爭議較大的重要地方立法事項第三方評估制度研究

朱國華 周曉鳳 黃新榮

摘要：目前爭議較大的重要地方立法事項第三方評估已經(jīng)從實踐探索階段邁向制度建構(gòu)階段。我國現(xiàn)有工作規(guī)范性文件存在適用范圍界定不清、基本原則缺乏、評估參與人責任規(guī)定不全、評估程序不完善、評估標準缺乏、法律責任與失信懲戒缺失等方面的問題。應(yīng)當通過理論研究，在現(xiàn)有制度設(shè)計的基礎(chǔ)上，提出更為完善的制度設(shè)計方案，為地方人大常委會制定規(guī)范性文件提供參考。

關(guān)鍵詞：重要地方立法事項;第三方評估;爭議

中圖分類號：D922.1

文獻標識碼：A 文章編號：1006-0448（ 2019）01-0071-08

黨的十八屆四中全會提出“對部門間爭議較大的重要立法事項，由決策機關(guān)引入第三方評估”。根據(jù)十八屆四中全會精神，各省市開始就爭議較大的重要立法事項開展第三方評估，一些地方政府還出臺了規(guī)范性文件，比如《江西省地方性法規(guī)和省政府規(guī)章草案第三方評估辦法》《貴州省政府立法第三方起草和評估辦法》，但這些規(guī)范性文件并不適用于立法機關(guān)。2017年12月，全國人大常委會辦公廳印發(fā)《關(guān)于爭議較大的重要立法事項引入第三方評估的工作規(guī)范》。2018年4月，云南省人大常委會辦公廳印發(fā)《關(guān)于爭議較大的重要地方立法事項引入第三方評估的工作規(guī)范》，標志著地方立法機關(guān)爭議較大的重要地方立法事項第三方評估開始從實踐探索階段邁向制度建構(gòu)階段。2018年6月，昆明市人大法制委起草了相關(guān)草案并公開征求意見，其他省市目前也已著手起草工作，比如江西省、南京市等地。從地方立法機關(guān)現(xiàn)有工作規(guī)范（以下簡稱現(xiàn)有工作規(guī)范）來看，各地方除在機構(gòu)名稱、制定規(guī)范的依據(jù)上有所改動外，其他內(nèi)容與全國人大常委會辦公廳印發(fā)的規(guī)范相同。上述工作規(guī)范涵蓋制定目的與依據(jù)、概念與適用范圍、評估的啟動、委托方職責、委托規(guī)定、第三方條件、評估程序、評估方法、評估報告、評估原則與禁止行為、評估結(jié)果的使用、評估報告的公開、評估經(jīng)費、生效日期，初步形成制度基本框架。但是，上述制度設(shè)計仍存在適用范圍界定不清、基本原則缺乏、評估參與人責任規(guī)定不全、評估程序不完善、評估標準缺乏、法律責任與失信懲戒缺失等問題。因此，必須針對上述問題開展理論探討，以期為地方立法機關(guān)制定相關(guān)工作規(guī)范提供借鑒與參考。

一、適用范圍與基本原則

（一）適用范圍

爭議較大的重要地方立法事項第三方評估的適用范圍是解決“評估什么”的問題。這是方向性問題，也是前提問題。它決定著一項立法爭議能否成為第三方評估的對象，能否啟動評估程序。適用范圍太寬或太窄均會導(dǎo)致地方立法成本的浪費。因為，如果太寬，則會浪費評估成本與時間成本;如果太窄，則會造成許多立法爭議久拖不決，浪費時間成本甚至導(dǎo)致法規(guī)草案擱置。

爭議較大的重要地方立法事項第三方評估范圍包含兩個關(guān)鍵詞“爭議較大”與“重要”。這兩個關(guān)鍵詞可細分為三個要素：重要程度、爭議主體與爭議程度。重要程度是指評估事項是否屬于重要立法事項;爭議主體是指“誰與誰”的爭議;爭議程度是指爭議主體間的爭議達到什么程度才是“較大”。只有同時符合重要程度、爭議主體、爭議程度三項標準，才能就此立法爭議開展第三方評估。現(xiàn)有工作規(guī)范僅對立法爭議的重要程度作出規(guī)定，未對“較大爭議”進行明確界定①，容易造成適用范圍的擴大與限縮。因此，應(yīng)當在爭議主體、爭議程度兩個方面對適用范圍作出進一步補充限定。

1.爭議主體的限定

黨的十八屆四中全會提出就“部門間”爭議開展第三方評估，而現(xiàn)有工作規(guī)范并未界定爭議主體。有學者認為：“根據(jù)爭議各方主體的不同可以將地方立法爭議事項分為部門與部門之間的爭議事項、部門與行政管理相對人之間的爭議事項和利益相關(guān)者之間的爭議事項?！盵1]現(xiàn)實中存在聯(lián)合起草與機構(gòu)起草的情況，立法爭議不限于“部門間”而是“機構(gòu)間”（部門也屬于機構(gòu)）。另外，由于行政相對人等利益利害關(guān)系方也參與了立法，因此立法爭議會在聯(lián)合起草機構(gòu)之間、起草機構(gòu)與政府工作部門之間、起草機構(gòu)與利益利害關(guān)系方之間、利益利害關(guān)系方之間發(fā)生。這一點可以從現(xiàn)有工作規(guī)范對重要事項的規(guī)定上得到印證。因為“對自然人、法人和非法人組織權(quán)利義務(wù)關(guān)系的重大調(diào)整”可能會在上述各爭議主體間發(fā)生。因此，應(yīng)當將聯(lián)合起草機構(gòu)之間、起草機構(gòu)與政府工作部門之間、起草機構(gòu)與利益利害關(guān)系方之間、利益利害關(guān)系方之間的爭議納入立法爭議。這是對全會精神的拓展，能夠有效提升立法效率，促進立法民主，實現(xiàn)立法公正。

2.爭議程度的限定

目前我國已普遍建立了立法協(xié)調(diào)機制，比如《江西省制定地方性法規(guī)協(xié)調(diào)制度》，根據(jù)立法協(xié)調(diào)機制，出現(xiàn)了較大爭議應(yīng)當啟動立法協(xié)調(diào)，所以第三方評估是立法協(xié)調(diào)的一個環(huán)節(jié)，是在協(xié)調(diào)不成時第三方的介入。立法協(xié)調(diào)與第三方評估相比，其成本相對較低。所以，應(yīng)當先進行立法協(xié)調(diào)，協(xié)調(diào)不成再進行評估，而不能一出現(xiàn)較大爭議就啟動評估，否則會增加立法成本。在啟動立法協(xié)調(diào)的前提下，爭議是否較大，就應(yīng)當以能否限期協(xié)調(diào)一致為標準。如果能夠在指定期限內(nèi)通過協(xié)調(diào)機構(gòu)協(xié)調(diào)達成一致，并未影響立法進程，則其爭議并不屬于“較大爭議”，也沒有任何必要啟動第三方評估。故此，應(yīng)當以“在協(xié)調(diào)機構(gòu)指定期限內(nèi)難以協(xié)調(diào)并達成一致意見”作為爭議程度“較大”的標準，凡是能夠限期協(xié)調(diào)一致的，均不是較大爭議;凡是協(xié)調(diào)機構(gòu)限期協(xié)調(diào)不成的，則屬于“較大爭議”。

（二）基本原則

現(xiàn)有工作規(guī)范僅規(guī)定第三方開展評估的具體原則，未確立整部工作規(guī)范的基本原則;在內(nèi)容上僅包括客觀、獨立、公正三項原則，未將公開原則納入其中②。

1.將“客觀、獨立、公正”上升為基本原則

現(xiàn)有地方立法機關(guān)出臺的工作規(guī)范僅將“客觀、獨立、公正”作為第三方開展評估工作的具體原則，并未確立基本原則。與之相比，《江西省地方性法規(guī)和省政府規(guī)章草案第三方評估辦法》第4條則將“合法、合理、公正、公開”作為整部規(guī)范性文件的基本原則。基本原則是整個規(guī)范性文件所適用的、體現(xiàn)該規(guī)范性文件基本價值的原則;而具體原則是在基本原則指導(dǎo)下適用于某一特定情形的原則。就地方立法機關(guān)重要立法事項第三方評估而言，客觀、獨立、公正原則并不僅僅適用于第三方開展評估工作，對整個評估均能適用，是整部規(guī)范性文件的基本價值遵循。如果背離了這些基本價值遵循，在啟動評估與選擇評估主體時將第三方評估看作實現(xiàn)自身利益的工具;在參與評估時非法干涉第三方;在評估驗收時以委托方意志為標準，則違背了“客觀、獨立、公正”。在此情況下，面對各方尤其是擁有公權(quán)力的部門和機構(gòu)的壓力，第三方實難恪守客觀、獨立、公正。因此，應(yīng)當將“客觀、獨立、公正”上升為基本原則，作為整個規(guī)范性文件普適性的基本價值，為各方所信守。

2.增加“公開”原則作為基本原則

如上文所述，《江西省地方性法規(guī)和省政府規(guī)章草案第三方評估辦法》第4條規(guī)定了“合法、合理、公正、公開”四項基本原則;有學者還提出“客觀性、中立性、公開性、民主性、科學性”五項基本原則[2]（P23-25）。在將“客觀、獨立、公正”三項原則上升為基本原則之后，上述“合法、合理、公正”“客觀性、中立性、民主性、科學性”均能被“客觀、獨立、公正”三項基本原則所囊括，唯有“公開”原則應(yīng)在現(xiàn)有地方立法機關(guān)出臺的工作規(guī)范中加以補充，增列為第四項基本原則。公開原則要求第三方評估信息除涉及國家秘密、商業(yè)秘密或者個人隱私之外，均應(yīng)向社會公開?，F(xiàn)有工作規(guī)范僅規(guī)定草案通過后委托方可以公開評估報告①，在公開時間節(jié)點上為草案通過后;在公開范圍上僅公開評估報告;在措辭上使用“可以”公開而非“應(yīng)當”。但在實踐操作中，評估啟動是否符合規(guī)定，評估主體是否符合條件，評估是否受到干涉，評估是否合法、合理、科學，評審驗收是否達標，評估結(jié)果是否得到有效應(yīng)用，均涉及到評估的客觀性、獨立性與公正性。如果不對評估進行全程公開，則客觀、獨立、公正難以得到切實保障。因此，應(yīng)當增加公開原則為基本原則，第三方評估應(yīng)當全程公開。

綜上所述，現(xiàn)有地方立法機關(guān)工作規(guī)范應(yīng)當將“客觀、獨立、公正”上升為基本原則，并增加公開原則為基本原則，確立“客觀、獨立、公正、公開”四項基本原則。

二、評估參與人的分類與責任分配

評估參與人包括評估當事人與其他評估參與人。責任分配是評估參與人積極履行責任，確保第三方評估工作順利開展的關(guān)鍵。但現(xiàn)有工作規(guī)范僅規(guī)定部分評估當事人的責任，對評估項目爭議方以及其他評估參與人的責任未作規(guī)定。因此，應(yīng)當通過對評估參與人的分類，進一步明確和完善各類評估參與人的責任和義務(wù)。

（一）評估參與人的分類

爭議較大的重要地方立法事項第三方評估參與人應(yīng)當包括評估當事人與其他評估參與人兩類。第三方評估本質(zhì)上是一個項目，因為“項目是在規(guī)定時間內(nèi)，由專門組織起來的人員共同完成的、有明確目標的一次性任務(wù)”[3]（P1），而第三方評估正是在規(guī)定時間內(nèi)由第三方專門組織起來的人員共同完成的，為了評估較大爭議的重要地方立法事項而啟動的一次性任務(wù)。既然第三方評估是項目，其評估參與人就應(yīng)當按照項目管理的要求進行項目干系人識別，以避免遺漏項目干系人。項目干系人“包括這樣的個人和組織，他們或者積極參與項目，或者其利益在項目執(zhí)行中或者成功后受到積極或消極影響”[4]。就爭議較大的重要立法事項而言，其評估參與人（評估項目干系人）包括積極參與評估項目，對項目的啟動、計劃、實施與結(jié)果產(chǎn)生實質(zhì)影響的評估當事人，以及評估當事人之外的，利益受到評估項目積極或消極影響的其他評估參與人。其中，評估當事人根據(jù)其在評估中的角色與地位可以進一步細分為評估項目啟動方（人大常委會）、評估項目委托方與受托方（評估執(zhí)行人）、評估項目爭議方（評估項目直接利益相關(guān)者）。其他評估參與人與評估當事人不同，他們不是評估的啟動方、委托方、受托方、爭議方，未必能夠積極參與評估當中;即使積極參與到評估當中，也不會對評估的啟動、計劃、實施與結(jié)果產(chǎn)生實質(zhì)影響。其他評估參與人包括與評估事項存在爭議，但未達到“較大爭議”的程度;或者雖未提出爭議，但評估事項的解決對其利益產(chǎn)生積極或消極影響的個人或單位。

（二）評估參與人的責任分配

在確定了評估參與人的種類后，關(guān)鍵是在評估參與人中合理分配責任?，F(xiàn)有工作規(guī)范對評估受托方的責任規(guī)定較為合理，課以其不得進行可能影響評估客觀性、獨立性、公正性的活動，不得弄虛作假和抄襲剽竊，不得違規(guī)違約，不得轉(zhuǎn)委托以及嚴格按照評估方案確定的評估步驟、標準和方法進行評估的責任①。這些規(guī)定比較完善，在此不作贅述。但在評估項目啟動方、委托方、爭議方及其他評估參與人的責任方面，現(xiàn)有工作規(guī)范仍需進一步完善。

1.評估項目啟動方責任

既然地方性法規(guī)草案已進入人大常委會審查審議階段，并且草案的“重要立法事項”出現(xiàn)了“爭議較大”的情況，就不能退回起草部門或起草機構(gòu)解決，應(yīng)當在限期協(xié)調(diào)不成的情況下，立即啟動第三方評估，以避免立法協(xié)調(diào)久拖不決，影響立法進程。而現(xiàn)有工作規(guī)范是由人大常委會法制工作委員會根據(jù)工作需要，提出擬評估事項，經(jīng)征求人大有關(guān)專門委員會、人大常委會有關(guān)工作委員會的意見后，報請人大常委會領(lǐng)導(dǎo)批準②，這會因“根據(jù)工作需要”、“征求意見”、“批準”的模糊性，使第三方評估成為一種可為可不為的“權(quán)利”。因此，人大常委會作為第三方評估項目啟動方，應(yīng)當承擔啟動立法協(xié)調(diào)，并在限期協(xié)調(diào)不成時立即啟動第三方評估的責任。這是一種“責任”，而非“權(quán)利”。

2.評估項目委托方責任

現(xiàn)有工作規(guī)范僅規(guī)定人大常委會法制工作委員會開展評估具體工作、作為委托方的職責③。而第三方并非天然具有抗腐蝕性，因此要建立第三方評估監(jiān)督機制[5]（P31）。作為委托方，人大常委會法制工作委員會與受托方接觸最多，并處在利益利害關(guān)系方聯(lián)系中樞位置，應(yīng)當由其負責評估的日常監(jiān)管，防止第三方、利益利害關(guān)系方影響第三方評估的客觀、獨立與公正。人大常委會法制工作委員會作為委托方，評審驗收也是其當然職責。此外，“陽光是最好的防腐劑”。根據(jù)公開原則，應(yīng)當由人大常委會法制工作委員會負責第三方評估信息公開。盡管委托方與受托方均掌握評估信息，但為了避免涉密事項泄露，應(yīng)當由委托方負責公開。故此，人大常委會法制工作委員會應(yīng)當承擔開展具體工作、作為委托方、日常監(jiān)管、評審驗收、信息公開以及保守國家秘密、商業(yè)秘密或者個人隱私的職責。

3.評估項目爭議方責任

現(xiàn)有工作規(guī)范未設(shè)定評估項目爭議方責任。事實上，第三方評估正是因為爭議方就重要立法事項產(chǎn)生了較大爭議而引發(fā)，啟動第三方評估的目的也是為了解決爭議方的爭議。因此，爭議因何引發(fā)，爭議的焦點和爭議方的觀點、證據(jù)和材料主要掌握在爭議方手中，這就要求爭議方積極參與第三方評估，積極配合啟動方、委托方與受托方評估工作，積極提供各項證據(jù)與材料。這些既是權(quán)利，也是義務(wù)。除此之外，由于評估結(jié)果會影響爭議事項的立法決策，爭議方在參與評估過程中很可能會為了得到有利于己方的評估結(jié)果而提供虛假信息、干預(yù)或賄賂第三方評估機構(gòu)，從而影響評估的客觀性、獨立性與公正性。所以，應(yīng)當規(guī)定其不得進行可能影響評估客觀性、獨立性、公正性的活動之義務(wù)。

4.其他評估參與人責任

在評估過程中，有些機構(gòu)或個人雖就評估事項存在爭議，但未達到爭議較大的程度。這些評估參與人雖經(jīng)協(xié)調(diào)作出妥協(xié)甚至放棄爭議，但畢竟在評估事項上存在爭議，對評估事項有自身的觀點、證據(jù)和材料，因此由其協(xié)助評估有助于待評估爭議的解決。因此，應(yīng)當規(guī)定其協(xié)助評估的責任，但不能對其過于苛責，不能要求其承擔與爭議方同等程度的責任，否則可能會導(dǎo)致其因不愿承擔責任而不積極協(xié)助評估。至于就評估事項未提出爭議，但爭議解決結(jié)果影響其利益的其他評估參與人，同樣應(yīng)當要求其協(xié)助評估，以獲得更能體現(xiàn)與平衡利益相關(guān)者訴求的評估結(jié)果。當然，對其他評估參與人課以協(xié)助的第一性責任，并不必然因其違反而引發(fā)第二性責任，這僅僅是一種宣示性、倡導(dǎo)性義務(wù)。

三 評估程序與評估標準

（一）評估程序

現(xiàn)有工作規(guī)范在評估程序設(shè)計方面比較粗糙。整體而言，第三方評估程序包括評估啟動、選擇評估主體、制定評估方案、開展科學評估與評審驗收交付五個階段，應(yīng)當根據(jù)這五個評估階段設(shè)計評估程序。

1.評估啟動

如上文所述，針對現(xiàn)有工作規(guī)范所帶來的評估啟動的不確定性問題，應(yīng)當明確人大常委會在爭議較大的重要地方立法事項限期協(xié)調(diào)不成的情況下，啟動第三方評估的必為義務(wù)，限期協(xié)調(diào)不成就成為第三方評估啟動的前提條件。因此，應(yīng)當由立法協(xié)調(diào)機構(gòu)在限期內(nèi)協(xié)調(diào)，協(xié)調(diào)不成的，應(yīng)直接由立法協(xié)調(diào)機構(gòu)而非人大常委會法制工作委員會（當然，在某些情況下人大常委會法制工作委員會是協(xié)調(diào)機構(gòu)）提交人大常委會領(lǐng)導(dǎo)批準啟動第三方評估。這樣就能有效避免協(xié)調(diào)機構(gòu)交人大常委會法制工作委員會，人大常委會法制工作委員會再征求意見所帶來的評估啟動的不確定性，既能提升立法效率，又能確保評估迅速啟動。

2.選擇評估主體

在評估主體的選擇方面，現(xiàn)有工作規(guī)范對第三方的條件、委托方式、委托數(shù)量與轉(zhuǎn)委托禁止作出規(guī)定①，但上述規(guī)定并不全面。第三方評估作為一個項目，在評估主體的選擇上應(yīng)當遵循“評估事項一項目一委托”的基本思路。在“評估事項”獲得人大常委會領(lǐng)導(dǎo)批準后，就應(yīng)當先根據(jù)評估事項確定第三方評估項目的項目目標、項目內(nèi)容、項目要求、受托方資格與條件、項目組要求、評估期限、評估經(jīng)費等內(nèi)容，對第三方評估實施項目管理。項目組成人員應(yīng)當包含法律界專家學者。因為盡管某些第三方評估項目涉及的評估事項并非法學范疇，但其畢竟是立法評估。要將評估結(jié)果進行法律表達，項目組成員就應(yīng)當包含法律界專家學者。在確定項目之后，則進入委托環(huán)節(jié)。在委托時應(yīng)當根據(jù)項目選擇第三方。也就是說，工作規(guī)范規(guī)定的第三方條件是一般條件，項目所屬專業(yè)領(lǐng)域的條件是特殊條件。只有符合一般條件與特殊條件的第三方才能通過定向委托或招標的方式接受委托。委托方根據(jù)項目的復(fù)雜程度與難度委托1-3個第三方開展評估，并且禁止轉(zhuǎn)委托。由于爭議較大的重要立法事項已經(jīng)過立法協(xié)調(diào)程序，在一定程度上已經(jīng)影響了立法進程，這就需要由人大常委會法制工作委員會建立立法評估機構(gòu)信息庫，記載立法評估機構(gòu)基本信息、專業(yè)范圍、評估能力、信用等級等基本內(nèi)容，對立法評估機構(gòu)按專業(yè)范圍分類，從而提高定向委托與招標遴選效率，避免因為遴選問題進一步影響立法進程。

3.制定評估方案

現(xiàn)有工作規(guī)范規(guī)定第三方按照委托協(xié)議的要求提出評估方案，確定評估步驟和標準，明確評估方法。評估方案經(jīng)委托方審核同意后，由評估方組織實施①。但是，該規(guī)定缺少評估方案調(diào)整方面的內(nèi)容。如上文所述，第三方評估實質(zhì)上是一個項目。只要是項目，就可能存在項目方案調(diào)整的問題。而立法評估尤其是爭議較大的重要立法事項評估，其所解決的問題疑難復(fù)雜，涉入其中的利益利害相關(guān)方較多，利益平衡與協(xié)調(diào)也非常困難，不像建設(shè)工程等項目那樣對項目方案具有比較穩(wěn)定的預(yù)期。因此，爭議較大的重要立法事項第三方評估更有可能出現(xiàn)評估步驟、評估標準、評估方法調(diào)整的問題。但評估方案調(diào)整仍必須與評估方案制定一樣遵循委托方審核同意程序，因為調(diào)整評估方案與制定評估方案在性質(zhì)上與重要性上是一致的，其在程序上也應(yīng)當保持一致。

4.開展科學評估

現(xiàn)有工作規(guī)范規(guī)定第三方開展科學評估，應(yīng)當按照評估方案收集與評估事項相關(guān)的信息資料，歸納基本情況，進行研究論證，形成評估報告②。但是，在開展科學評估環(huán)節(jié)，并非第三方一方在行動，而是評估參與人共同履行各自的職責和責任，合力完成第三方評估工作。首先，掌握信息的爭議方、起草部門或機構(gòu)、協(xié)調(diào)機構(gòu)、參與立法的非政府組織在開展科學評估環(huán)節(jié)應(yīng)當積極履行提供信息的責任和義務(wù)。如果這些相關(guān)方不積極配合第三方，則第三方評估機構(gòu)作為非政府組織，無法強制評估參與人提供信息。其次，人大常委會法制工作委員會應(yīng)當負責首批信息的收集并轉(zhuǎn)交第三方。人大常委會法制工作委員會作為公權(quán)力機構(gòu)，在收集信息方面更有優(yōu)勢，更易得到信息提供方的配合。因此，委托方應(yīng)當在簽訂委托協(xié)議后立即通知爭議方、起草部門或機構(gòu)、協(xié)調(diào)機構(gòu)、參與立法的非政府組織限期提交評估事項相關(guān)立法材料。委托方收齊立法材料后，應(yīng)當立即轉(zhuǎn)交受托方。再次，第三方收集信息，歸納基本情況，進行研究論證，形成評估報告。委托方轉(zhuǎn)交信息并不能替代第三方根據(jù)評估需要主動收集信息。第三方在發(fā)現(xiàn)轉(zhuǎn)交的信息不充分時，應(yīng)當補充收集信息，并對所收集的信息進行加工處理，形成評估報告。最后，人大常委會法制工作委員會開展中期檢查。中期檢查也是項目管理的重要一環(huán)。項目受托方在接到項目之后，應(yīng)當積極按照項目方案執(zhí)行。但是，重要立法事項第三方評估項目與建筑工程項目不同。建筑工程項目的施工方專門負責執(zhí)行項目;而立法評估受托方項目組成員往往兼職開展評估，這就可能造成項目組不按評估方案要求的期限和步驟開展評估，工作拖拉延遲的情況。如果在項目即將到期時臨時突擊，則評估質(zhì)量就會大打折扣。因此，委托方應(yīng)當加強對評估項目的中期檢查，發(fā)現(xiàn)問題及時責令整改，甚至作出制裁或解除委托。

5.評審驗收與交付

現(xiàn)有工作規(guī)范僅規(guī)定了評估結(jié)果的驗收與交付，未規(guī)定專家評審。由于評估事項多屬于專業(yè)事項，委托方有時缺乏相關(guān)專業(yè)知識，因此驗收項目應(yīng)當建立在專家評審的基礎(chǔ)上才能發(fā)現(xiàn)評估結(jié)果是否符合交付標準。如果缺乏評審環(huán)節(jié)，則委托方在缺乏專業(yè)知識的情況下，只能對第三方評估進行形式審查。而作為爭議較大的重要立法事項，如果僅對其進行形式審查，則很難有效說服爭議各方，其權(quán)威性也會大打折扣。即使委托方擁有評估事項方面的專業(yè)知識（比如評估事項屬于法律問題），由委托方對第三方評估進行實質(zhì)審查也不適宜.，因為委托方如果介入實質(zhì)審查，則委托方作為公權(quán)力機構(gòu)就會對第三方評估形成實質(zhì)影響，從而造成第三方獨立性缺失。故此，委托方在項目實施完畢后，應(yīng)當組織專家對受托方開展評估的情況及其成果進行評審驗收，對符合約定要求的評估成果履行成果交接、評估經(jīng)費支付等手續(xù)。

（二）評估標準

現(xiàn)有工作規(guī)范未規(guī)定評估標準。盡管不同專業(yè)領(lǐng)域有不同的評估標準，但第三方評估的目的是為了立法。因此，應(yīng)當以立法這一目的為出發(fā)點，制定一定的評估標準。至于其他專業(yè)領(lǐng)域的評估標準，則宜由受托方制定。從立法的角度來講，第三方評估標準應(yīng)當包括必要性、可行性、合法性、合理性、協(xié)調(diào)性、規(guī)范性幾個方面。但是，由于現(xiàn)有工作規(guī)范已將法規(guī)草案的必要性、可行性納入第三方評估的適用范圍，因此不宜再將必要性、可行性作為評估標準，從而避免重復(fù)。也就是說，在制定工作規(guī)范時，應(yīng)當設(shè)定合法性、合理性、協(xié)調(diào)性、規(guī)范性四項評估標準。其中，合法性標準是指評估事項是否與上位法保持一致;合理性標準即評估事項是否符合法治精神，是否符合科學規(guī)律，是否體現(xiàn)改革與發(fā)展需要，是否體現(xiàn)人民意志;協(xié)調(diào)性標準，即評估事項與其他制度之間是否協(xié)調(diào)一致，與同位階立法之間是否存在沖突;規(guī)范性標準，即評估事項的表述是否符合立法技術(shù)規(guī)范。第三方評估涉及的專業(yè)性、技術(shù)性事項有專門評估標準的，按照專門評估標準進行評估。這樣既從立法的角度明確了評估標準，又尊重法律之外的專業(yè)領(lǐng)域的評估標準，二者相得益彰。

四 法律責任與失信懲戒

爭議較大的重要地方立法事項第三方評估工作規(guī)范屬于內(nèi)部規(guī)范性文件，不能創(chuàng)設(shè)法律責任。但這并不排斥援引其他法律、法規(guī)、規(guī)章法律責任之規(guī)定對違法、違規(guī)、違約行為進行制裁（這是對法律責任的重申而非創(chuàng)設(shè)），也并不排斥從委托人的角度為第三方評估機構(gòu)設(shè)立失信懲戒，從而使信用等級低的第三方機構(gòu)在選擇評估主體時喪失機會。

（一）增加行政處分

現(xiàn)有工作規(guī)范未規(guī)定行政處分，但在第三方評估過程中，擁有公權(quán)力的爭議方為了得到有利于己的評估結(jié)果，有可能會提供虛假信息、隱瞞信息、拖延提供信息、拒不配合評估，也有可能通過游說、賄賂等非法手段干預(yù)評估;而委托方或立法協(xié)調(diào)機構(gòu)也有可能會向受托方提出傾向性意見來影響評估。上述行為均會影響第三方評估的客觀性、獨立性、公正性。如果評估結(jié)果不客觀、不公正，則很可能導(dǎo)致“惡法”出現(xiàn)，給社會帶來巨大損失。因此，應(yīng)當在制定工作規(guī)范時，明確上述公權(quán)力機構(gòu)直接負責的主管人員和其他直接責任人員的行政責任。

（二）完善第三方法律責任

現(xiàn)有工作規(guī)范規(guī)定了第三方違約制裁以及不符合評估方案要求的制裁①，這些規(guī)定過于粗略，應(yīng)當從以下兩個方面予以完善。一是第三方不得進行可能影響評估客觀性、獨立性、公正性的活動，不得弄虛作假和抄襲剽竊。對上述違規(guī)違約行為的處理采取要求改正、取消委托等制裁方式。二是第三方未嚴格按照評估方案確定的評估步驟、標準和方法進行評估，對其制裁可以分中期檢查與評審驗收兩個階段進行。中期檢查不合格的，委托方應(yīng)當責令整改，并有權(quán)按照協(xié)議制裁或者終止協(xié)議。評審驗收不合格的，委托方應(yīng)當要求受托方限期補充評估或者重新進行評估;逾期仍未能通過評審驗收的，委托方應(yīng)當按照協(xié)議制裁，并終止協(xié)議。

（三）增加失信懲戒

除重申法律責任之外，作為第三方評估的委托方與監(jiān)管方，人大常委會法制工作委員會可以建立失信懲戒機制，對第三方評估機構(gòu)違法、違規(guī)、違約行為進行失信懲戒。比如，根據(jù)違法、違約、違規(guī)的程度記載第三方評估機構(gòu)的信用等級，并將信用等級較低的第三方評估機構(gòu)列入黑名單。人大常委會法制工作委員會在選擇評估主體時，優(yōu)先選擇信用等級較高的第三方評估機構(gòu)，列入黑名單的評估機構(gòu)，在一定年限內(nèi)不得參與爭議較大的重要立法事項第三方評估。

爭議較大的重要地方立法事項第三方評估已從實踐探索階段邁向制度建構(gòu)階段。但由于實踐不足與理論研究不深，現(xiàn)有制度仍存在諸多缺陷。這就需要學界與實務(wù)界共同努力，在現(xiàn)有制度與實踐操作的基礎(chǔ)上進行理論分析與探討，從而提出更為完善的改進意見，為地方人大常委會制定工作規(guī)范提供參考與借鑒。

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[2]謝章瀘.重要立法事項第三方評估機制研究[D].南昌：江西財經(jīng)大學，2018.

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[5]王春業(yè)，鄧盈.重要立法事項第三方評估機制研究[J].中南大學學報：社會科學版，2017（6）.

①云南省人大常委會辦公廳印發(fā)《關(guān)于爭議較大的重要地方立法事項引入第三方評估的工作規(guī)范》第三條規(guī)定：“列入省人大常委會會議議程的地方性法規(guī)草案，在下列重要地方立法事項上有較大爭議的，可以引入第三方評估：（l）地方性法規(guī)草案的調(diào)整范圍;（2）地方性法規(guī)草案提出的主要制度和重要規(guī)范的必要性、可行性;（3）地方性法規(guī)草案對自然人、法人和非法人組織權(quán)利義務(wù)關(guān)系的重大調(diào)整;（4）地方性法規(guī)草案中重要概念的含義;（5）地方性法規(guī)草案中的其他重要問題。”昆明市征求意見稿與之相同。

②云南省人大常委會辦公廳印發(fā)《關(guān)于爭議較大的重要地方立法事項引入第三方評估的工作規(guī)范》第11條第1款規(guī)定：“第三方開展評估工作，應(yīng)當做到客觀、獨立、公正，不得進行可能影響評估客觀性、獨立性、公正性的活動，不得弄虛作假和抄襲剽竊。”昆明市征求意見稿與之相同。

①云南省人大常委會辦公廳印發(fā)《關(guān)于爭議較大的重要地方立法事項引入第三方評估的工作規(guī)范》第13條第1款規(guī)定：“評估事項涉及的地方性法規(guī)草案通過后，委托方可以根據(jù)需要，將第三方評估報告向社會公開，但涉及國家秘密、商業(yè)秘密或者個人隱私的除外。”昆明市征求意見稿與之相同。

①云南省人大常委會辦公廳印發(fā)《關(guān)于爭議較大的重要地方立法事項引入第三方評估的工作規(guī)范》第11條第1款規(guī)定：“第三方開展評估工作，應(yīng)當做到客觀、獨立、公正，不得進行可能影響評估客觀性、獨立性、公正性的活動，不得弄虛作假和抄襲剽竊?！钡?條第2款規(guī)定：“受委托的第三方不得將評估工作轉(zhuǎn)委托給其他機構(gòu)或者個人。”第9條第4款規(guī)定：“第三方應(yīng)嚴格按照評估方案確定的評估步驟、標準和方法進行評估?！崩ッ魇姓髑笠庖姼迮c之相同。

②云南省人大常委會辦公廳印發(fā)《關(guān)于爭議較大的重要地方立法事項引入第三方評估的工作規(guī)范》第4條第1款規(guī)定：“委托第三方開展評估，由省人大常委會法制工作委員會根據(jù)工作需要，提出擬評估事項，經(jīng)征求省人大有關(guān)專門委員會、省人大常委會有關(guān)工作委員會的意見后，報請省人大常委會領(lǐng)導(dǎo)批準?！崩ッ魇姓髑笠庖姼迮c之相同。

③云南省人大常委會辦公廳印發(fā)《關(guān)于爭議較大的重要地方立法事項引入第三方評估的工作規(guī)范》第4條第2款規(guī)定：“省人大常委會法制工作委員會承擔開展第三方評估的具體工作，并作為第三方評估工作的委托方?！崩ッ魇姓髑笠庖姼迮c之相同。

①云南省人大常委會辦公廳印發(fā)《關(guān)于爭議較大的重要地方立法事項引入第三方評估的工作規(guī)范》第8條規(guī)定：“根據(jù)委托事項的具體情況，可以選擇高等院校、科研機構(gòu)、專業(yè)智庫等單位作為接受委托的第三方。受委托的第三方應(yīng)當具備下列條件：（l）在相關(guān)領(lǐng)域具有代表性和權(quán)威性，社會信譽良好;（2）組織機構(gòu)健全，內(nèi)部管理規(guī)范;（3）有具備相關(guān)專業(yè)知識和技能的研究力量，有較強的數(shù)據(jù)采集分析、決策咨詢和政策評估經(jīng)驗和能力;（4）在業(yè)務(wù)關(guān)系、機構(gòu)隸屬、資金來源等方面具有獨立性，與有關(guān)爭議方之間沒有利益利害關(guān)系;（5）開展評估工作所需的其他條件?！钡?條規(guī)定：“委托第三方開展評估，可以采用定向委托、招標等方式進行委托。選擇第三方時，應(yīng)當做到公開、透明，并與受委托的第三方簽訂委托協(xié)議，提出具體委托事項和要求。”第6條規(guī)定：“委托方根據(jù)工作需要，可以將委托事項委托給一個至三個第三方進行評估。受委托的第三方不得將評估工作轉(zhuǎn)委托給其他機構(gòu)或者個人?！崩ッ魇姓髑笠庖姼迮c之相同。

①云南省人大常委會辦公廳印發(fā)《關(guān)于爭議較大的重要地方立法事項引入第三方評估的工作規(guī)范》第9條第2款規(guī)定：“（2）制定評估方案。第三方按照委托協(xié)議的要求提出評估方案，確定評估步驟和標準，明確評估方法。評估方案經(jīng)委托方審核同意后，由評估方組織實施?！崩ッ魇姓髑笠庖姼迮c之相同。

②云南省人大常委會辦公廳印發(fā)《關(guān)于爭議較大的重要地方立法事項引入第三方評估的工作規(guī)范》第9條第2款規(guī)定：“（3）開展科學評估。第三方按照評估方案收集與評估事項相關(guān)的信息資料，歸納基本情況，進行研究論證，形成評估報告?！崩ッ魇姓髑笠庖姼迮c之相同。

①云南省人大常委會辦公廳印發(fā)《關(guān)于爭議較大的重要地方立法事項引入第三方評估的工作規(guī)范》第Il條第2款規(guī)定：“有違規(guī)違約行為經(jīng)查證屬實的，委托方可以根據(jù)情況，采取要求改正、取消委托等辦法處理?！钡?條第四項規(guī)定：“（4）驗收評估成果。委托方對第三方開展評估的情況及其成果進行驗收，第三方應(yīng)嚴格按照評估方案確定的評估步驟、標準和方法進行評估。驗收中發(fā)現(xiàn)不符合評估方案要求的，應(yīng)當要求第三方限期補充評估或者重新進行評估。逾期仍未能通過驗收的，委托方可以終止協(xié)議?！崩ッ魇姓髑笠庖姼迮c之相同。