農村土地承包經營權確權對農地流轉行為的影響

問錦尚

〔內容提要〕自2009年穩(wěn)步開展土地承包經營權確權試點工作以來，全國農村地區(qū)陸續(xù)在實際測量的基礎上開展了農民承包地確權認證工作。截至2018年底，全國土地確權工作基本完成。本研究以土地確權全面完成與土地規(guī)?；洜I的時代背景作為切入點，歸納土地確權政策對農戶土地流轉行為的影響機制，為后續(xù)探索與研究奠定理論基礎；總結了現(xiàn)有的研究內容和方法，發(fā)現(xiàn)學術界有兩派觀點：“確認權利促農地流轉”和“確認權利不影響農地流轉甚至抑制流轉”。這兩派觀點分別對應經濟學中的產權理論和行為經濟學，二者在“確權與農地流轉”問題上具有不同的解釋與推論。

〔關鍵詞〕土地承包經營權確權農地流轉

一、研究背景

農民最基本的生產資料和最可靠的生活保障來自承包地，土地承包經營權是農民物質利益和財產權利的最重要體現(xiàn)。1998年第二輪土地承包至今，已過去二十余年，由于土地管理規(guī)范的不完善、土地的多次耕種、流轉，導致地塊邊界不清，所屬權益不明，嚴重阻礙土地資源的利用價值和農村經濟的發(fā)展。

在此背景下，需要對農村家庭承包地再次進行確權登記，明確承包土地經營權的所有權，規(guī)范承包土地經營權的使用。2008年，中共中央《關于推進農村改革發(fā)展若干重大問題的決定》要求建立嚴格規(guī)范的農村土地管理制度，首次明確開展土地確權、登記、頒證三方面工作。土地承包經營權頒證要求做到承包地塊確權、承包合同、承包經營權證書“三到戶”，即確權、登記、頒證三個有序步驟和程序。通過土地確權，不但可以有效解決農村地區(qū)土地分配不均和資源浪費的問題，還有利于增加農民進行土地投資與土地流轉的意向，進而實現(xiàn)規(guī)?；洜I。截至2018年，我國實現(xiàn)了14多億畝的農地確權，大多數(shù)省份已確權完畢。

在全國范圍內開展的土地確權工作對加速農地流轉的效力問題上，引起了社會各界的廣泛關注，該問題的研究具有重要的現(xiàn)實意義。在土地承包經營權明晰的前提下，無力耕種或從事非農就業(yè)的農村居民可以放心的轉讓土地部分權利來獲得收益，保持土地承包關系穩(wěn)定并長久不變，種植業(yè)農戶可放心的加大對土地的投資力度，實現(xiàn)土地資源的可持續(xù)利用，在一定程度上促進土地規(guī)模化經營與農業(yè)機械化發(fā)展。

二、土地確權對農地流轉的影響機制

本研究主要圍繞土地確權對農地流轉的影響展開研究，基于科斯的產權理論，只要產權明確且交易成本很小，即可達到資源配置的帕累托最優(yōu)，實現(xiàn)有效率的市場均衡結果。通過土地確權，明晰土地產權的歸屬，能夠最大程度上保障農民的土地經營權利，降低交易成本，進而在依法、合理的前提下實現(xiàn)農村農耕土地有序地流轉。已有的產權研究范式需要以土地為可交換、可替代的一般產品或資產為前提，但在實際情況中，農地流轉不僅需要權衡收益和成本，還涉及到農民的心理歸屬問題，這為行為經濟學的應用找到了突破口，控制權偏好和稟賦效應等行為經濟學概念可用于土地確權與農戶流轉行為的研究。

在行為經濟學理論邏輯下，部分學者得出確權不會促進甚至會抑制農地流轉的觀點。因為確權無法改變農戶的控制權偏好，如果農戶將農地視為自己的生存保障，將不再重點考慮流轉價格的最大化，而是以低價格轉給“自己人”，以確保土地可以隨時收回、土地質量不受損害，甚至在自己非農就業(yè)預期不確定的情況下，為自己留下底線保障空間，出現(xiàn)“寧肯落荒、不愿流轉”的情形。另外，確權賦予農民明晰產權的同時，強化了農民對農耕土地的稟賦效應，從而導致農戶對土地租金的預期過高，無疑增加了土地流轉的難度。

三、土地確權對農耕土地流轉的作用

目前，有關土地確權與農戶流轉的實際效果還沒有形成一致的結論，根據土地確權對農耕土地流轉的作用類型，已有的研究可以分為三類。

（一）土地確權促進農地流轉

農村土地承包經營權以法律形式得以確認，為后續(xù)土地經營打下了堅實的制度基礎，不僅能夠切實保障農民土地的相關權利，同時也為農耕土地產權的流轉提供了保障制度，保證了農戶、集體、企業(yè)和政府等市場主體之間形成更穩(wěn)定的契約關系。

近年來，已有不少學者從實證分析的角度考察了土地確權的實際效果。葉劍平等通過對全國17個省份的調查研究，發(fā)現(xiàn)土地承包經營權證書的頒發(fā)，顯著促進了農戶土地流轉行為，包括相關農地流轉合同的契訂；曹海濤等通過對新疆沙灣縣的實證分析，發(fā)現(xiàn)持有土地承包經營權證的農戶更愿意進行農地流轉；閆小歡等對河南省479個農戶的調查研究表明，地權穩(wěn)定性與農戶農地流轉間是正向促進關系；程令國等基于2011—2012年中國健康與養(yǎng)老追蹤調查數(shù)據進行實證分析，發(fā)現(xiàn)相同的前提下，農地確權使農戶進行流轉行為的可能性顯著上升，實際土地流轉量與土地租金也大幅上升。另外，土地確權后成為抵押品還可幫助農民獲得貸款，促進農地的金融化發(fā)展。黃少安等指出，土地確權后可進行抵押貸款，農民的資金流動性問題得到緩解，農地經營權流轉意愿更為強烈；許恒周等對江蘇省和江西省的調查研究同樣表明，擁有抵押權的農戶更傾向于流轉農地。

（二）土地確權抑制農地流轉

目前，雖然大多數(shù)研究肯定了土地確權對農地流轉的積極作用，但是也有學者從行為經濟學的角度論證了抑制作用存在的合理性。李祖佩和管珊指出，在土地確權過程中一些村干部借機私自占有大量土地。對普通村民而言，土地確權只不過是需要配合完成的行政命令，因此土地確權并不能從本質上促進土地流轉，甚至可能會起到相反的抑制效果；鐘文晶和羅必良等基于廣東省的農地流轉情況進行分析，提出土地作為農戶的一項人格性財產，法律化的土地確權會使土地的人格化程度加深，從而加重土地稟賦效應，使農戶對土地流轉的潛在獲利機會不再積極，難以實現(xiàn)農業(yè)的規(guī)模化經營。

（三）土地確權對農地流轉無明顯的影響

除了“確權登記促進農地流轉”和“確權抑制農地流轉”兩種觀點以外，還有學者研究認為土地確權對經營權流轉的影響并不明顯。劉克春等對江西省的六個地區(qū)進行實證分析，發(fā)現(xiàn)地權穩(wěn)定性對農戶農地流轉行為未產生顯著影響。Jin等對中國九個農業(yè)生產大省8000余份農戶進行實證調查，同樣無法得出農地確權影響土地流轉的結論。張?zhí)m等學者基于江蘇省的十三個市近十二年的統(tǒng)計數(shù)據分析后指出，土地承包經營權證書的頒發(fā)率和土地流轉的發(fā)生率不具有統(tǒng)計學意義上的顯著關聯(lián)。

四、結語

在依法、合理的前提下實現(xiàn)農村農耕土地有序地流轉，是實現(xiàn)農業(yè)適度規(guī)模經營、農業(yè)現(xiàn)代化的有效路徑。新一輪承包地確權登記頒證對土地流轉的作用究竟如何？參考科斯的產權理論和控制權偏好及稟賦效應等行為經濟學理論，均可對土地確權與土地流轉的關系進行解釋，二者都具有合理性，但得到的推論有所不同，是否考慮農地產權意義的特殊性是觀點分歧產生的根本原因。目前，由于土地確權處于剛剛完成階段，有關土地確權與農地流轉的實證分析仍然較少且未形成統(tǒng)一的結論，土地確權對土地流轉的實際效果還需要很多調查來實證測度。但不變的是，我們應深入了解土地確權的完成情況，積極穩(wěn)妥地推進土地確權對農地流轉的積極作用，提高土地資源的配置效率與內在價值。

（作者單位：山西傳媒學院）