍稀鳥類、珍稀魚類的重要活動場所。受水電開發(fā)、江湖阻隔、灘地圍墾、過度捕撈、工程運行等人類活動影響，長江中上游地區(qū)存在生態(tài)環(huán)境退化、水土流失嚴重、水資源需求矛盾突出、通江湖泊銳減等問題，亟需采取有效措施從根本上解決。

2016年11月28日，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于全面推行河長制的意見》，要求在全國全面推行河長制。長江水利委員會（以下簡稱“長江委”）充分發(fā)揮流域機構(gòu)在河長制工作中的協(xié)調(diào)、指導、監(jiān)督、監(jiān)測等作用，加強流域統(tǒng)籌，促進河長制與流域管理深度融合[1-2]，長江流域片河長制工作取得良好成效。長江中上游西藏、四川、重慶、湖北、湖南、江西等6?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）是長江委督導檢查責任區(qū)域，經(jīng)過近2a的探索實踐，積累了大量經(jīng)驗和做法，河湖面貌已有初步改善，也初步緩解了長江中上游地區(qū)河湖管護面臨的突出問題，但還存在一些問題，需要進一步采取有效措施，加快推進河長制從“有名”到“有實”的轉(zhuǎn)變。

2 河長制工作基本情況

全面推行河長制工作是黨中央、國務(wù)院作出的重大部署，各地高度重視，大力推進河長制工作。2017年底，四川、重慶、湖北、湖南、江西等5省（直轄市）全面建立河長制，2018年6月西藏自治區(qū)全面建立河長制。

2.1 工作方案編制情況

全面推行河長制工作方案是各地推行河長制的綱領(lǐng)性文件，6省的省、市、縣、鄉(xiāng)4級河長制工作方案全部由黨委、政府正式印發(fā)實施。重慶市于2018年初對河長制工作方案進行了全面調(diào)整，使工作方案符合當?shù)貙嶋H情況。湖北省開展了工作方案提質(zhì)行動，除發(fā)文布置方案自查梳理外，還在月推進會、督導督查、驗收等工作中予以重點強調(diào)和專項督辦，使方案質(zhì)量明顯提升。江西省省級工作方案在中央意見明確的6項任務(wù)的基礎(chǔ)上，結(jié)合實際增加了“統(tǒng)籌河湖保護管理規(guī)劃”“完善河湖保護管理制度及法規(guī)”等2項任務(wù)。

2.2 組織體系和責任落實情況

6?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）均建立省、市、縣、鄉(xiāng)、村5級河長體系，除江西外均設(shè)立雙總河長，由黨政負責同志擔任。截至2018年11月底，6省共設(shè)立省級總河長、副總河長21名，省級河長94名，市級河長1 130名，縣級河長9 364名，鄉(xiāng)級河長44 157名，具體情況詳見表1。

6?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）均已按要求成立省、市、縣三級河長制辦公室，多數(shù)設(shè)在水利部門，落實了辦公場所、設(shè)備、人員以及基本經(jīng)費保障，各成員單位職責明確，各部門協(xié)同推進各項工作。湖南和其他省份的部分地區(qū)由政府相關(guān)領(lǐng)導擔任河長制辦公室主任，大力推進河長制相關(guān)工作。

2.3 相關(guān)制度和配套政策情況

6?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）均已按要求出臺了《河長會議制度》《河長制信息共享制度》《河長制信息報送制度》《河長制工作督察制度》《河長制工作考核辦法》《河長制驗收辦法》等中央及水利部明確要求的6項制度并印發(fā)實施。同時，各地積極探索，結(jié)合實際制定相關(guān)配套政策，例如四川省制定了《四川省全面落實河長制工作領(lǐng)導小組運行規(guī)則》《10大主要河流省級河長工作推進機制》《四川省河長制工作提示、約談、通報制度》《四川省基層河（段）長巡河制度》;重慶市制定了《重慶市全面推行河長制主要任務(wù)分解》《重慶市河長制工作規(guī)定（試行）》2項配套政策;湖北省制定了《湖北省河湖長制投訴舉報辦理工作暫行辦法》《湖北省河湖長巡查河湖暫行辦法》;湖南省出臺了《河湖日常監(jiān)管巡查指導意見》。

2.4 監(jiān)督檢查和考核評估情況

為全面推進河長制工作，各?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）河長制辦公室對轄區(qū)內(nèi)各地河長制工作開展情況進行了多輪次的監(jiān)督檢查和明察暗訪，各市、縣級河長制辦公室也對下級行政區(qū)工作情況開展了多次督導，將發(fā)現(xiàn)問題及時向有關(guān)河長反饋，并狠抓問題整改落實，較好地推進了河長制工作。

針對全面建立河長制工作，6?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）制定了詳細的考核驗收辦法，完成了由省對市、市對縣、縣對鄉(xiāng)的逐級考核驗收，各地全面建立河長制工作均達到目標要求，全部通過驗收。

2.5 河長巡河履職情況

河長巡河是河長履職的重要方式，各地均制定了河長巡河相關(guān)制度，對河長巡河履職提出了明確要求。省級河湖長帶頭履職示范，各級河長積極巡河履職，截止2018年11月底，6?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）省級河長巡河118人次，市級河長巡河3 307人次，縣級河長巡河72 995人次，鄉(xiāng)級河長巡河108萬人次。各?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）河長巡河情況見表2。

2.6 基礎(chǔ)工作開展情況

6?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）大力推進河湖管理范圍劃定、河湖名錄、一河（湖）一檔、一河（湖）一策等河湖管理保護基礎(chǔ)工作。目前，各地河湖名錄已全面建立，一河（湖）一檔逐步完善，省級河湖一河（湖）一策已全部編制完成，市縣級一河（湖）一策也已基本編制完成，河湖管理范圍劃定工作已制定詳細的方案，各項工作正在有序推進。

3 主要經(jīng)驗和做法

中央全面推行河長制決策出臺后，各地積極探索，采取多種有效舉措，好經(jīng)驗、好做法不斷涌現(xiàn)。

3.1 政府主導，高位推動是核心

6?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）黨委政府把全面推進河湖長制作為貫徹落實習近平新時代中國特色社會主義思想的重要內(nèi)容，作為貫徹落實生態(tài)文明觀的核心抓手，納人中心任務(wù)，堅持政府主導，系統(tǒng)謀劃推進河長制工作。黨政主要負責同志主動擔任總河長，親自部署推進河長制工作，省委、省政府領(lǐng)導同志以身作則，既掛帥又出征，堅持以上率下、示范引領(lǐng)，不斷健全以黨政領(lǐng)導負責制為核心的四級河長制責任體系，形成“一級抓一級、層層抓落實”的工作格局，各級黨政領(lǐng)導主動赴河湖管理一線巡河，現(xiàn)場辦公解決大批河湖管護難題。

3.2 部門協(xié)同，協(xié)調(diào)聯(lián)動是關(guān)鍵

全面推行河長制、湖長制破解了“多龍管水”的難題。在河長的領(lǐng)導下，各級河長制辦公室充分發(fā)揮統(tǒng)籌協(xié)調(diào)作用，堅持全局觀念、系統(tǒng)思維，采用建立河湖長制聯(lián)席會議制度等方式，明確部門職責，逐步健全黨委、政府領(lǐng)導下的部門聯(lián)動協(xié)作機制，形成工作合力。

湖北省在省級層面構(gòu)建起“省河湖長辦公室+14個省分河湖長辦公室”的平臺架構(gòu)，承擔河湖長和同級河湖長制辦公室交辦的工作;部分市（州）、縣根據(jù)工作需要，將聯(lián)席部門覆蓋范圍擴大到黨委部門及群團組織。重慶市深化部門工作聯(lián)動和聯(lián)合執(zhí)法：①市發(fā)展改革委和市交委啟動港口建設(shè)管理規(guī)范化工作;②市城管委與市環(huán)保局聯(lián)合部署了水域清漂保潔工作;③團市委聯(lián)合市環(huán)保、水利等10個部門積極籌備開展保護母親河志愿服務(wù)行動，引導各區(qū)縣組建“百姓河長”志愿服務(wù)隊伍。

在各地加強部門協(xié)調(diào)的同時，開展了大量跨省、跨區(qū)域的協(xié)調(diào)聯(lián)動，為上下游、左右岸協(xié)同治理打下了堅實基礎(chǔ)。四川、云南、貴州等省建立赤水河協(xié)調(diào)保護機制;四川與云南共同簽訂瀘沽湖保護協(xié)議;重慶市合川、榮昌、梁平、秀山等區(qū)縣主動銜接川、鄂、湘相鄰市縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)，啟動跨省市河流的流域綜合聯(lián)動治理;重慶市梁平、墊江、長壽等區(qū)縣加強龍溪河上下游、干支流的對接協(xié)調(diào)，探索建立問題處置銜接機制，加強信息共享和資源整合，建立龍溪河生態(tài)治理跨區(qū)域一體化保護機制。湖南省針對資水流域部門聯(lián)動不夠、執(zhí)法力量薄弱、重大問題推動慢等問題，探索建立了水安全聯(lián)防聯(lián)控、河湖管理保護聯(lián)合執(zhí)法、重大問題辦理“一單四制”及市縣河長辦聯(lián)席會議等4項制度，促進全流域各級各部門協(xié)調(diào)聯(lián)動、共治共防。

3.3 摸清家底，因河施策是基礎(chǔ)

基礎(chǔ)工作薄弱是長期制約河湖管理保護精細化的重要因素。各地全面梳理河流、湖泊、水庫、塘堰、渠道等基礎(chǔ)數(shù)據(jù)，建立河湖名錄和河湖檔案，形成河湖管護數(shù)據(jù)庫，為河長制、湖長制工作開展奠定堅實基礎(chǔ)。

四川建立河長制“一張圖”，確定了全省2 816條50 km2以上和納入河長制管理的50 km2以下河流的位置、名稱和普查代碼，劃定了河流流域界線，建立了涵蓋河流里程樁、河（段）長、水功能區(qū)、規(guī)模以上排污口、水文測站等專題的基于河長制工作的基礎(chǔ)地理信息數(shù)據(jù)庫。

在摸清家底的基礎(chǔ)上，各地開展深入調(diào)查，針對每條河流的不同特點，堅持問題導向，編制了大量“一河（湖）一策”方案，為切實做好每條河流的管理保護工作提出了詳細方案。針對湖南省洞庭湖生態(tài)環(huán)境突出問題，湖南省制定了生態(tài)環(huán)境專項整治3a行動計劃，省發(fā)展和改革委員會、水利、環(huán)保等9個部門提出專項整治措施，舉全省之力打好洞庭湖攻堅戰(zhàn)、保衛(wèi)戰(zhàn)。

3.4 宣傳引導，全民參與是根本

基層群眾是河長制工作的維護人、監(jiān)督人和受益人，只有獲得群眾支持，河長制工作才能真正落地生根。各地通過開展河長制工作培訓、召開新聞發(fā)布會、邀請媒體深入基層采訪、編制河湖保護教育讀本、開展河長制宣傳標語和主題LOGO社會征集活動等措施，多方位、多渠道、多維度開展河湖長制工作系列宣傳、專題宣傳，河湖保護理念漸人人心。各地創(chuàng)新設(shè)立“百姓河長”“企業(yè)河長”“鄉(xiāng)賢河長”“巾幗河長”“河小青”“河小二”等民間河長，充分調(diào)動廣大人民對河湖管理保護工作的積極性，成效良好。

湖北省委宣傳部、省河湖長制辦公室聯(lián)合印發(fā)了《全面推進河湖長制“六進”實施方案》，開展宣傳部門領(lǐng)銜的河湖長制全方位、長期性宣傳，著力營造全社會知曉、重視、關(guān)心、支持、投身和監(jiān)督河湖長制工作的輿論氛圍。重慶市探索建立河庫保護村規(guī)民約，組建“百姓河長”志愿服務(wù)隊伍，組建4級青年志愿河長體系，開展“河小青一守衛(wèi)青山渝水·助力河長制”青年志愿服務(wù)行動，累計招募6 000余名青年志愿河長，組織開展巡河護河主題活動70余次，參與人數(shù)2萬余人次。湖南省湘潭市開展“河長助手·湘江衛(wèi)士”專項活動;永州市實行“雙河長制”;長沙市開福區(qū)聘請道德模范擔任民間河長;瀏陽市、寧鄉(xiāng)市分別聘請社會監(jiān)督員、勸導員參與河長制工作;常德市組織民間藝人編排錄制鼓書《河長》，營造全民參與河長制的良好氛圍;益陽市赫山區(qū)設(shè)置“河長”“河道督察長”“河道警長”和“護河志愿者站”，“三長一站”體系建設(shè)實現(xiàn)責任全覆蓋。

3.5 監(jiān)督考核，壓實責任是保障

強化監(jiān)督檢查，嚴格考核問責，是落實河長制的重要手段和保障措施。湖北省各級黨委政府、黨委政府督查室、改革辦和河湖長制辦公室累計開展重點督辦檢查50 000余次，其中，省委改革辦、省河湖長制辦公室先后開展了30余次督導督查，印發(fā)通報4期、督辦函24件、督辦通知17件，及時有效地解決了相關(guān)問題。

2017年，重慶市將河長制工作納入?yún)^(qū)縣經(jīng)濟社會發(fā)展實績考核和市級部門黨政目標績效考核，多次開展覆蓋所有區(qū)縣的河長制工作全面督查，發(fā)現(xiàn)并督促整改相關(guān)問題，各區(qū)縣逐級建立河長制考核監(jiān)督體系。經(jīng)湖北省政府同意，湖北省河湖長制辦公室對2017年度省級驗收情況進行了通報，并將驗收考核情況作為安排河湖長制以獎代補資金的重要依據(jù)。湖南省河長制考核結(jié)果納入省委省政府對市州政府績效考核內(nèi)容，省政府辦公廳專門發(fā)文通報考核結(jié)果，并將“社會公眾監(jiān)督評價”等內(nèi)容納入年度考核指標;湖南省婁底市創(chuàng)新設(shè)立保障金制度，各縣市區(qū)每年上交保證金作為河長制工作年度考核獎勵資金，用于獎優(yōu)罰劣。江西省河長辦已連續(xù)兩年組織相關(guān)責任單位對全省11個設(shè)區(qū)市及100個建制縣（市、區(qū)）進行了年度考核，并由省政府通報考核結(jié)果。

4 存在的主要問題

4.1 河湖“清四亂”行動力度有待加大

目前，河長及河長辦人員在“清四亂”行動過程中把工作重心主要放在對重大問題的排查和整改上，對個體違規(guī)行為難以及時發(fā)現(xiàn)、及時查處。部分地區(qū)存在歷史遺留“四亂”問題，清理難度較大?！皝y堆”問題徹底清除難度較大，雖然各地有河長及保潔人員巡河并清理河道，但無法有效杜絕向河道管理范圍內(nèi)傾倒建筑垃圾的行為，部分地區(qū)“亂堆”問題清理完成后不久便出現(xiàn)新的“亂堆”問題。另外，少數(shù)居民、村民的保護河湖的意識較為薄弱，即使經(jīng)過多次勸阻也難以在短時間內(nèi)完全轉(zhuǎn)變。

4.2 基層河長履職能力有待提高

基層河長是河湖管理保護工作最直接的責任人，是落實河長制任務(wù)的中堅力量和關(guān)鍵力量。部分地區(qū)基層鄉(xiāng)、村級河長對河長制工作理解認識不夠深入，管理保護任務(wù)落實不夠到位，對河長制信息系統(tǒng)應用能力不足，主動巡河履職的意識有待加強，河長巡河不能做到管轄河段全覆蓋，不能及時發(fā)現(xiàn)河湖管護存在問題，巡查日志記錄不詳細，針對巡河所發(fā)現(xiàn)問題展開的后續(xù)整治行動督辦力度不夠，且未在巡查日志中及時跟進記錄。

4.3 河長制公示牌規(guī)范性有待提高

河長制公示牌是人民群眾“見河長”的重要方式，是向群眾公示監(jiān)督舉報方式的重要途徑。部分地區(qū)存在河長公示牌設(shè)置密度不夠，信息不準確、不詳細、更新不及時，部分公示牌老舊破損、牢固性差、設(shè)置位置不合理等問題，需要進一步規(guī)范河長制公示牌設(shè)置。

4.4 人員編制、工作經(jīng)費難以落實

河長辦現(xiàn)有在編人員基本是從相關(guān)的政府部門抽調(diào)或水利部門內(nèi)部調(diào)劑而來，保潔員、管護員一般為扶貧崗位或公益性崗位，工作經(jīng)費較少，新增人員的編制較難落實。

4.5 河長制宣傳未能全面深入基層

通過調(diào)研和暗訪，問詢了大量群眾對河長制的了解情況，多數(shù)群眾表示知曉附近河湖有人管理、有人負責清漂保潔，河湖面貌有所改善，但除部分居住在河邊的群眾外，其他多數(shù)群眾不了解河長、河長制，河長制宣傳工作尚未全面深入基層群眾。

5 對策建議

5.1 加大河湖“清四亂”行動工作力度

應要求各地加強組織領(lǐng)導，進一步提升對“清四亂”行動的重視程度，加快推進“清四亂”行動進程;河長辦應加強協(xié)調(diào)，針對處置難度較大的歷史遺留“四亂”問題，制定工作方案，組織多部門開展專項清理行動。嚴格落實河長工作職責，提升河道巡查質(zhì)量，及時發(fā)現(xiàn)并處置新增“四亂”問題。建立獎懲機制，充分發(fā)揮群眾力量，給予舉報“四亂”行為群眾適當獎勵。同時，進一步加大“四亂”行為處罰力度，嚴厲打擊“四亂”行為。

5.2 壓實基層河長責任并建立激勵機制

制定基層河長職責清單，進一步明確基層河長責任，規(guī)范河長巡河，加強考核問責，建立基層河長激勵機制，促進基層河長主動巡河履職，并進一步完善信息系統(tǒng)，切實提高基層河長履職能力。

5.3 進一步規(guī)范河長制公示牌設(shè)置

應要求各地全面復查河長制公示牌位置是否合理、密度是否滿足需求，在人口密集地區(qū)和重點河段適當加大河長制公示牌設(shè)置密度，核實、更正、補齊公示信息，修補、加固已出現(xiàn)破損歪斜的河長公示牌。

5.4 落實基層人員編制與工作經(jīng)費

落實基層河長辦人員編制和工作經(jīng)費，提高河長辦人員的專業(yè)素養(yǎng)。落實基層河長工作經(jīng)費，滿足基層河長巡河基本需求，為長期有序、全面有效推進河長制工作打好堅實基礎(chǔ)。

5.5 加大河長制宣傳力度

加大河長制工作宣傳力度，制定宣傳工作方案，推進河長制宣傳進社區(qū)、進鄉(xiāng)村、進校園、進企業(yè)，使河長制宣傳全面深入基層群眾，努力營造全社會關(guān)愛河湖、珍惜河湖、保護河湖的良好氛圍。

5.6 推動河長制湖長制工作向基層延伸

推動河長制湖長制工作向基層農(nóng)村延伸，發(fā)揮村民的積極作用，承擔轄區(qū)內(nèi)小支流、小水塘、溝渠等的管護和監(jiān)督，實現(xiàn)所有河湖水域全覆蓋管理。從源頭實現(xiàn)治水管水常態(tài)化，把農(nóng)村水環(huán)境治理好、管理好、保護好。

參考文獻：

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