海水養(yǎng)殖內(nèi)源性污染損害的索賠主體探究

余妙宏

摘 要：海水養(yǎng)殖污染日漸成為海洋環(huán)境污染的新問(wèn)題，其內(nèi)源性污染一方面造成養(yǎng)殖水產(chǎn)品財(cái)產(chǎn)損失，另一方面造成漁業(yè)水域的環(huán)境損害，其在適用法律、法律性質(zhì)與索賠主體方面存在復(fù)雜性。私益訴訟的索賠主體主要為“雙證”齊全的養(yǎng)殖戶(hù)，無(wú)證養(yǎng)殖戶(hù)的索賠權(quán)應(yīng)當(dāng)受限，漁業(yè)互保協(xié)會(huì)非索賠的適格主體。公益訴訟索賠主體為代表國(guó)家的環(huán)境與漁業(yè)行政主管機(jī)關(guān)及特定情況下的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織，檢察機(jī)關(guān)為補(bǔ)充主體，而環(huán)保組織非索賠主體。公益訴訟先行有利于海水養(yǎng)殖污染損害賠償案件的解決，私益索賠主體可以通過(guò)檢察院督促公益訴訟的行使。

關(guān)鍵詞：海水養(yǎng)殖內(nèi)源性污染;索賠主體;公益訴訟;私益訴訟

[中圖分類(lèi)號(hào)] DF452 [文章編號(hào)] 1673-0186（2019）010-0017-010

[文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼] A? ? ? [DOI編碼] 10.19631/j.cnki.css.2019.010.002

海水養(yǎng)殖業(yè)是海洋漁業(yè)的重要組成部分，我國(guó)是世界第一漁業(yè)大國(guó)，世界第一水產(chǎn)養(yǎng)殖大國(guó)[1]。據(jù)《關(guān)于發(fā)展海洋經(jīng)濟(jì)、加快建設(shè)海洋強(qiáng)國(guó)工作情況的報(bào)告》①，海洋漁業(yè)作為海洋經(jīng)濟(jì)的傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)之一，其產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)與比例進(jìn)一步調(diào)整后，海水養(yǎng)殖業(yè)比例已由2012年占比56%提升至2017年占比64%，其份額已遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出海洋捕撈業(yè)。隨著海水養(yǎng)殖產(chǎn)業(yè)在海洋漁業(yè)產(chǎn)業(yè)占比優(yōu)勢(shì)的凸顯，海水養(yǎng)殖破壞海洋環(huán)境成了無(wú)法回避的海洋環(huán)境污染新問(wèn)題。海水養(yǎng)殖通常集中在近海、淺海、海灣、灘涂等領(lǐng)域，因養(yǎng)殖生產(chǎn)向水體排放了大量的廢棄物，造成海域水體富營(yíng)養(yǎng)化等破壞環(huán)境現(xiàn)象日漸突出。2017年第一輪中央環(huán)保督察的反饋中指出，沿海各個(gè)省份均存在海洋生態(tài)損害和環(huán)境污染的問(wèn)題，而海水養(yǎng)殖管控不到位是其主要原因之一，海水養(yǎng)殖污染問(wèn)題已成為我國(guó)近岸海域污染防治甚至整個(gè)污染防治工作的短板②。

一、海水養(yǎng)殖內(nèi)源性污染日漸成為海洋污染新問(wèn)題

海水養(yǎng)殖是指在漁業(yè)水域③（通常在近海、淺海、海灣及灘涂上）進(jìn)行人工培植魚(yú)、蝦、貝、藻等海洋生物，通過(guò)投放餌料和施肥等方法，通過(guò)不同階段、不同周期的人工培育與管理，使其幼體幼苗逐漸發(fā)育為成體的生產(chǎn)過(guò)程。海水養(yǎng)殖污染，是指在養(yǎng)殖生產(chǎn)作業(yè)過(guò)程中直接或間接向漁業(yè)水域排入廢棄物，造成海洋漁業(yè)等生物資源損害、直接或間接地危害了人類(lèi)健康、造成養(yǎng)殖產(chǎn)品等財(cái)產(chǎn)損失，并對(duì)漁業(yè)及其他海上合法活動(dòng)產(chǎn)生危害。但要說(shuō)明的是，并非所有的海水養(yǎng)殖都會(huì)產(chǎn)生海洋污染損害，如海水養(yǎng)殖中的貝類(lèi)、藻類(lèi)具有很好的“固碳”效果，研究表明，僅貝類(lèi)、藻類(lèi)養(yǎng)殖這兩項(xiàng)，每年就能移出120多萬(wàn)噸碳，其效果等于每年50萬(wàn)公頃的造林，其生態(tài)效益顯著[2]。本文著重對(duì)海水養(yǎng)殖的污染損害展開(kāi)研究。

通常認(rèn)為，海水養(yǎng)殖污染分為外源性和內(nèi)源性?xún)深?lèi)污染，前者主要指來(lái)自陸源的工業(yè)廢水、農(nóng)業(yè)的面源污染及生活排污，以及船舶作業(yè)、近海港口工程等造成養(yǎng)殖漁業(yè)自身遭受的污染損害;而后者是指養(yǎng)殖業(yè)造成的外部污染，是指由海水養(yǎng)殖生產(chǎn)作業(yè)造成的漁業(yè)水域中污染物超標(biāo)，造成其他養(yǎng)殖戶(hù)人身及財(cái)產(chǎn)損失，造成海洋環(huán)境損害等污染損害。其產(chǎn)生原因及表現(xiàn)形式主要有以下兩種：其一，在養(yǎng)殖過(guò)程中生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者違反《中華人民共和國(guó)漁業(yè)法》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“《漁業(yè)法》”）與《中華人民共和國(guó)海洋環(huán)境保護(hù)法》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“《海洋環(huán)境保護(hù)法》”）的規(guī)定①，投入有毒有害的餌料、飼料，或者不合理地投餌、施肥、使用藥物藥水造成漁業(yè)水域的環(huán)境污染。其二，在養(yǎng)殖生產(chǎn)作業(yè)中，因所養(yǎng)水產(chǎn)品的代謝及生產(chǎn)生活的廢棄物導(dǎo)致的污染，如魚(yú)糞等大量排泄物未經(jīng)處置進(jìn)入漁業(yè)水域，殘余的餌料及養(yǎng)殖戶(hù)產(chǎn)生的生活垃圾直接排放，這些生產(chǎn)生活中的廢物會(huì)產(chǎn)生大量磷、氮等物質(zhì)，其直接后果是水體的富營(yíng)養(yǎng)化。雖然相比于人類(lèi)向海水排放的污染總量而言，海水養(yǎng)殖內(nèi)源性污染占比很小，但是由于海水養(yǎng)殖區(qū)的位置多集中在灘涂、淺海、近海，多為封閉狹小的海灣地帶，這些漁業(yè)水域的海水交換頻率低、凈化能力差。再加上漁業(yè)水域多半是沿岸農(nóng)業(yè)以及工業(yè)的聚集地，陸源污染源多，因此極易引發(fā)漁業(yè)水域的赤潮現(xiàn)象[3] 。

海水養(yǎng)殖業(yè)污染問(wèn)題日漸突出，特別是違規(guī)無(wú)證養(yǎng)殖造成的海水富營(yíng)養(yǎng)化問(wèn)題已成為海洋環(huán)境污染的新問(wèn)題。以海洋養(yǎng)殖大省浙江為例，中央第二環(huán)境保護(hù)督察組于2017年8月至9月對(duì)浙江開(kāi)展了環(huán)保督察行動(dòng)，在其反饋的督察意見(jiàn)中特別指出了浙江海域無(wú)證圍殖以及海水養(yǎng)殖污染等一系列涉海環(huán)保存在的問(wèn)題。如溫州樂(lè)清灣海域規(guī)劃養(yǎng)殖面積為1.01萬(wàn)公頃，到2016年實(shí)際養(yǎng)殖面積達(dá)1.52萬(wàn)公頃，超規(guī)劃51.6%。樂(lè)清灣水質(zhì)自2013年以來(lái)一直處于劣四類(lèi)狀態(tài)，在2016年水質(zhì)富營(yíng)養(yǎng)化程度惡化為重度②。寧波市近岸海域富營(yíng)養(yǎng)化日益嚴(yán)重，杭州灣水體富營(yíng)養(yǎng)化程度嚴(yán)重已成為全國(guó)水質(zhì)最差的海域之一，同時(shí)成為全國(guó)發(fā)生赤潮最頻繁的區(qū)域之一。杭州灣南岸富營(yíng)養(yǎng)化指數(shù)在2012年至2016年五年期間由60.27上升至120.78;鎮(zhèn)?！眮觥箝拷逗Ｓ虻母粻I(yíng)養(yǎng)化指數(shù)由12.64上升至31.5③。

海水養(yǎng)殖污染的處置與應(yīng)對(duì)已成為海洋環(huán)境保護(hù)的重要課題，海水養(yǎng)殖污染的損害賠償制度范圍廣泛，相對(duì)而言，損害原因及損害范圍的確定、損害與內(nèi)源性污染間因果關(guān)系的認(rèn)定、責(zé)任主體的確定等為核心與難點(diǎn)內(nèi)容，但索賠主體的確定同樣是構(gòu)建與完善海洋生態(tài)環(huán)境損害賠償制度的重要內(nèi)容，研究海水養(yǎng)殖所致海洋環(huán)境損害中的索賠主體，明確其范圍及地位具有重要的時(shí)代意義。

二、海水養(yǎng)殖內(nèi)源性污染損害的責(zé)任類(lèi)型及索賠特點(diǎn)

海水養(yǎng)殖內(nèi)源性污染損害責(zé)任有其作為普通民事侵權(quán)損害責(zé)任的一般性特征，也有其作為環(huán)境損害責(zé)任的特殊性特征，區(qū)分海水養(yǎng)殖內(nèi)源性染污損害責(zé)任的類(lèi)型，研究污染損害的索賠特點(diǎn)是確定索賠主體范圍的前提條件。

（一）污染損害的責(zé)任類(lèi)型

因海水養(yǎng)殖內(nèi)源性污染所造成的損害賠償責(zé)任可以依據(jù)侵害的客體、損害的結(jié)果分為兩種類(lèi)型。ECFD9A4E-F9A5-4CD0-BF7E-2F3DCC6CFA51

1.傳統(tǒng)民事侵權(quán)責(zé)任

即海水養(yǎng)殖污染造成周邊其他養(yǎng)殖戶(hù)的人體健康與財(cái)產(chǎn)的危害、對(duì)漁業(yè)和海上其他合法活動(dòng)的妨害，這類(lèi)損害本質(zhì)上屬于傳統(tǒng)民事侵權(quán)責(zé)任。主要損害結(jié)果表現(xiàn)為財(cái)產(chǎn)的滅失或損害，包括污染造成的財(cái)產(chǎn)的直接損害或滅失，如養(yǎng)殖海產(chǎn)品魚(yú)、蝦、貝、藻等的死亡或減產(chǎn)，養(yǎng)殖網(wǎng)箱等生產(chǎn)作業(yè)工具受污染的損失;以及因消除污染損害而采取的清污、減污等措施而導(dǎo)致的進(jìn)一步的財(cái)產(chǎn)的滅失或損害，比如對(duì)網(wǎng)箱等養(yǎng)殖工具的清污清洗費(fèi)用等;另外，財(cái)產(chǎn)損失還包括養(yǎng)殖戶(hù)因生產(chǎn)作業(yè)受阻遭受到的經(jīng)濟(jì)損失，包括間接損失和純經(jīng)濟(jì)損失。

2.海洋環(huán)境損害責(zé)任

海洋環(huán)境損害又稱(chēng)為海洋生態(tài)環(huán)境損害，即海水養(yǎng)殖污染造成的海洋漁業(yè)資源損害、海水使用素質(zhì)損害以及環(huán)境質(zhì)量減損等。2017年11月29日，最高人民法院出臺(tái)《關(guān)于審理海洋自然資源與生態(tài)環(huán)境損害賠償糾紛案件若干問(wèn)題的規(guī)定》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“《海洋資源與環(huán)境損害賠償解釋》”），將海洋環(huán)境損害界定為自然資源與生態(tài)環(huán)境損害兩個(gè)方面。筆者依據(jù)《海洋環(huán)境保護(hù)法》的規(guī)定將這兩類(lèi)損害統(tǒng)稱(chēng)為海洋環(huán)境損害。具體表現(xiàn)如因污染造成大片海域或?yàn)┩吭谝欢ǖ臅r(shí)間內(nèi)不再適合養(yǎng)殖，因污染導(dǎo)致漁業(yè)水域赤潮在一定時(shí)期內(nèi)破壞海水養(yǎng)殖，這一類(lèi)損害屬于特殊的環(huán)境侵權(quán)責(zé)任。

（二）海水養(yǎng)殖污染損害的索賠特點(diǎn)

海水養(yǎng)殖內(nèi)源性污染與其他涉海類(lèi)的污染損害糾紛，如船舶油污、海上作業(yè)污染等相比較，其糾紛及索賠體現(xiàn)出以下幾個(gè)方面的特點(diǎn)。

1.索賠所依據(jù)的法律復(fù)雜

海水養(yǎng)殖污染侵害的客體既包括人身權(quán)利與財(cái)產(chǎn)權(quán)利，還包括海洋環(huán)境權(quán)益，因此涉及的法律依據(jù)種類(lèi)繁多，比如，傳統(tǒng)的民事侵權(quán)責(zé)任適用《中華人民共和國(guó)侵權(quán)責(zé)任法》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“《侵權(quán)責(zé)任法》”），環(huán)境損害中涉及灘涂環(huán)境損害責(zé)任適用《中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)法》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“《環(huán)境保護(hù)法》”），涉及海域環(huán)境污染責(zé)任的需要適用《海洋環(huán)境保護(hù)法》《中華人民共和國(guó)水污染防治法》，涉及養(yǎng)殖戶(hù)“雙證”（海域使用權(quán)與養(yǎng)殖權(quán)）認(rèn)定的需要依據(jù)《中華人民共和國(guó)海域使用管理法》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“《海域使用管理法》”）與《漁業(yè)法》等。除此之外，近年來(lái)最高人民法院、最高人民檢察院頒布的有關(guān)環(huán)境侵權(quán)、海洋環(huán)境損害賠償、環(huán)境公益訴訟的解釋有《最高人民法院關(guān)于審理環(huán)境民事公益訴訟案件適用法律若干問(wèn)題的解釋》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“《環(huán)境公益訴訟解釋》”）、《最高人民法院關(guān)于審理環(huán)境侵權(quán)責(zé)任糾紛司法解釋理解與適用》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“《環(huán)境侵權(quán)責(zé)任解釋》”）、《海洋資源與環(huán)境損害賠償解釋》以及《最高人民法院、最高人民檢察院關(guān)于檢察公益訴訟案件適用法律若干問(wèn)題的解釋》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“《檢察公益訴訟解釋》”）等。

2.索賠性質(zhì)復(fù)雜

由于海水養(yǎng)殖涵蓋了灘涂、淺海、海灣、海域等范圍，屬于陸海交叉領(lǐng)域，不同空間的法律地位各不相同，污染造成海域損害，海域?qū)儆趪?guó)家所有，則依據(jù)《海洋環(huán)境保護(hù)法》由國(guó)家授權(quán)的行政主管機(jī)關(guān)提出索賠;但如果污染造成了灘涂的環(huán)境損害，則需要明確灘涂的權(quán)利屬性，如果屬于海域，則海域所有權(quán)歸國(guó)家;如果屬于土地，則土地所有權(quán)可以歸國(guó)家所有也可以歸集體所有，這就決定了不同的索賠主體。另外，因海水養(yǎng)殖造成周邊其他養(yǎng)殖戶(hù)的財(cái)產(chǎn)損失的，則需要區(qū)分其他養(yǎng)殖戶(hù)是否為持證養(yǎng)殖，根據(jù)我國(guó)法律的規(guī)定，在法律規(guī)定的灘涂、水域進(jìn)行養(yǎng)殖的自然人或法人，需要政府主管機(jī)關(guān)核發(fā)的“雙證”，即海域使用權(quán)證及養(yǎng)殖許可證，持證養(yǎng)殖者的合法權(quán)益才會(huì)受到法律保護(hù)。而實(shí)踐中存在大量的甚至是普遍性的無(wú)證養(yǎng)殖的現(xiàn)象，當(dāng)海水養(yǎng)殖造成其財(cái)產(chǎn)權(quán)利損害后，其作為受害人的索賠權(quán)則受到了限制，要區(qū)分損害的對(duì)象才能確定其是否有索賠權(quán)。因此，海水養(yǎng)殖內(nèi)源性污染造成的索賠性質(zhì)復(fù)雜，種類(lèi)繁多。

3.索賠主體復(fù)雜

索賠依據(jù)及索賠性質(zhì)的復(fù)雜性決定了索賠主體的多樣性，因海水養(yǎng)殖污染造成周邊其他養(yǎng)殖戶(hù)的財(cái)產(chǎn)損失的，索賠主體通常為其他漁業(yè)養(yǎng)殖戶(hù)（含無(wú)證養(yǎng)殖戶(hù)），但需要探討漁業(yè)互保協(xié)會(huì)及農(nóng)（漁）村集體經(jīng)濟(jì)組織是否為適格的索賠主體。因海水養(yǎng)殖污染造成灘涂、海域等漁業(yè)水域生態(tài)環(huán)境損害的，索賠主體要探討農(nóng)（漁）村集體經(jīng)濟(jì)組織、代表國(guó)家的海洋、漁業(yè)、海洋環(huán)境行政主管部門(mén)、環(huán)保組織、人民檢察院等是否為適格主體及各自的地位。另外，如何協(xié)調(diào)處理各類(lèi)索賠主體的關(guān)系，確定其順序較為復(fù)雜。

三、基于傳統(tǒng)侵權(quán)責(zé)任下的索賠主體范圍

海水養(yǎng)殖污染造成周邊其他養(yǎng)殖戶(hù)的財(cái)產(chǎn)損失，其他養(yǎng)殖戶(hù)是提出此類(lèi)損失索賠的主要索賠主體。根據(jù)我國(guó)《海域使用管理法》及《漁業(yè)法》的規(guī)定，在漁業(yè)水域進(jìn)行養(yǎng)殖的個(gè)人或單位，需要持有海域使用權(quán)證及養(yǎng)殖許可證。因此，持有“雙證”的養(yǎng)殖戶(hù)因周邊其他養(yǎng)殖戶(hù)生產(chǎn)生活所排放的污染物產(chǎn)生漁業(yè)養(yǎng)殖產(chǎn)品死亡等損失后，可以依據(jù)其在實(shí)體法上享有的權(quán)利提出索賠。除此以外，我們尚需要探討以下兩類(lèi)主體。

（一）無(wú)證養(yǎng)殖戶(hù)的索賠主體

實(shí)踐中很多漁民基于傳統(tǒng)的生產(chǎn)生活經(jīng)驗(yàn)，無(wú)“兩證”卻在灘涂與近海開(kāi)展了海水養(yǎng)殖，而有的村民集體經(jīng)濟(jì)組織或者養(yǎng)殖公司或者個(gè)人，在合法取得了海域使用權(quán)證及養(yǎng)殖許可證之后，又將養(yǎng)殖區(qū)域人為地分割成若干區(qū)域，然后發(fā)包給漁民個(gè)人經(jīng)營(yíng)，但不辦理養(yǎng)殖許可變更或者登記等相關(guān)手續(xù)。據(jù)浙江省環(huán)保督查整改方案披露，2016年寧波市實(shí)際海水養(yǎng)殖面積3.28萬(wàn)公頃，其中持證養(yǎng)殖面積僅為36%;寧?？h規(guī)劃養(yǎng)殖面積1.15萬(wàn)公頃，持證養(yǎng)殖面積僅581.8公頃，占比不到4%;慈溪市海水養(yǎng)殖5 038公頃，全部為無(wú)證養(yǎng)殖①。2016年，臺(tái)州市無(wú)證養(yǎng)殖面積達(dá)2.57萬(wàn)公頃，超規(guī)劃養(yǎng)殖面積由2013年900公頃增至4 000公頃②?？梢?jiàn)，目前沿海無(wú)證養(yǎng)殖現(xiàn)象相當(dāng)嚴(yán)重，或者說(shuō)具有一定的普遍性。

基于上述實(shí)踐現(xiàn)狀，當(dāng)發(fā)生海水養(yǎng)殖內(nèi)源性污染損害事故時(shí)，養(yǎng)殖戶(hù)的索賠權(quán)利及主體地位要依據(jù)其是否擁有“兩證”來(lái)區(qū)別處理。對(duì)于擁有“兩證”的養(yǎng)殖戶(hù)，其與損害結(jié)果有直接利害關(guān)系且權(quán)利正當(dāng)合法，應(yīng)受到法律的保護(hù)，因此其作為適格索賠主體沒(méi)有任何障礙。但對(duì)于無(wú)證經(jīng)營(yíng)的其他養(yǎng)殖戶(hù)，則又要區(qū)分為兩種情形：因其擁有的被海水養(yǎng)殖內(nèi)源性污染損害的海水養(yǎng)殖產(chǎn)品的“所有權(quán)”是有瑕疵的，無(wú)權(quán)利則無(wú)救濟(jì)，由于未擁有合法的養(yǎng)殖權(quán)，因此無(wú)法將其納入侵權(quán)責(zé)任法保護(hù)范圍，就其所養(yǎng)殖的漁業(yè)水產(chǎn)品損失部分不能提出索賠，無(wú)權(quán)作為索賠的主體。在典型海事案例“何遠(yuǎn)堂、許鑒本、何遠(yuǎn)就與廣西合浦西場(chǎng)永鑫糖業(yè)有限公司海域漁業(yè)污染損害賠償糾紛案”③中強(qiáng)調(diào)了法律不保護(hù)非法利益這一法律適用的基本原則。法院認(rèn)為，何遠(yuǎn)堂等人既無(wú)海域使用權(quán)證書(shū)，也無(wú)養(yǎng)殖許可證，系違法養(yǎng)殖，其非法養(yǎng)殖產(chǎn)生的收益不應(yīng)受法律保護(hù)。但此種情況下，無(wú)證養(yǎng)殖戶(hù)的損失可參照最高院《關(guān)于審理船舶油污損害賠償糾紛若干問(wèn)題的規(guī)定》④處理，即無(wú)證養(yǎng)殖戶(hù)雖然無(wú)權(quán)就其養(yǎng)殖收益提出索賠，但可以就其遭受的養(yǎng)殖設(shè)施本身的損害進(jìn)行索賠，在此范圍內(nèi)可以作為索賠主體。ECFD9A4E-F9A5-4CD0-BF7E-2F3DCC6CFA51

（二）漁業(yè)互保協(xié)會(huì)的索賠

海水養(yǎng)殖內(nèi)源性污染往往會(huì)造成相對(duì)封閉的漁業(yè)水域產(chǎn)生赤潮等損害，在因污染造成大面積大范圍內(nèi)周邊眾多其他養(yǎng)殖戶(hù)財(cái)產(chǎn)損失的情況下，是否允許由漁民互保協(xié)會(huì)⑤代表群體性養(yǎng)殖漁民向責(zé)任人進(jìn)行索賠？探討這個(gè)問(wèn)題的前提是，索賠的漁民必須是漁業(yè)互保協(xié)會(huì)的成員，而責(zé)任人可能是同一漁業(yè)互保協(xié)會(huì)的成員之一，也可能是其他漁業(yè)互保協(xié)會(huì)的成員，或者未加入任何的漁業(yè)互保協(xié)會(huì)。以漁業(yè)互保協(xié)會(huì)提起訴訟，可以使遭受了損害但無(wú)能力無(wú)精力或者礙于鄰居或者鄉(xiāng)親等情面不便提出索賠的養(yǎng)殖戶(hù)等能夠得到有效組織并及時(shí)有效地索賠。海事司法實(shí)踐中，曾經(jīng)部分認(rèn)可了由行業(yè)協(xié)會(huì)為其會(huì)員的損害索賠的做法。如在1997年9月17日，因船舶碰撞，導(dǎo)致船載的重油污染了珠江口海域，造成了眾多漁民的養(yǎng)殖損失，廣東漁業(yè)協(xié)會(huì)受各漁業(yè)損害方的委托以自己名義向碰撞雙方的船舶所有人索賠，此案最終達(dá)成了和解協(xié)議[4]。

漁業(yè)互保協(xié)會(huì)代表遭受損害的漁業(yè)養(yǎng)殖戶(hù)向侵權(quán)責(zé)任人提出索賠提供了一種有效解決群體性糾紛的方法，但《中華人民共和國(guó)民事訴訟法》并沒(méi)有賦予行業(yè)協(xié)會(huì)訴權(quán)，也沒(méi)有規(guī)定經(jīng)受害人授權(quán)的行業(yè)協(xié)會(huì)可以自己的名義提起索賠或訴訟，因而目前由漁業(yè)互助協(xié)會(huì)代表漁民以自己名義提起索賠或者訴訟缺乏法律依據(jù)?？尚械霓k法是漁業(yè)互保協(xié)會(huì)作為社會(huì)團(tuán)體可以借助《中華人民共和國(guó)民事訴訟法》中訴訟代理人制度，由漁民授予其訴訟上的代理權(quán)，漁業(yè)互保協(xié)會(huì)可以推薦其工作人員為訴訟代理人，其不是作為案件的當(dāng)事人而是作為當(dāng)事人的訴訟代理人參與訴訟[5]。

四、基于環(huán)境侵權(quán)責(zé)任的索賠主體

因海水養(yǎng)殖造成的漁業(yè)水域環(huán)境損害，依據(jù)《中華人民共和國(guó)物權(quán)法》《海洋環(huán)境保護(hù)法》等法律規(guī)定以及最高人民法院相關(guān)司法解釋的規(guī)定，重點(diǎn)探討下列主體提出索賠的適格性問(wèn)題。

（一）國(guó)家授權(quán)機(jī)關(guān)提出索賠

根據(jù)《中華人民共和國(guó)憲法》《中華人民共和國(guó)物權(quán)法》及《海域使用管理法》的規(guī)定，灘涂海域等自然資源屬于國(guó)家所有，即全民所有。造成國(guó)家所有的自然資源及生態(tài)環(huán)境污染與破壞的，應(yīng)由所有者即國(guó)家提出索賠?！逗Ｑ蟓h(huán)境保護(hù)法》是海洋環(huán)境領(lǐng)域的特別法，其對(duì)海洋環(huán)境損害賠償主體進(jìn)行了嚴(yán)格限定①。結(jié)合該法第五條的規(guī)定，司法實(shí)踐中在海洋環(huán)境污染事故發(fā)生后，根據(jù)權(quán)力清單及法定職權(quán)，享有索賠權(quán)的主體分別為：天然漁業(yè)資源損失由原農(nóng)業(yè)部（現(xiàn)國(guó)家農(nóng)業(yè)農(nóng)村部）漁業(yè)漁政局及其管理指導(dǎo)的下級(jí)機(jī)構(gòu)提出索賠;除天然漁業(yè)資源損失之外的其他海洋自然資源與生態(tài)環(huán)境損失由原國(guó)家海洋局（現(xiàn)國(guó)家自然資源部）及其管理指導(dǎo)的下級(jí)機(jī)構(gòu)提出索賠;對(duì)海洋污染采取清污等應(yīng)急處置措施的由中國(guó)海事局及其下屬機(jī)構(gòu)提出清污費(fèi)索賠[6]。如2011年6月渤海灣中蓬萊19-3油田發(fā)生溢油，造成渤海海域海水嚴(yán)重污染，事故發(fā)生后，依據(jù)職責(zé)原農(nóng)業(yè)部、原國(guó)家海洋局分別就養(yǎng)殖漁業(yè)損失、天然漁業(yè)資源損害和海洋生態(tài)損害等提出了索賠。后各自與責(zé)任人達(dá)成了損害賠償或補(bǔ)償協(xié)議，這個(gè)案件中用于包括天然漁業(yè)資源在內(nèi)的生態(tài)環(huán)境損失賠償費(fèi)合計(jì)20.33億元，國(guó)家可以利用這筆賠償費(fèi)修復(fù)渤海的生態(tài)環(huán)境以及天然漁業(yè)資源[7]。

需要說(shuō)明的是，根據(jù)2018年國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案，國(guó)務(wù)院重新組建成立了自然資源部、生態(tài)環(huán)境保護(hù)部及農(nóng)業(yè)農(nóng)村部，將各個(gè)部門(mén)的職責(zé)進(jìn)行了整合與劃分，除漁業(yè)資源的行政主管機(jī)關(guān)不變，原國(guó)家海洋局的海洋自然資源管理、海洋環(huán)境保護(hù)原有職能則分別由自然資源部與生態(tài)環(huán)境部接替。

對(duì)于不同性質(zhì)的損害，行使海洋環(huán)境監(jiān)管職權(quán)的不同機(jī)關(guān)可以依法分別提起索賠之訴訟。但如果不同機(jī)關(guān)都提起訴訟或者申請(qǐng)作為共同原告參加訴訟的，則實(shí)務(wù)中會(huì)涉及訴訟中的主體、客體合并問(wèn)題，應(yīng)當(dāng)依照《民事訴訟法》②關(guān)于共同訴訟的規(guī)定處理，另外一個(gè)問(wèn)題，對(duì)跨行政監(jiān)管海域的海洋污染事故的索賠，人民法院立案時(shí)可以釋明由其共同的上級(jí)主管機(jī)關(guān)提出索賠。在“塔斯曼?！碧?hào)案中，因污染范圍廣，國(guó)家漁業(yè)主管機(jī)關(guān)為了避免重復(fù)索賠，特簽發(fā)《關(guān)于指定天津市漁政漁港監(jiān)督管理處對(duì)渤海灣漁業(yè)污染事故漁業(yè)資源損失進(jìn)行索賠或訴訟的通知》，指定天津市漁政處為該案的索賠主體①。這種在系統(tǒng)內(nèi)部指定訴訟主體的方法值得肯定和借鑒，它避免了行政資源和司法資源的浪費(fèi)，可以說(shuō)是實(shí)踐中明確索賠主體的有益探索[8]。

（二）農(nóng)（漁）村集體經(jīng)濟(jì)組織為特定的適格主體

在因海水養(yǎng)殖污染造成漁業(yè)水域（即海域與灘涂）環(huán)境損害的情況下，如果受污染的是海域，依據(jù)《海域使用管理法》規(guī)定，海域?qū)儆趪?guó)家所有，其索賠主體只能是國(guó)家，按照《海洋環(huán)境保護(hù)法》的規(guī)定由國(guó)家授權(quán)的行政機(jī)關(guān)提出索賠，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織無(wú)索賠權(quán)。但是，如果受污染的是灘涂，則應(yīng)該由灘涂的所有權(quán)人提出索賠。

現(xiàn)行法律法規(guī)中尚未見(jiàn)到“灘涂”之明確概念，現(xiàn)行與土地管理和海洋相關(guān)的法律對(duì)其概念和范圍的規(guī)定存在沖突。關(guān)于灘涂在性質(zhì)上歸于土地還是海域，還存在較大的分歧。在理論上，有土地權(quán)屬說(shuō)與海域權(quán)屬說(shuō)兩種不同觀點(diǎn)，各持己見(jiàn)。雖然有學(xué)者從灘涂的功能、發(fā)展趨勢(shì)、世界各國(guó)的立法例、國(guó)家海洋戰(zhàn)略的需要以及貫徹可持續(xù)發(fā)展的理論等角度論證沿海灘涂非土地，而是海域一部分[9] 。但是2002年5月23日國(guó)務(wù)院法制辦復(fù)函原國(guó)土資源部《關(guān)于請(qǐng)明確“海岸線(xiàn)”“灘涂”等概念法律含義的函》，認(rèn)為依照現(xiàn)行法律規(guī)定“灘涂”屬于土地。

灘涂被確定為土地之范疇，則依我國(guó)《憲法》，灘涂的所有權(quán)人可以是國(guó)家，也可以是農(nóng)（漁）村集體經(jīng)濟(jì)組織，如果是后者，農(nóng)（漁）村集體經(jīng)濟(jì)組織就其所有的灘涂受到的環(huán)境污染損害可以成為索賠的適格主體。因此當(dāng)灘涂生態(tài)環(huán)境受到損害后，筆者認(rèn)為，農(nóng)（漁）村集體經(jīng)濟(jì)組織可以就灘涂的環(huán)境損害成為適格的特定索賠主體。

（三）環(huán)保組織非適格索賠主體

就海水養(yǎng)殖造成的海洋環(huán)境損害，環(huán)保組織是否有權(quán)提出索賠？《民事訴訟法》賦予了“有關(guān)組織”對(duì)損害社會(huì)公共利益行為提出索賠的原告主體資格，《環(huán)境公益訴訟解釋》則進(jìn)一步明確“環(huán)保組織”擁有提起環(huán)境公益訴訟的索賠權(quán)。但《海洋環(huán)境保護(hù)法》已明確規(guī)定由“海洋行政主管部門(mén)”開(kāi)展海洋環(huán)境損害索賠，此時(shí)環(huán)保組織能否再提起環(huán)境公益訴訟？能否在現(xiàn)行法律規(guī)范文件中為二者共同適用找到解釋的空間[10]？即要回答在海洋生態(tài)保護(hù)中，國(guó)家索賠的性質(zhì)是什么？環(huán)境公益訴訟與海洋環(huán)境損害國(guó)家索賠是否存在可以配合、銜接適用的可能。ECFD9A4E-F9A5-4CD0-BF7E-2F3DCC6CFA51

在理論上，有學(xué)者認(rèn)為國(guó)家提出海洋環(huán)境損害索賠是以國(guó)家海域所有權(quán)為基礎(chǔ)的國(guó)家利益訴訟（又稱(chēng)為國(guó)益訴訟），其與公益訴訟不同[11]。還有學(xué)者從目的解釋、文義解釋、體系解釋等多個(gè)角度進(jìn)行論證，海洋環(huán)境公益訴訟的適格原告除了海洋環(huán)境監(jiān)督管理部門(mén)以外，還應(yīng)當(dāng)包括符合條件的環(huán)保組織[12]。但是在司法實(shí)踐中這樣的理論觀點(diǎn)未獲法院支持，在“大連環(huán)保志愿者協(xié)會(huì)訴大連中石油公司等海洋環(huán)境公益訴訟”案中，因原油管道發(fā)生爆炸引發(fā)大火與原油泄漏，造成周邊海域生態(tài)環(huán)境嚴(yán)重?fù)p害。民間公益組織“大連環(huán)保志愿者協(xié)會(huì)”將七名責(zé)任人訴至大連海事法院，法院依《海洋環(huán)境保護(hù)法》認(rèn)為“大連環(huán)保志愿者協(xié)會(huì)”原告主體不適格，裁定不予受理①。再如，福建省高級(jí)人民法院在“中國(guó)生物多樣性保護(hù)與綠色發(fā)展基金會(huì)訴福建省平潭縣流水鎮(zhèn)人民政府、福建省平潭縣龍翔房地產(chǎn)有限公司海洋自然資源與生態(tài)環(huán)境損害賠償糾紛”案中，認(rèn)為《海洋環(huán)境保護(hù)法》和《海洋資源與環(huán)境損害賠償解釋》系專(zhuān)門(mén)就海洋環(huán)境損害賠償糾紛案件審理作出的特別規(guī)定，而《環(huán)境民事公益訴訟法解釋》屬于一般規(guī)定，根據(jù)特別法優(yōu)先于一般法適用的原則，人民法院審理海洋自然資源與生態(tài)環(huán)境損害賠償糾紛，應(yīng)優(yōu)先適用《海洋環(huán)境保護(hù)法》及《海洋資源與環(huán)境損害賠償解釋》。特別法已明確將海洋自然資源與生態(tài)環(huán)境損害索賠的權(quán)利專(zhuān)門(mén)賦予依法行使海洋環(huán)境監(jiān)督管理權(quán)的部門(mén)。因此，起訴人系基金會(huì)不具備起訴的主體資格②。

筆者認(rèn)為，最高院司法解釋已明確針對(duì)此特定的海洋資源與環(huán)境損害索賠權(quán)由行使海洋環(huán)境監(jiān)督管理權(quán)的機(jī)關(guān)依其職能分工分別行使，最高院在該解釋的理解與適用一文中將其性質(zhì)界定為公益訴訟[6]21-27，因此不存在理論上認(rèn)為的存在國(guó)益訴訟與公益訴訟的兩種類(lèi)型，所謂海洋環(huán)境污染的國(guó)益訴訟實(shí)為一種特別的公益訴訟。國(guó)家機(jī)關(guān)的公益訴訟地位既然已由特別法明確規(guī)定，環(huán)保組織不宜再以同一損害結(jié)果提起海洋環(huán)境公益訴訟，因此在海洋環(huán)境公益訴訟中環(huán)保組織不享有原告主體資格。

（四）檢察機(jī)關(guān)為補(bǔ)充主體

2018年3月2日起施行的《檢察公益訴訟解釋》就“破壞生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)”的案件賦予了人民檢察院提起公益訴訟的索賠權(quán)，但依據(jù)該解釋?zhuān)嗣駲z察院提出公益訴訟，其在程序與路徑上有以下幾個(gè)特別規(guī)定：其一，檢察院具有督促起訴主體的資格。其主要職能在于督促適格的行政機(jī)關(guān)依法行使公益訴權(quán)，其并非海洋環(huán)境損害訴訟的當(dāng)然起訴主體，不宜直接提起公益訴訟。其二，檢察院具有補(bǔ)充索賠主體的資格。它雖然可以以自己的名義提起公益訴訟，但前置程序是，依法應(yīng)當(dāng)行使索賠權(quán)的行政機(jī)關(guān)不依照規(guī)定提起訴訟，因此其提起公益訴訟具有補(bǔ)充性。

從上述規(guī)定來(lái)看，人民檢察院行使索賠權(quán)、對(duì)海洋環(huán)境損害提出公益訴訟，需要以法律規(guī)定的行使海洋環(huán)境監(jiān)督管理權(quán)的相關(guān)部門(mén)怠于提起索賠為前置程序條件，僅當(dāng)海事、海洋及漁業(yè)行政主管機(jī)關(guān)不對(duì)海洋環(huán)境損害提出索賠后，檢察機(jī)關(guān)才可以成為索賠主體，因此其僅為索賠的補(bǔ)充主體。

五、交叉索賠時(shí)的主體順位

因海水養(yǎng)殖污染造成養(yǎng)殖財(cái)產(chǎn)損害以及漁業(yè)水域的環(huán)境損害，養(yǎng)殖戶(hù)提出財(cái)產(chǎn)損害賠償?shù)乃揭嬖V訟與國(guó)家行政主管機(jī)關(guān)提出環(huán)境損害賠償?shù)墓嬖V訟，雖然二者是基于同一事實(shí)提起的訴訟，但是因?yàn)樗髻r主體不同，易出現(xiàn)兩種訴訟交叉的問(wèn)題。從保護(hù)受害人、修復(fù)海洋漁業(yè)環(huán)境的角度出發(fā)，筆者認(rèn)為應(yīng)盡量由國(guó)家行政主管機(jī)關(guān)先行提出公益訴訟。

倡導(dǎo)由相關(guān)國(guó)家機(jī)關(guān)先行提出公益訴訟的理由有：第一，行政機(jī)關(guān)提起索賠容易得到各方力量的支持。海洋環(huán)境行政主管機(jī)關(guān)提起環(huán)境損害索賠時(shí)，可以依托當(dāng)?shù)卣α考拜浾撋厦癖姷闹С?，同時(shí)法律上可以獲得檢察機(jī)關(guān)支持，另外也容易得到社會(huì)團(tuán)體和環(huán)保組織等專(zhuān)門(mén)機(jī)構(gòu)在技術(shù)力量上的幫助。第二，有利于基礎(chǔ)法律事實(shí)的查明。在公益訴訟案件中，作為國(guó)家行政機(jī)關(guān)，其擁有的社會(huì)資源和掌握的信息是個(gè)人與單位無(wú)法比擬的，其在調(diào)查并獲得相關(guān)數(shù)據(jù)、進(jìn)行相關(guān)鑒定、獲取更為充分且具有權(quán)威性的證據(jù)等方面具有天然的優(yōu)勢(shì);相比而言，在私益訴訟中個(gè)人與單位都欠缺這些條件。如果能先審結(jié)公益訴訟，那么依據(jù)環(huán)境公益訴訟解釋的規(guī)定，私益訴訟的原告、被告基于同一侵權(quán)之事實(shí)部分均無(wú)須舉證，可大大減輕私益訴訟中當(dāng)事人的訴累。第三，有利于賠償估值的確定。鑒于損害賠償責(zé)任范圍舉證之困難，環(huán)境公益訴訟解釋①中明顯減輕了原告的舉證責(zé)任，事實(shí)上賦予了法院對(duì)賠償責(zé)任范圍的合理酌定權(quán)力。但在私益訴訟中卻無(wú)此規(guī)定。兩個(gè)程序的不對(duì)稱(chēng)，可能造成在海洋環(huán)境公益訴訟中損害賠償被法院予以酌定，而在私益訴訟中由于證據(jù)不足等原因法院不予以認(rèn)定的困境[13]。

強(qiáng)調(diào)海洋環(huán)境公益訴訟的優(yōu)先解決，是因?yàn)楣嬖V訟具有對(duì)基于同一事實(shí)的私益訴訟產(chǎn)生中間確認(rèn)判決效力的功能，公益訴訟的結(jié)果往往可以降低私益訴訟舉證的難度、節(jié)約了當(dāng)事人及法院的訴訟成本，對(duì)當(dāng)事人而言可以提高勝訴概率從而增加了原告的訴訟動(dòng)力，在客觀上起到支持私益訴訟的作用[14]。因此，應(yīng)該積極倡導(dǎo)由國(guó)家行政主管機(jī)關(guān)對(duì)海水養(yǎng)殖內(nèi)源性污染造成的海洋環(huán)境損害提起公益訴訟，等公益訴訟審結(jié)之后，養(yǎng)殖戶(hù)就其海水養(yǎng)殖民事權(quán)利遭受損害等再行提起私益訴訟。在公益訴訟與私益訴訟同時(shí)進(jìn)行的情況下，由于前者的審理結(jié)果可成為后者的判決依據(jù)，因此應(yīng)依據(jù)民事訴訟法裁定中止審理私益訴訟案件，待公益訴訟審理完畢后再繼續(xù)審理私益訴訟。但如果出現(xiàn)擔(dān)負(fù)海洋環(huán)境保護(hù)職責(zé)的相關(guān)行政主管機(jī)關(guān)不提出海洋環(huán)境損害公益訴訟的情況，養(yǎng)殖戶(hù)又該如何進(jìn)行索賠與救濟(jì)？筆者建議，養(yǎng)殖戶(hù)等私益訴訟的索賠主體除了自行向法院提起私益訴訟之外，也可以向人民檢察院提出申請(qǐng)，請(qǐng)求人民檢察院依據(jù)《檢察公益訴訟解釋》向相關(guān)行政機(jī)關(guān)提出檢察建議或者向相關(guān)行政機(jī)關(guān)提出行政公益訴訟，督促相關(guān)行政機(jī)關(guān)提出公益訴訟;或者由檢察自行提出公益訴訟。

海水養(yǎng)殖污染已經(jīng)成為海洋生態(tài)環(huán)境損害的一種新形式，希望本文的研究能為海洋環(huán)境損害、特別是漁業(yè)生態(tài)環(huán)境損害的賠償制度構(gòu)建提供理論支撐。ECFD9A4E-F9A5-4CD0-BF7E-2F3DCC6CFA51

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（責(zé)任編輯：易曉艷）ECFD9A4E-F9A5-4CD0-BF7E-2F3DCC6CFA51