芻議人工島礁的法律地位

洪志遠(yuǎn)

摘要：隨著科學(xué)技術(shù)的進(jìn)步，以及各國意識到海洋世界所存在的巨大利益，島礁建設(shè)已經(jīng)成為主權(quán)國家為獲取更多海洋資源所采取的普遍手段。然，國際上對于人工島礁的法律界定及其法律地位尚未有統(tǒng)一的認(rèn)識。人工島礁的法律地位一方面涉及人工島礁的權(quán)利基礎(chǔ)，另一方面將影響甚至決定該國在海洋劃界中所擁有的權(quán)利范圍。在不同海域內(nèi)進(jìn)行島礁建設(shè)決定了人工島礁的法律地位及其對海洋劃界的影響。尤其，領(lǐng)海中的人工島礁不應(yīng)具有進(jìn)一步擴(kuò)大其權(quán)利范圍的功能;公海上的人工島礁建設(shè)應(yīng)該有嚴(yán)格的限制，需符合全人類共同利益的需求及各國平等原則。

關(guān)鍵詞：人工島礁;法律地位;權(quán)利基礎(chǔ);劃界效力

一、問題的提出

國家領(lǐng)土及其附屬物（空氣空間和領(lǐng)海），以及在其境內(nèi)的政府和居民，構(gòu)成國家這種最主要的國際法律人格者的物質(zhì)和社會特征。國家的法律能力及其保護(hù)規(guī)則取決于并假設(shè)有一個穩(wěn)定的、外表劃定的土地的存在。領(lǐng)土包括大小島嶼、巖石和礁石。根據(jù)《聯(lián)合國海洋法公約》，沿海國的主權(quán)及于其陸地領(lǐng)土及其內(nèi)水以外鄰接的一帶海域，在群島國的情形下則及于群島水域以外鄰接的一帶海域，稱為領(lǐng)海?？梢?，領(lǐng)海的界定需以領(lǐng)土的存在為前提和依據(jù)。與此同時，根據(jù)《聯(lián)合國海洋法公約》（第33、56、76條），毗連區(qū)、專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)、大陸架的劃界都以測算領(lǐng)海寬度的基線相聯(lián)系。正如奧本海所說，領(lǐng)水和領(lǐng)空性質(zhì)上都是與陸地密切相連而不可分的附屬部分。由此，從法律屬性上來說，島礁本身是領(lǐng)土的構(gòu)成部分，享有和一般陸地領(lǐng)土同等的主權(quán);從法律地位上來說，島礁既然是領(lǐng)土的構(gòu)成部分，那么，一個國家當(dāng)然可以依據(jù)其所屬島礁進(jìn)行海洋劃界，主張相關(guān)海洋權(quán)益。

然而，隨著科學(xué)技術(shù)的進(jìn)步，人為地從事島礁建設(shè)已經(jīng)成為現(xiàn)實(shí)。實(shí)際上，沿海國進(jìn)行島礁建設(shè)的行為早已有之。最初國家實(shí)施島礁建設(shè)主要是為了緩解陸地資源緊缺，或是避免因海平面上升及自然力侵蝕而導(dǎo)致島礁被淹沒，故而未引起較大爭議?，F(xiàn)今沿海國進(jìn)行島礁建設(shè)的目的早已超越傳統(tǒng)范疇，島礁建設(shè)既是國家與自然博弈的手段，也是國家爭奪與擴(kuò)大管轄權(quán)的需要。特別是對于主權(quán)歸屬存在爭議的島礁，人為建設(shè)一方面可以作為當(dāng)事國增強(qiáng)有效控制的籌碼，使其在島礁主權(quán)爭奪戰(zhàn)中占得先機(jī)，另一方面還可提升該島礁“維持人類居住或其本身經(jīng)濟(jì)生活”的能力，為擴(kuò)大管轄海域提供支撐。在此情況下，島礁建設(shè)不僅可能侵犯鄰國權(quán)益，還可能損害國際社會整體利益。如此看來，人工島礁的建設(shè)將會產(chǎn)生一系列法律問題：一方面，人工島礁的建設(shè)是否具有合法性;另一方面，人工島礁與自然島礁法律地位是否同等，島礁的法律地位包括島礁的權(quán)利基礎(chǔ)和島礁的劃界效力兩部分，即人工島礁是否能依據(jù)《聯(lián)合國海洋法公約》主張領(lǐng)海、專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)和大陸架等管轄海域以及其在海岸相鄰或相向國家間進(jìn)行海域劃界時可發(fā)揮的作用。

二、人工島礁建設(shè)的合法性及其限制

人工島礁的建設(shè)是沿海國基于特定目的而進(jìn)行的主權(quán)行為。但是，在國際社會中關(guān)于人工島礁建設(shè)卻沒有一個明確的定義。有著海洋法憲章之稱的《聯(lián)合國海洋法公約》也僅對島嶼作出了界定，“島嶼是四面環(huán)水并在高潮時高于水面的自然形成的陸地區(qū)域”。至于巖礁的定義，公約則沒有明確的規(guī)定，僅限制了“不能維持人類居住或其本身的經(jīng)濟(jì)生活的巖礁，不應(yīng)有專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)或大陸架”?？梢?，一方面巖礁應(yīng)當(dāng)屬于島嶼制度的規(guī)制范疇，從而可以推定巖礁應(yīng)屬島嶼的一種;另一方面巖礁所享有的權(quán)利基礎(chǔ)與島嶼的權(quán)利基礎(chǔ)不能夠一概而論。至于人工島礁的建設(shè)，現(xiàn)行國際法并未對其作出明確的定義。葉泉認(rèn)為，“由‘建設(shè)’一詞可以看出，其既包含從無到有，也包括在原有的基礎(chǔ)上進(jìn)行維護(hù)、加固與擴(kuò)建。換言之，根據(jù)島礁建設(shè)方式的不同，可以將其分為兩種類型：一是國家在相關(guān)海域內(nèi)直接建造島嶼;二是國家以現(xiàn)有島礁為基礎(chǔ)，間接建造島嶼。”進(jìn)而，其將人工島礁的建設(shè)定義為：沿海國為了實(shí)現(xiàn)特定目的，在相關(guān)海域內(nèi)直接就建島或依托現(xiàn)有島礁而展開的維護(hù)、加固與擴(kuò)建活動。

（一）傳統(tǒng)國際法中人工島礁建設(shè)的法律依據(jù)及其限制

傳統(tǒng)國際法上主張的領(lǐng)土變更方式包括先占、時效、添附、割讓和征服。其中，添附是說土地之新增長;此可以是自然的，亦可以是人為的。自然的添附是土地依自然之力而增加，例如島嶼之成長于還種，三角洲之成長于河口。土地之人為的增加，例如海岸附近之防波堤，亦有擴(kuò)張一國領(lǐng)土之結(jié)果。由此，人工島礁的建設(shè)不論是從無到有在相關(guān)海域內(nèi)直接建造島嶼，還是以現(xiàn)有島礁為基礎(chǔ)而進(jìn)行的間接建島活動均可被認(rèn)定為符合添附的領(lǐng)土取得方式。然而，需要注意的是，“不法行為不產(chǎn)生權(quán)利”是一項(xiàng)國際社會普遍接受的一項(xiàng)法律原則，根據(jù)這一原則，任何國家均不能從非法行為中獲益。因而，一個國家以現(xiàn)有島礁為基礎(chǔ)進(jìn)行建設(shè)是否合法，應(yīng)依據(jù)其對于該島礁是否擁有主權(quán)。

（二）現(xiàn)行國際法中人工島礁建設(shè)的法律依據(jù)及其法律限制

“意識到各海洋區(qū)域的種種問題都是彼此密切相關(guān)的，有必要作為一個整體來加以考慮”。1982年《聯(lián)合國海洋法公約》將海洋劃分為領(lǐng)海、毗連區(qū)、專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)、大陸架和公海等海域，同時也包含了島嶼制度及群島國的規(guī)定。因此，沿海國根據(jù)公約在不同的海域內(nèi)享有不同的權(quán)利和承擔(dān)相應(yīng)的義務(wù)，這也為不同海域內(nèi)進(jìn)行人工島礁建設(shè)的權(quán)利及其限度提供了指引。

1.領(lǐng)海內(nèi)的人工島礁建設(shè)

《聯(lián)合國海洋法公約》第2條規(guī)定了“沿海國的主權(quán)及于其陸地領(lǐng)土及其內(nèi)誰以外鄰接的一帶海域，在群島過的情形下則及于群島水域以外鄰接的一帶海域，稱為領(lǐng)?！薄按隧?xiàng)主權(quán)及于領(lǐng)海的上空及其海床和底土”。根據(jù)主權(quán)原則，既然一國主權(quán)及于領(lǐng)海，那么在領(lǐng)海內(nèi)進(jìn)行島礁建設(shè)必然是符合國際法的一般法律原則的。也就是說，沿海國只要根據(jù)國際法與國內(nèi)法的規(guī)范，且未損害他國利益，其在領(lǐng)海范圍內(nèi)從事島礁建設(shè)就應(yīng)該是合法的，其他國家物權(quán)干涉。

2.專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)和大陸架的人工島礁建設(shè)

沿海國在其專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)和大陸架內(nèi)對某些特定的事項(xiàng)享有專屬管轄權(quán)，島礁建設(shè)就是其中之一。根據(jù)《聯(lián)合國海洋法公約》第56條第1款（a）項(xiàng)，沿海國在其專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)對“人工島嶼、設(shè)施和結(jié)構(gòu)的建造和使用”行使管轄權(quán)?！堵?lián)合國海洋法公約》第60條進(jìn)一步指出，沿海國在建造這種人工島嶼、設(shè)施和結(jié)構(gòu)時，必須“妥為通知”，并可在其周圍設(shè)置不超過500米的安全地帶，安全地帶不得干擾國際航行。至于沿海國在大陸架內(nèi)建設(shè)島礁的權(quán)限，《聯(lián)合國海洋法公約》第80條規(guī)定：“第60條比照適用于大陸架上的人工島嶼、設(shè)施和結(jié)構(gòu)。”

3.公海的人工島礁建設(shè)

公海自由是國際社會所共同認(rèn)可的一項(xiàng)基本原則，其包含了人工島嶼的建造自由。根據(jù)《聯(lián)合國海洋法公約》，無論沿海國或內(nèi)陸國，其均有建造國際法所容許的人工島嶼和其他設(shè)施的自由，但受到第六部分的限制。也就是說，任何國家都有權(quán)利在公海上進(jìn)行人工島礁的建設(shè)，但其建造行為應(yīng)在國際法所容許的范圍之內(nèi)。但是，何為“國際法所容許的”，《聯(lián)合國海洋法公約》并未作出具體的解釋。結(jié)合公約其他內(nèi)容，可以知道國家在公海進(jìn)行島礁建設(shè)需要符合下列條件：建造應(yīng)當(dāng)顧及其他國家行使公海自由的利益;建造應(yīng)用于和平目的;建造的位置應(yīng)當(dāng)是合理的;建造的方式應(yīng)當(dāng)符合主觀國際組織所制定的標(biāo)準(zhǔn)。

《聯(lián)合國海洋法公約》僅規(guī)定了人工島嶼的直接建設(shè)，對于島礁的間接建設(shè)沒有提及。人工島礁的建設(shè)能否成為領(lǐng)土取得的方式——添附的一種，對于人工島礁的法律地位應(yīng)該來說是有決定性作用的。

三、人工島礁的法律地位

人工島礁的法律地位的確定有賴于人工島礁建設(shè)的合法性。人工島礁的建設(shè)是國際法許可的增加國家領(lǐng)土或擴(kuò)大管轄范圍的方式，只要國家在進(jìn)行人工島礁的建設(shè)過程中，依照國際法、國內(nèi)法的原則、規(guī)則進(jìn)行，其合法性一般是不會受到質(zhì)疑的。進(jìn)而，比較容易引起爭議的可能就是在人工島礁建設(shè)完成后，其法律地位如何。一方面，人工島嶼享有何種海洋權(quán)利;另一方面其對于海洋劃界的影響如何。

（一）人工島礁的權(quán)利基礎(chǔ)

在不同的海域內(nèi)進(jìn)行人工島礁的建設(shè)導(dǎo)致其權(quán)利基礎(chǔ)是有區(qū)別的。在領(lǐng)海內(nèi)進(jìn)行人工島礁的建設(shè)視為領(lǐng)土的添附，而在專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)、大陸架和公海上進(jìn)行人工島礁的建設(shè)則不能夠構(gòu)成領(lǐng)土的添附。領(lǐng)水、領(lǐng)空的主權(quán)權(quán)利都有賴于領(lǐng)土主權(quán)的確立。因此，對于人工島礁的權(quán)利基礎(chǔ)自然與其是否構(gòu)成領(lǐng)土的添附有著密切的關(guān)系。

1.領(lǐng)海上人工島礁的權(quán)利基礎(chǔ)

一國領(lǐng)水包含內(nèi)水和領(lǐng)海，領(lǐng)海因而享有廣泛的主權(quán)權(quán)利。我們知道，在領(lǐng)海內(nèi)進(jìn)行人工島礁的建設(shè)是一國主權(quán)行為，而其不管是直接的建島行為，還是間接的維護(hù)、加固原有島礁行為均被認(rèn)定為是領(lǐng)土添附的形式。因而，領(lǐng)海內(nèi)的人工島礁是一國領(lǐng)土的組成部分。周鯁生先生認(rèn)為，在人為增加土地之后，例如海岸附近之防波堤，其領(lǐng)海之限度亦當(dāng)新從擴(kuò)張的堤岸算起。但是，根據(jù)1958年《領(lǐng)海和毗連區(qū)公約》，人工島嶼自身不能產(chǎn)生對周邊海域的管轄權(quán)。一般來說，人工島礁的建設(shè)是基于一定的目的而進(jìn)行的，比如由于全球氣候變化而導(dǎo)致的海平面上升，一國為使島嶼不被侵蝕而采取的加固、維護(hù)行為。然而，隨著海洋潛在的豐富資源不斷被人類所認(rèn)識和發(fā)現(xiàn)，沿海國家就容易利用人工島礁的建設(shè)增加國家領(lǐng)土或擴(kuò)大管轄范圍。沿海國基于其地理位置而享有一定海域的管轄權(quán)及資源的所有權(quán)。但是，從平等的角度出發(fā)，海洋資源應(yīng)屬于全人類共同所有。

2.專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)、大陸架和公海上人工島礁的權(quán)利基礎(chǔ)

專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)、大陸架或公海上建立的人工設(shè)施與島嶼等不構(gòu)成國家領(lǐng)土的添附，不能形成領(lǐng)?；蚋淖冾I(lǐng)?；€。專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)和大陸架本身的權(quán)利基礎(chǔ)就是有限的，在其區(qū)域范圍內(nèi)建造人工島礁主要目的是為了勘探開發(fā)海洋資源，其建造需要受到國際法一般原則的約束?！堵?lián)合國海洋法公約》明確規(guī)定，“人工島嶼、設(shè)施和結(jié)構(gòu)不具有島嶼地位。它們沒有自己的領(lǐng)海，其存在也不影響領(lǐng)海、專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)或大陸架的劃定?！?至于公海上人工島礁的權(quán)利基礎(chǔ)，根據(jù)“任何國家不得有效地聲稱將公海的任何部分置于其主權(quán)之下，筆者以為公海上人工島礁的權(quán)利基礎(chǔ)應(yīng)當(dāng)更加有限。盡管，《聯(lián)合國海洋法公約》對于公海自由的限制規(guī)定比較籠統(tǒng)，如“公海只用于和平目的”“須適當(dāng)顧及其他國家行使公海自由的利益”等等。但是，公海上進(jìn)行人工島礁的建設(shè)應(yīng)當(dāng)受到更加嚴(yán)格的控制，一是因?yàn)槿魏螄以诠Ｉ系男袨槎紤?yīng)當(dāng)考慮其對于其他國家自由行使公海權(quán)利的影響;二是因?yàn)楣Ｉ先斯u礁的建設(shè)極大地影響了其他國家共同享有的公海海洋權(quán)利。

其實(shí)，人工島礁在任何海域內(nèi)的建設(shè)都不應(yīng)當(dāng)產(chǎn)生新的權(quán)利基礎(chǔ)。若不是這樣，各沿海國爭相在各管轄區(qū)域，甚至是公海上進(jìn)行人工島礁建設(shè)，勢必引起更多國家間的矛盾和沖突，對于和平的國際秩序和法治也將帶來更多的挑戰(zhàn)。

（二）人工島礁的劃界效力

島嶼作為領(lǐng)土的一種，其本身在海洋劃界中就是一個非常重要的基礎(chǔ)。然而，人工島礁在海洋劃界上與島嶼在海洋劃界上的效力顯然是不能等同的。首先，如同判斷人為建設(shè)對島礁權(quán)利基礎(chǔ)的效應(yīng)一樣，人為建設(shè)所依托的海洋地物是分析其對劃界效力產(chǎn)生影響的邏輯起點(diǎn)。其次，根據(jù)上文可知，無論在哪一海域進(jìn)行人工島礁的建設(shè)，其均不能夠產(chǎn)生新的權(quán)利基礎(chǔ)。因此，人工島礁基于領(lǐng)土主權(quán)的附屬權(quán)利而主張領(lǐng)海、專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)、大陸架的情況是不存在的。于是，人工島礁在這里對于海洋劃界沒有作用的空間。最后，人工島礁作為一個基點(diǎn)可能對海洋劃界產(chǎn)生影響。

在領(lǐng)海之外的人工島礁建設(shè)對劃界效力的影響往往容易產(chǎn)生爭議。因?yàn)椋谶@樣的情況下，若僅僅涉及海岸想想或相鄰國家間的劃界爭端，應(yīng)當(dāng)依照公平原則解決，《聯(lián)合國海洋法公約》121條第3款并不能優(yōu)先于關(guān)于基線規(guī)則和劃界規(guī)則的條款而適用。不管怎樣，沿海國家試圖通過人工島礁建設(shè)來獲得專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)和大陸架的目的都應(yīng)該被限制和禁止。

另外，需要注意的是，孤懸于大洋中的巖礁所能主張的海域不會與他國的權(quán)利主張發(fā)生重疊，因而不會與其他國家產(chǎn)生劃界糾紛。然而，一旦巖礁所屬國為了一己私利，通過認(rèn)為建設(shè)使巖礁能夠“維持人類居住或其本身經(jīng)濟(jì)生活”，并以此來聲索專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)和大陸架，則將導(dǎo)致公海和“區(qū)域”面積減少，侵犯國際社會共同利益。

四、結(jié)論

人工島礁建設(shè)的趨勢正在進(jìn)一步蔓延。其法律定位在權(quán)利基礎(chǔ)以及在海洋劃界中的作用起著決定性的作用。人工島礁在權(quán)利基礎(chǔ)上，無論依托何種海洋地物所建設(shè)均不能主張領(lǐng)海、專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)和大陸架。人工島礁在海洋劃界的效力上，即便通過人工措施改變了某一地物的法律地位，比如將水下地形和低潮高地建設(shè)為巖礁，或?qū)r礁建設(shè)為島嶼，該行為對劃界效力的影響也是非常有限的?？傊?，沿海國家進(jìn)行人工島礁建設(shè)應(yīng)當(dāng)基于一定的目的，如勘探、開發(fā)海洋資源等，并且應(yīng)當(dāng)符合國際法的原則、規(guī)則，不能夠以他國的利益及全人類的共同利益作為代價。更重要的是，沿海國家無論如何不能夠以人工島礁主張新的領(lǐng)海、專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)和大陸架。

（作者單位：廣東財(cái)經(jīng)大學(xué)）