陜甘寧蒙晉交界地區(qū)的生態(tài)建設(shè)和治理探索

謝蘭蘭 軒會(huì)永 王穎婕

摘要：陜甘寧蒙晉交界地區(qū)是我國(guó)重要的資源儲(chǔ)地和生態(tài)保護(hù)重點(diǎn)區(qū)域，資源富集與生態(tài)脆弱并存。該區(qū)域的生態(tài)建設(shè)和治理經(jīng)驗(yàn)對(duì)我國(guó)資源富集區(qū)域生態(tài)文明建設(shè)具有重要的參考意義。從生態(tài)環(huán)境對(duì)區(qū)域生態(tài)安全和經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展的承載能力、生態(tài)宜居性、生態(tài)建設(shè)和治理的示范性三個(gè)層次，對(duì)交界地區(qū)10個(gè)城市的生態(tài)建設(shè)和治理狀況進(jìn)行全面比較分析。結(jié)果表明，大氣污染嚴(yán)重、水資源負(fù)荷超載、經(jīng)濟(jì)發(fā)展對(duì)能源依賴程度極高、生態(tài)宜居水平對(duì)人口和投資的吸引力不突出、高級(jí)別生態(tài)建設(shè)示范項(xiàng)目數(shù)量少等是影響該區(qū)域生態(tài)提升的主要因素。本文提出多渠道保障環(huán)保資金投入、提高生態(tài)治理的科技含量、探索生態(tài)環(huán)保執(zhí)法司法聯(lián)動(dòng)機(jī)制、構(gòu)建全民參與的環(huán)境自治體系和跨區(qū)域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制等政策措施。

關(guān)鍵詞：生態(tài)文明生態(tài)治理生態(tài)建設(shè)示范區(qū)

作者簡(jiǎn)介：

謝蘭蘭，中國(guó)社會(huì)科學(xué)院農(nóng)村發(fā)展研究所博士后、副教授;

軒會(huì)永，中國(guó)社會(huì)科學(xué)院研究生院農(nóng)村發(fā)展系博士研究生;

王穎婕，中國(guó)科學(xué)院大學(xué)經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院博士后。

資源型城市是一類特殊類型的城市，承載著國(guó)家資源儲(chǔ)備和供應(yīng)的重要使命，資源是這類城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展的核心要素。在資源開發(fā)和經(jīng)濟(jì)不斷崛起的過程中，生態(tài)環(huán)境加劇惡化，形成了資源富集與生態(tài)脆弱并存的“復(fù)合型”城市。陜甘寧蒙晉交界區(qū)域是我國(guó)重要的資源儲(chǔ)地和生態(tài)保護(hù)重點(diǎn)區(qū)域，交界地區(qū)的許多城市都存在這類復(fù)合型特征。2013 年，國(guó)務(wù)院發(fā)布《全國(guó)資源型城市可持續(xù)發(fā)展規(guī)劃（2013—2020 年）》（國(guó)發(fā)〔2013〕45號(hào)文），首次界定了262個(gè)資源型城市，五省交界地區(qū)的榆林、延安、慶陽、包頭、鄂爾多斯、忻州和呂梁均在列。資源約束趨緊、環(huán)境污染嚴(yán)重、生態(tài)系統(tǒng)退化是該區(qū)域可持續(xù)發(fā)展中面臨的核心問題。在新的歷史時(shí)期，如何平衡資源開發(fā)強(qiáng)度和生態(tài)保護(hù)的關(guān)系，高水平進(jìn)行生態(tài)建設(shè)和治理是擺在這類城市面前的現(xiàn)實(shí)問題。

一、生態(tài)環(huán)境對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展影響的文獻(xiàn)回顧

（一）生態(tài)環(huán)境對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展影響的機(jī)理

1993年，Panayotou首次提出環(huán)境庫茲涅茨曲線（EKC），用于解釋環(huán)境質(zhì)量和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展不同階段之間的關(guān)系，這一關(guān)系被刻畫為一條倒U型曲線。目前，國(guó)內(nèi)外有關(guān)環(huán)境質(zhì)量與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展關(guān)系的研究基本都是在對(duì)環(huán)境庫茲涅茨曲線的解釋、完善和檢驗(yàn)基礎(chǔ)上進(jìn)行的。盡管在不同的研究中，由于研究技術(shù)處理的差異，曲線的具體形狀和臨界點(diǎn)有所不同，但目前為止，倒U型的形態(tài)被學(xué)界廣泛認(rèn)可。

當(dāng)一個(gè)國(guó)家經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平較低的時(shí)候，環(huán)境污染程度較輕;經(jīng)濟(jì)規(guī)模擴(kuò)大，對(duì)環(huán)境的消耗隨之大幅增加，環(huán)境負(fù)荷逐漸加大，甚至?xí)^自我恢復(fù)和再生的速度，大量有害廢物產(chǎn)生，環(huán)境質(zhì)量急轉(zhuǎn)直下;當(dāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展到達(dá)某個(gè)拐點(diǎn)后，環(huán)境污染程度逐漸減緩，環(huán)境質(zhì)量逐漸得到改善。產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)向信息化和服務(wù)業(yè)演變、清潔技術(shù)的應(yīng)用、環(huán)保需求強(qiáng)化、環(huán)境規(guī)制的實(shí)施以及市場(chǎng)機(jī)制的作用等，是環(huán)境質(zhì)量得以改善的動(dòng)因。

從世界范圍看，倒U型曲線的拐點(diǎn)通常發(fā)生在人均國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值（GDP）5000～20000美元，但是發(fā)展中國(guó)家的臨界值一般要低于發(fā)達(dá)國(guó)家。一是因?yàn)榘l(fā)達(dá)國(guó)家環(huán)境治理模式及政策工具具有示范效應(yīng)，為發(fā)展中國(guó)家提供了可借鑒的環(huán)境治理經(jīng)驗(yàn);二是科技進(jìn)步使治理技術(shù)日趨成熟，也有助于降低治理成本。大量關(guān)于中國(guó)的實(shí)證研究顯示，現(xiàn)階段，我國(guó)還未越過倒U型曲線的轉(zhuǎn)折點(diǎn)，

鄒慶、陳迅、呂俊娜：《經(jīng)濟(jì)與環(huán)境協(xié)調(diào)發(fā)展的模型分析與計(jì)量檢驗(yàn)》，《科研管理》2014年第12期，第175～182頁。仍然無法有效遏制環(huán)境惡化。

理論和實(shí)證研究的結(jié)論表明，環(huán)境質(zhì)量與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展是一個(gè)相互作用的動(dòng)態(tài)系統(tǒng)，將環(huán)境視為孤立的系統(tǒng)來對(duì)待和治理不但無益于環(huán)境質(zhì)量的改善，而且環(huán)境問題還將成為制約經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的掣肘，并形成惡性循環(huán)。庫茲涅茨曲線反映的“先污染，后治理”的經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式已經(jīng)不適合今天世界的發(fā)展。只有尋求經(jīng)濟(jì)社會(huì)與環(huán)境協(xié)調(diào)發(fā)展的實(shí)現(xiàn)條件，才能從根本上徹底解決問題，并實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。

（二）生態(tài)環(huán)境對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展影響的文獻(xiàn)回顧

生態(tài)環(huán)境是城市影響力和競(jìng)爭(zhēng)力的重要構(gòu)成要素。目前的研究大致可分為三個(gè)方面。一是將環(huán)境作為城市影響力和競(jìng)爭(zhēng)力的支撐要素，納入綜合評(píng)價(jià)指標(biāo)體系。在一些國(guó)際權(quán)威機(jī)構(gòu)構(gòu)建的城市競(jìng)爭(zhēng)力評(píng)價(jià)指標(biāo)體系中，環(huán)境要素是不可或缺的構(gòu)成指標(biāo)之一。英國(guó)《經(jīng)濟(jì)學(xué)家》信息部編制的全球城市競(jìng)爭(zhēng)力指數(shù)中，將環(huán)境納入8個(gè)考察城市競(jìng)爭(zhēng)力的要素（分別是經(jīng)濟(jì)實(shí)力、物質(zhì)資本、金融成熟度、制度、社會(huì)和文化、人力資本、環(huán)境及全球吸引力），并用環(huán)境治理和自然災(zāi)害2個(gè)指標(biāo)進(jìn)行具體度量。2018年科爾尼咨詢公司發(fā)布的《全球潛力城市指數(shù)》，用基于居民幸福感、經(jīng)濟(jì)狀況、創(chuàng)新、治理等4個(gè)維度的13個(gè)重點(diǎn)指標(biāo)對(duì)城市未來的發(fā)展?jié)摿M(jìn)行排名，環(huán)保表現(xiàn)是其中之一。劉彥平將城市影響力分為4個(gè)維度，生態(tài)環(huán)境是生態(tài)宜居性的重要評(píng)價(jià)指標(biāo)。劉彥平：《城市影響力及其測(cè)度——基于200個(gè)中國(guó)城市的實(shí)證考察》，《城市與環(huán)境研究》2017年第1期，第25～41頁。

二是在城市宜居性的相關(guān)研究中，生態(tài)環(huán)境是核心要素之一。目前，對(duì)宜居城市、最具幸福感城市等方面的研究正在成為輿論關(guān)注的話題，并為排名靠前的城市帶來知名度和影響力。《經(jīng)濟(jì)學(xué)家》信息部每年對(duì)全球主要城市進(jìn)行2次宜居性調(diào)查，環(huán)境因素被放入文化與環(huán)境維度內(nèi)，與政治穩(wěn)定、醫(yī)療保健、教育、基礎(chǔ)設(shè)施共同構(gòu)成5個(gè)評(píng)價(jià)維度。2018年《中國(guó)城市競(jìng)爭(zhēng)力報(bào)告》中，將城市的宜居性界定為醫(yī)療、教育和安全三方面，并具體從經(jīng)濟(jì)環(huán)境、居住環(huán)境、生態(tài)環(huán)境、社會(huì)環(huán)境、基礎(chǔ)設(shè)施、教育環(huán)境、醫(yī)療環(huán)境7項(xiàng)指標(biāo)進(jìn)行測(cè)度。結(jié)果表明，生態(tài)環(huán)境在7項(xiàng)指標(biāo)中與城市宜居競(jìng)爭(zhēng)力總得分相關(guān)性排在第3位，綠色的生態(tài)環(huán)境正在成為影響城市宜居競(jìng)爭(zhēng)力的重要因素。2016年中國(guó)科學(xué)院發(fā)布的《中國(guó)宜居城市研究報(bào)告》對(duì)國(guó)內(nèi)40個(gè)代表性城市進(jìn)行宜居性測(cè)評(píng)，分別是城市安全性、公共服務(wù)設(shè)施方便性、自然環(huán)境宜人性、社會(huì)人文環(huán)境舒適性、交通便捷性和環(huán)境健康性等6個(gè)維度。三是對(duì)環(huán)境競(jìng)爭(zhēng)力和影響力的專門研究。目前這方面的研究成果較少。比較有代表性的是《全球環(huán)境競(jìng)爭(zhēng)力報(bào)告》，這是中國(guó)首部對(duì)全球環(huán)境競(jìng)爭(zhēng)力進(jìn)行專門研究的成果，目前已經(jīng)發(fā)布兩版。該報(bào)告從資源環(huán)境競(jìng)爭(zhēng)力、生態(tài)環(huán)境競(jìng)爭(zhēng)力、環(huán)境承載競(jìng)爭(zhēng)力、環(huán)境管理競(jìng)爭(zhēng)力和環(huán)境協(xié)調(diào)競(jìng)爭(zhēng)力等5個(gè)維度設(shè)計(jì)了一個(gè)綜合的環(huán)境競(jìng)爭(zhēng)力評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，對(duì)133個(gè)國(guó)家的60個(gè)生態(tài)環(huán)境指標(biāo)進(jìn)行系統(tǒng)的比較分析。

（三）生態(tài)文明視角下生態(tài)治理和建設(shè)的新內(nèi)涵

生態(tài)環(huán)境是經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的底線和生命線。黨的十八大報(bào)告將生態(tài)文明建設(shè)與經(jīng)濟(jì)建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)、社會(huì)建設(shè)上升至同等高度，提出“五位一體”的國(guó)家建設(shè)總體布局。生態(tài)文明建設(shè)從以往并行獨(dú)立性建設(shè)提升至融入性建設(shè)和系統(tǒng)性建設(shè)，其內(nèi)容不再僅體現(xiàn)于節(jié)能減排、清潔生產(chǎn)、防污治污等環(huán)保層面，而應(yīng)滲透融入其他四大建設(shè)的各方面和全過程。黨的十九大報(bào)告將生態(tài)文明建設(shè)的目標(biāo)提高到一個(gè)全新的層次，納入國(guó)家現(xiàn)代化建設(shè)目標(biāo)之中，這意味著新時(shí)期生態(tài)建設(shè)和治理已經(jīng)成為國(guó)家發(fā)展戰(zhàn)略。生態(tài)文明建設(shè)是實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)高質(zhì)量發(fā)展的題中之義，生態(tài)對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)高質(zhì)量發(fā)展將發(fā)揮關(guān)鍵作用。生態(tài)文明理念的提出和在中國(guó)的踐行，勢(shì)必會(huì)影響到區(qū)域可持續(xù)發(fā)展過程中經(jīng)濟(jì)子系統(tǒng)、社會(huì)子系統(tǒng)和環(huán)境子系統(tǒng)等的權(quán)重比例關(guān)系。

綜合國(guó)內(nèi)外關(guān)于生態(tài)環(huán)境在城市經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中的作用和影響分析，現(xiàn)有對(duì)城市影響力、競(jìng)爭(zhēng)力、宜居性的評(píng)價(jià)研究中生態(tài)環(huán)境都是不可或缺的要素。在生態(tài)文明視角下，城市的生態(tài)治理和建設(shè)應(yīng)包括三個(gè)層次。第一個(gè)層次是生態(tài)環(huán)境對(duì)城市經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展的承載能力。主要考察生態(tài)環(huán)境對(duì)區(qū)域可持續(xù)發(fā)展的支撐能力，這是生態(tài)環(huán)境表現(xiàn)出的最基本功能。城市空間有限，可供開發(fā)利用的環(huán)境資源有限，對(duì)污染物的承受量也是有限的。對(duì)環(huán)境的破壞程度一旦超過其承載極限，就會(huì)破壞區(qū)域內(nèi)和周邊的生態(tài)平衡，影響環(huán)境功能，生態(tài)修復(fù)也要付出高昂的代價(jià)。因此，合理的城市社會(huì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)規(guī)模、范圍和強(qiáng)度，應(yīng)該處于生態(tài)功能的保障基線、環(huán)境質(zhì)量的安全底線、自然資源的利用上線所構(gòu)成的生態(tài)管控體系內(nèi)。第二個(gè)層次是生態(tài)宜居性。高品質(zhì)的生態(tài)環(huán)境，較高的綠化水平、良好的空氣質(zhì)量和持續(xù)加大的環(huán)境治理力度會(huì)加強(qiáng)城市對(duì)人才和投資的吸引力。宜居、宜業(yè)、宜商、宜游、宜養(yǎng)是一個(gè)城市軟實(shí)力的重要體現(xiàn)。環(huán)境與人的共生關(guān)系越融洽，對(duì)提升城市發(fā)展質(zhì)量的影響力越大。第三個(gè)層次是生態(tài)建設(shè)和治理的示范性。城市的高水平生態(tài)建設(shè)成果、生態(tài)建設(shè)和治理中形成的重要生態(tài)理念、生態(tài)文化可以產(chǎn)生正外部性，有助于提升城市知名度和美譽(yù)度，并為城市帶來更多優(yōu)質(zhì)發(fā)展機(jī)會(huì)。

二、陜甘寧蒙晉交界地區(qū)生態(tài)建設(shè)和治理的現(xiàn)狀與問題

本部分將陜甘寧蒙晉交界地區(qū)的10個(gè)城市：延安、榆林、慶陽、吳忠、鄂爾多斯、忻州、呂梁、銀川、呼和浩特和包頭納入研究范圍，為了使對(duì)比分析和研究更直觀，選取榆林市為參照城市展開分析。榆林市是陜甘寧蒙晉交界地區(qū)的中心城市，被劃定為成長(zhǎng)型資源城市，是我國(guó)能源資源的供給和后備基地，煤炭、石油等資源開發(fā)強(qiáng)度在未來一段時(shí)期將處于上升階段，同時(shí)承擔(dān)著重要的國(guó)家生態(tài)安全保障功能，在《全國(guó)主體功能區(qū)規(guī)劃》中，榆林6縣，綏德縣、米脂縣、佳縣、吳堡縣、清澗縣、子洲縣被劃為黃土高原——川滇生態(tài)屏障的組成區(qū)域，列入黃土高原丘陵溝壑水土保持國(guó)家生態(tài)功能區(qū)，是交界地區(qū)最具典型性的資源富集和生態(tài)脆弱的復(fù)合型城市。

（一）對(duì)城市經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的承載能力

大氣環(huán)境污染嚴(yán)重、水資源短缺、能源消耗量大是交界地區(qū)的共性生態(tài)環(huán)境特征。

1.工業(yè)污染物排放總量和排放強(qiáng)度大，污染形勢(shì)嚴(yán)峻。工業(yè)污染物排放是資源型城市最主要的大氣環(huán)境污染源。對(duì)比10個(gè)城市，榆林工業(yè)污染物排放總量巨大，工業(yè)排放的廢水、二氧化硫和煙（粉）塵排放量均在10城市的前列，分別是第1位、第1位和第4位（表1）。除總量外，榆林單位新創(chuàng)造經(jīng)濟(jì)價(jià)值的環(huán)境負(fù)荷在10個(gè)城市中也處于高位，工業(yè)廢水排放強(qiáng)度高居第2位、工業(yè)二氧化硫排放強(qiáng)度排在第5位、工業(yè)煙（粉）塵排放強(qiáng)度排在第4位（表2）。對(duì)比之下，鄂爾多斯工業(yè)結(jié)構(gòu)同樣以煤炭和能源化工為主，工業(yè)污染物排放強(qiáng)度顯著低于榆林，萬元產(chǎn)值工業(yè)廢水排放量（0.75噸）、萬元產(chǎn)值工業(yè)二氧化硫排放量（11.87噸）、萬元產(chǎn)值工業(yè)煙（粉）塵排放量（0.94噸）僅相當(dāng)于榆林的36%、50%和49%。近年來，隨榆林工業(yè)污染治理強(qiáng)度加大，廢氣及煙（粉）塵排放已經(jīng)大幅下降，與2012年的峰值相比，2016年二氧化硫和煙（粉）塵排放量降幅高達(dá)62%和43%;但是工業(yè)廢水量排放仍然居高不下（圖1），折射出經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)與環(huán)境質(zhì)量之間的深層次矛盾并未得到根本扭轉(zhuǎn)。

導(dǎo)致榆林環(huán)境污染無法得到有效控制的主要原因：一是高能耗行業(yè)占比相較其他城市仍然居高不下。能源化工產(chǎn)業(yè)對(duì)其他產(chǎn)業(yè)的擠出效應(yīng)導(dǎo)致榆林接續(xù)替代產(chǎn)業(yè)和戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展不快，“兩高一資”產(chǎn)業(yè)比重高，粗放型的經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式未從根本上得到轉(zhuǎn)變。2017年，全市能化工業(yè)涉及520戶企業(yè)，占全市規(guī)模以上企業(yè)數(shù)量65%，年綜合能源消費(fèi)量3550.33萬噸標(biāo)準(zhǔn)煤，占全部規(guī)模以上企業(yè)消費(fèi)量的94%。其中六大高耗能行業(yè)綜合能源消費(fèi)量3101.94萬噸標(biāo)準(zhǔn)煤，占規(guī)模以上工業(yè)企業(yè)總消費(fèi)量的81.8%。榆林第三產(chǎn)業(yè)增加值占GDP的比重約為32%，低于全國(guó)、全省平均水平。從第三產(chǎn)業(yè)增加值占GDP比重看，2011—2017年，榆林、鄂爾多斯、包頭分別由24%、37.3%、41.9%提高至32.1%、44.1%和55.7%，榆林與區(qū)域內(nèi)領(lǐng)先城市差距仍然很大，產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)面臨較大壓力。對(duì)資源的過度依賴也導(dǎo)致了榆林較弱的創(chuàng)新能力。在謝遠(yuǎn)濤等對(duì)中國(guó)116個(gè)資源型城市的創(chuàng)新能力排名中，榆林位于第83位，低于包頭（4）、鄂爾多斯（15）、延安（59）和慶陽（63）。

謝遠(yuǎn)濤、李虹、鄒慶：《我國(guó)資源型城市創(chuàng)新指數(shù)研究——以116個(gè)地級(jí)城市為例》，《北京大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版）》2017年第5期，第146～158頁。

二是企業(yè)節(jié)能降耗研發(fā)投入不足。高耗能、高污染工業(yè)企業(yè)在設(shè)備改造、技術(shù)創(chuàng)新等方面的研發(fā)投入嚴(yán)重不足。從10個(gè)城市規(guī)模以上工業(yè)企業(yè)內(nèi)部研發(fā)投入絕對(duì)值看，2016年榆林研發(fā)人員的投入共計(jì)1515人，企業(yè)內(nèi)部研發(fā)經(jīng)費(fèi)5.32億元，在有數(shù)據(jù)可比的5個(gè)城市中均是最低的。與包頭、鄂爾多斯、呼和浩特和銀川的差距懸殊，其研發(fā)投入分別占包頭、鄂爾多斯、呼和浩特和銀川的9.5%、15.5%、21.8%和38.9%，研發(fā)投入占當(dāng)年工業(yè)產(chǎn)值的比重僅為0.16%，遠(yuǎn)低于其他幾個(gè)城市（表3）。如果將榆林在10城市中排名第3的工業(yè)體量和高耗能、高污染為主的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)考慮進(jìn)去，研發(fā)經(jīng)費(fèi)投入不足的問題更加突出，凸顯企業(yè)對(duì)創(chuàng)新能力提升和節(jié)能減排重視程度不足，動(dòng)力缺失。

2.水資源負(fù)荷嚴(yán)重超載。從人均水資源占有量看，榆林僅次于鄂爾多斯，除鄂爾多斯外，其他地區(qū)均低于人均1000平方米的國(guó)際水資源緊缺標(biāo)準(zhǔn)（圖2）。榆林、鄂爾多斯均屬于資源缺水型地區(qū)，農(nóng)田灌溉和高耗水能化工產(chǎn)業(yè)是最主要的用水主體。隨著城鎮(zhèn)化水平的提高和城鎮(zhèn)人口的不斷增長(zhǎng)，工業(yè)用水量不斷增加，水資源短缺將成為進(jìn)一步制約榆林市經(jīng)濟(jì)發(fā)展的瓶頸，加之水污染和浪費(fèi)等問題，用水的供需矛盾日趨突出。合理用水，提高用水效率，建設(shè)節(jié)水型社會(huì)是榆林解決水資源短缺問題的出路。

3.經(jīng)濟(jì)發(fā)展對(duì)能源依賴程度過高。從單位產(chǎn)值的能源負(fù)荷情況看，受產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)限制，榆林是區(qū)域內(nèi)能源消耗水平較高的地區(qū)（圖3）。2016年萬元GDP消耗標(biāo)煤1.140噸，遠(yuǎn)高于延安（0.557）和鄂爾多斯（0.747）。在產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化和各項(xiàng)節(jié)能降耗政策措施的推動(dòng)下，榆林節(jié)能降耗成效明顯，2012—2016年萬元GDP能耗下降率分別為：-3.6%、-3.8%、-3.8%、-3.5%、-3.3%。但是在能源化工業(yè)拉動(dòng)下，工業(yè)能源消費(fèi)量仍在持續(xù)增長(zhǎng)。2017年，規(guī)模以上能化工企業(yè)綜合能源消費(fèi)量3550.33萬噸標(biāo)煤，占全部規(guī)模以上工業(yè)企業(yè)的94%。能源工業(yè)的煤炭開采和洗選業(yè)、石油和天然氣開采業(yè)、電力熱力生產(chǎn)和供應(yīng)業(yè)、石油加工煉焦業(yè)，以及化工工業(yè)的化學(xué)原料和化學(xué)制品制造業(yè)、橡膠和塑料制品業(yè)等六大高耗能行業(yè)占比高達(dá)81.8%，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化和節(jié)能降耗壓力還將長(zhǎng)期存在，形勢(shì)嚴(yán)峻。

（二）生態(tài)宜居性

本部分采用建成區(qū)綠化覆蓋率、空氣質(zhì)量等級(jí)及環(huán)境治理力度3項(xiàng)指標(biāo)進(jìn)行度量。

1.綠化覆蓋率有較大提升空間。10城市中，銀川的建成區(qū)綠化覆蓋率最高，達(dá)57.71%，其次分別是包頭（44.13%）、鄂爾多斯（42.18%）和延安（41.69%）。榆林（41.20%）居第5位（圖4），該指標(biāo)已經(jīng)達(dá)到國(guó)家森林城市（40%）的建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)，但仍有較大提升空間。加大綠化提升力度，拓展城市綠色空間，既可以有效降噪除塵，改善空氣質(zhì)量，也可以提升城市景觀效果，是榆林建設(shè)宜居城市，提升城市形象的重要途徑。

2.空氣質(zhì)量堪憂。陜甘寧蒙晉交界地區(qū)由于資源開發(fā)強(qiáng)度較大，同全國(guó)其他地區(qū)相比大氣污染更加嚴(yán)重。在觀測(cè)期內(nèi)，區(qū)域內(nèi)10個(gè)城市的空氣質(zhì)量均有較大提升。從對(duì)比情況看，榆林空氣質(zhì)量在10城市中的排名靠后，處于中等偏下水平。以2018年12月為例，榆林空氣質(zhì)量指數(shù)（AQI）

AQI是定量描述空氣質(zhì)量狀況的無量綱指數(shù)，數(shù)值越大、級(jí)別和類別越高、表征顏色越深，說明空氣污染狀況越嚴(yán)重，對(duì)人體的健康危害也就越大。為95，空氣質(zhì)量等級(jí)低于鄂爾多斯、延安、包頭、呼和浩特和呂梁（表4）。

3.環(huán)境治理力度有待升級(jí)，污水、垃圾處理能力不足。榆林的污水處理率為88.46%，生活垃圾無害化處理率91.89%，排名靠后，分列第6位和第8位。值得一提的是，榆林的一般工業(yè)固廢綜合利用率水平較高，達(dá)86.21%，排在第2位（表5）。工業(yè)固廢綜合利用效益提高得益于省市兩級(jí)政府對(duì)固體廢物減量化、資源化和無害化處理與利用的積極推進(jìn)。省級(jí)層面，近幾年陜西省為加強(qiáng)固廢利用，先后出臺(tái)了《陜西省綠色制造工程實(shí)施方案（2016—2020年）》《陜西省礦山地質(zhì)環(huán)境治理恢復(fù)技術(shù)要求（試行》等3項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)，并通過國(guó)家級(jí)綠色礦山試點(diǎn)建設(shè)和“三保三治”等活動(dòng)。市級(jí)層面，榆林是陜西省6個(gè)固體廢物管理中心之一，2017年陜北地區(qū)首家危廢綜合處置中心在榆林運(yùn)行。

城市環(huán)境作為公共產(chǎn)品，應(yīng)由政府牽頭承擔(dān)生態(tài)維護(hù)的主要職責(zé)。由于財(cái)政資金有限，西北部省區(qū)的環(huán)保投入歷來低于東部。2016年，榆林財(cái)政支出471.13億元，在10城市中僅次于鄂爾多斯（563.44億元），位列第2，其中用于節(jié)能環(huán)保部分的支出僅為11.93億元，低于包頭（18.61億元）、鄂爾多斯（15.87億元）和延安（13.80億元）3個(gè)城市（表6）。從節(jié)能環(huán)保支出占財(cái)政支出的比例看，榆林占比極低，2016年為2.53%，僅高于呼和浩特（2%）。政府節(jié)能環(huán)保投入不足導(dǎo)致基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)滯后，集中表現(xiàn)為污水處理率、城市垃圾無害化處理率等治理指標(biāo)水平普遍低于其他城市（表5）。

根據(jù)國(guó)際經(jīng)驗(yàn)，當(dāng)環(huán)境治理投資占GDP的比重達(dá)到1%～1.5%時(shí)，可以控制環(huán)境惡化的趨勢(shì)，達(dá)到2%～3%的環(huán)境才能得到改善。榆林近兩年的環(huán)保投資占GDP比重約為1.6%，與全國(guó)平均水平持平。資源型城市過度開發(fā)及生態(tài)環(huán)境脆弱敏感決定了榆林要達(dá)到改善環(huán)境的目標(biāo)，環(huán)境治理投入必須高于這一比例。此外，基層環(huán)保監(jiān)管是影響整個(gè)城市環(huán)境治理的重點(diǎn)、難點(diǎn)和關(guān)鍵點(diǎn)。由于基層環(huán)保人員數(shù)量不足，技術(shù)和業(yè)務(wù)能力不強(qiáng)、裝備水平不高、信息化程度低等多方面問題，榆林基層環(huán)保執(zhí)法能力受到極大限制，環(huán)保監(jiān)管不到位問題突出，已經(jīng)成為縣鄉(xiāng)村環(huán)境問題頻發(fā)的重要因素。如靖邊縣龍洲丹霞地貌被非法挖沙破壞，神木店塔鎮(zhèn)楊伙盤以采空區(qū)治理滅火為由毀壞植被、破壞土地等。經(jīng)過網(wǎng)絡(luò)傳播發(fā)酵，對(duì)城市形象造成嚴(yán)重負(fù)面影響。

（三）生態(tài)建設(shè)和治理的示范性

1.高級(jí)別生態(tài)建設(shè)示范項(xiàng)目數(shù)量不多，生態(tài)建設(shè)水平有待進(jìn)一步提升。高級(jí)別生態(tài)建設(shè)示范項(xiàng)目是推動(dòng)區(qū)域社會(huì)經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展和生態(tài)文明建設(shè)的主要載體。生態(tài)示范項(xiàng)目的有效運(yùn)作、提標(biāo)改造和帶動(dòng)作用，為區(qū)域生態(tài)環(huán)境保護(hù)積累了大量經(jīng)驗(yàn)，是經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益和生態(tài)效益相互統(tǒng)一協(xié)調(diào)發(fā)展的重要途徑，對(duì)區(qū)域生態(tài)環(huán)境改善和生態(tài)文明建設(shè)能夠起到很好的示范效果。本部分共納入了包括聯(lián)合國(guó)人居獎(jiǎng)、國(guó)家森林城市、國(guó)家節(jié)水城市等10個(gè)國(guó)際和國(guó)內(nèi)最有影響力的生態(tài)環(huán)境建設(shè)示范項(xiàng)目。

從各城市獲得示范項(xiàng)目數(shù)量看，包頭共獲得了包括聯(lián)合國(guó)人居獎(jiǎng)在內(nèi)的7個(gè)示范項(xiàng)目，延安6個(gè)，鄂爾多斯5個(gè)，榆林僅有國(guó)家生態(tài)文明先行示范區(qū)、國(guó)家生態(tài)保護(hù)與建設(shè)示范區(qū)、全國(guó)節(jié)水型社會(huì)建設(shè)示范市、國(guó)家衛(wèi)生城市等4個(gè)，慶陽、忻州、呂梁在區(qū)域內(nèi)高級(jí)別生態(tài)示范項(xiàng)目建設(shè)方面相對(duì)滯后（表7）。與先進(jìn)城市相比，榆林的高級(jí)別生態(tài)示范項(xiàng)目較少且示范帶動(dòng)效應(yīng)發(fā)揮不足。以銀川和包頭為例，銀川以作為國(guó)家節(jié)水型城市和國(guó)家第一批水生態(tài)文明建設(shè)試點(diǎn)城市建設(shè)為契機(jī)，一方面大力度提標(biāo)改造，

提升水生態(tài)環(huán)境，另一方面大力開展節(jié)水領(lǐng)域的國(guó)際交流合作，先后承辦多次中國(guó)（寧夏）節(jié)水展覽會(huì)，圍繞農(nóng)業(yè)節(jié)水、工業(yè)節(jié)水、城市節(jié)水以及節(jié)水技術(shù)、裝備、管理理念和經(jīng)驗(yàn)等成果開展廣泛交流，為西北缺水地區(qū)水生態(tài)文明城市建設(shè)提供了經(jīng)驗(yàn)和借鑒;包頭是區(qū)域內(nèi)唯一一個(gè)獲得聯(lián)合國(guó)人居獎(jiǎng)的城市，成為世界經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)、自然條件落后地區(qū)改善人居環(huán)境的典范，這已經(jīng)成為包頭城市國(guó)際形象的一張重要名片。

2.綠色礦山建設(shè)與資源儲(chǔ)量和資源潛力不相匹配。發(fā)展綠色礦業(yè)、加快綠色礦山建設(shè)是資源型城市生態(tài)文明建設(shè)的一項(xiàng)重要任務(wù)。榆林目前綠色礦山建設(shè)的推進(jìn)力度和成效與中國(guó)最大煤炭城市的資源儲(chǔ)量和資源潛力是不相匹配的。在推進(jìn)綠色礦山建設(shè)方面，2017年11月包頭發(fā)布了《包頭市綠色礦山建設(shè)規(guī)劃》，成為全國(guó)首個(gè)地市級(jí)綠色礦山建設(shè)規(guī)劃。2018年鄂爾多斯印發(fā)了《鄂爾多斯市綠色礦山建設(shè)實(shí)施方案》，提出分階段的重點(diǎn)任務(wù)和建設(shè)目標(biāo)：到2018年底，新建礦山全部達(dá)到綠色礦山建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)、建設(shè)1個(gè)自治區(qū)綠色礦業(yè)發(fā)展區(qū)，啟動(dòng)創(chuàng)建一批綠色勘查示范項(xiàng)目和完成8個(gè)國(guó)家級(jí)綠色礦山建設(shè);2020年底，完成20個(gè)自治區(qū)級(jí)綠色礦山建設(shè);2025年，全市所有礦山達(dá)到國(guó)家或自治區(qū)級(jí)綠色礦山建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)等。榆林尚未有明確規(guī)劃。從建設(shè)成效看，榆林也略顯落后。目前國(guó)土資源部共公布了661家國(guó)家級(jí)綠色礦山試點(diǎn)單位。10個(gè)城市中，鄂爾多斯最多共有9家，榆林僅有5家。

三、提升交界地區(qū)生態(tài)建設(shè)和治理水平的措施建議

（一）多舉措籌集環(huán)保資金，完善生態(tài)治理的投融資機(jī)制

一是保障政府環(huán)保資金投入。調(diào)整財(cái)政支出結(jié)構(gòu)，進(jìn)一步加大政府環(huán)保投入，保證環(huán)保投入增長(zhǎng)幅度高于經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度。二是吸引社會(huì)資金投入。研究出臺(tái)財(cái)稅激勵(lì)政策，設(shè)立環(huán)保創(chuàng)業(yè)投資基金，發(fā)揮政府資金杠桿作用，引入社會(huì)資本，把環(huán)保產(chǎn)業(yè)逐漸推向市場(chǎng)，推進(jìn)環(huán)境保護(hù)和生態(tài)建設(shè)投資主體多元化。三是健全生態(tài)治理的投融資機(jī)制。培育生態(tài)資本市場(chǎng)，通過社會(huì)融資實(shí)現(xiàn)企業(yè)資本籌集和擴(kuò)張，增強(qiáng)企業(yè)生態(tài)投資能力。

（二）提高生態(tài)治理的科技含量

實(shí)現(xiàn)大數(shù)據(jù)、云計(jì)算等信息技術(shù)在環(huán)保工作中的應(yīng)用與融合。一是加強(qiáng)生態(tài)環(huán)保大數(shù)據(jù)建設(shè)，建設(shè)環(huán)保云、數(shù)字環(huán)保系統(tǒng)、污染源管理系統(tǒng)等項(xiàng)目。二是疏通環(huán)境信息溝通渠道，實(shí)現(xiàn)環(huán)保部門信息共享、平臺(tái)共用、保證環(huán)保數(shù)據(jù)的準(zhǔn)確性。三是保證各級(jí)環(huán)保信息化工作的人員配備，做好環(huán)保信息標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)的人才儲(chǔ)備。

（三）探索建立生態(tài)環(huán)保執(zhí)法司法聯(lián)動(dòng)機(jī)制

創(chuàng)新執(zhí)法司法體制，建立生態(tài)法庭，組建生態(tài)警察隊(duì)伍，對(duì)涉及生態(tài)環(huán)境的刑事、民事、行政案件進(jìn)行歸口集中審理，為生態(tài)環(huán)境提供健全專業(yè)的司法保障和司法服務(wù)，解決環(huán)保部門處置污染違法時(shí)面臨的執(zhí)法手段不足、執(zhí)法資源缺乏等突出問題，提高環(huán)境執(zhí)法和環(huán)境管理工作的效率。（四）加大環(huán)保宣傳力度，建設(shè)全民參與的環(huán)境自治體系

將基層社會(huì)治理、公眾參與和環(huán)境保護(hù)有機(jī)結(jié)合起來，建立社區(qū)與企業(yè)互動(dòng)的環(huán)保協(xié)作機(jī)制。探索以社會(huì)共治促進(jìn)環(huán)境良治的新模式，構(gòu)建新型環(huán)境公共關(guān)系。一是調(diào)動(dòng)公眾參與環(huán)境治理的積極性。通過宣傳、培訓(xùn)、教育等手段提高公眾環(huán)保意識(shí);通過綠色消費(fèi)補(bǔ)貼、綠色稅費(fèi)優(yōu)惠、綠色信用評(píng)級(jí)等經(jīng)濟(jì)手段激發(fā)公眾綠色消費(fèi)的積極性。二是加大環(huán)保宣傳力度。拓寬環(huán)保宣傳渠道，建立以環(huán)保部門為主體，宣傳、教育、新聞、出版、科技、文化等部門以及社會(huì)團(tuán)體和企業(yè)廣泛參與的環(huán)境宣傳教育網(wǎng)絡(luò);擴(kuò)寬環(huán)境監(jiān)管渠道，充分利用網(wǎng)絡(luò)、媒體、微信、環(huán)境監(jiān)管網(wǎng)絡(luò)等平臺(tái)，引導(dǎo)公眾自發(fā)參與環(huán)境監(jiān)管，通過建立多種合作伙伴關(guān)系和各種激勵(lì)政策，鼓勵(lì)利益相關(guān)者廣泛參與，促進(jìn)民間環(huán)保組織的發(fā)展。

（五）建立市場(chǎng)化、多元化的生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制

一是強(qiáng)化政府、市場(chǎng)、社會(huì)三方面作用，在政府引導(dǎo)下，發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的主導(dǎo)作用，以受益者付費(fèi)、保護(hù)者得到合理補(bǔ)償為政策導(dǎo)向，引導(dǎo)生態(tài)受益者和社會(huì)投資者對(duì)生態(tài)保護(hù)者進(jìn)行補(bǔ)償。進(jìn)一步完善資源開發(fā)補(bǔ)償機(jī)制、排污權(quán)配置和水權(quán)配置機(jī)制。二是根治跨境污染治理老大難問題。打破行政區(qū)劃壁壘，積極探索地方政府合作模式，設(shè)立環(huán)境補(bǔ)償基金，完善區(qū)域環(huán)境聯(lián)合監(jiān)測(cè)監(jiān)管，共治上下游水污染、上下風(fēng)口空氣污染等環(huán)境問題。在“成本共擔(dān)、效益共享、合作共治”的合作機(jī)制下，加快構(gòu)建區(qū)域性污染聯(lián)防聯(lián)治體制機(jī)制，完善跨區(qū)域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制。

（六）建立產(chǎn)學(xué)研結(jié)合的環(huán)保技術(shù)研發(fā)推廣中心

建設(shè)一批環(huán)保創(chuàng)新平臺(tái)、培養(yǎng)一批環(huán)保創(chuàng)新團(tuán)隊(duì)，與國(guó)內(nèi)外高等院校和科研院所建立長(zhǎng)期穩(wěn)定合作關(guān)系。整合區(qū)域內(nèi)外資金、技術(shù)、人才等要素資源，以優(yōu)化節(jié)能減排、保護(hù)環(huán)境、推廣節(jié)能環(huán)保新技術(shù)為發(fā)展目標(biāo)，加強(qiáng)前沿技術(shù)和關(guān)鍵技術(shù)研究，重點(diǎn)研發(fā)推廣迫切需要解決的節(jié)水、節(jié)能、三廢綜合利用等關(guān)鍵性技術(shù)。

（七）支持企業(yè)推行生態(tài)設(shè)計(jì)、開發(fā)綠色產(chǎn)品、引導(dǎo)綠色生產(chǎn)

推動(dòng)廠房集約化、原料無害化、生產(chǎn)潔凈化、廢物資源化、能源低碳化，建設(shè)一批綠色工廠。加快建立以資源節(jié)約、環(huán)境友好為導(dǎo)向的采購、生產(chǎn)、營(yíng)銷、回收及物流體系，打造綠色供應(yīng)鏈。支持企業(yè)實(shí)施綠色戰(zhàn)略、綠色標(biāo)準(zhǔn)和綠色生產(chǎn)，培育一批綠色企業(yè)。推廣綠色施工，創(chuàng)建綠色施工示范工程，政府投資或政府投資為主的機(jī)關(guān)辦公建筑、公益性建筑、保障房及大型公共建筑率先全面實(shí)施綠色施工。

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