統(tǒng)籌推進(jìn)城郊農(nóng)村集體建設(shè)用地改革的建議

黃征學(xué) 王瑞民 滕飛

摘要：農(nóng)村土地包括集體經(jīng)營性建設(shè)用地、宅基地、公益設(shè)施用地和農(nóng)用地。各類用地的改革路徑差異比較大。本文以北京市通州區(qū)潞城鎮(zhèn)為例，探討統(tǒng)籌推進(jìn)城市郊區(qū)農(nóng)村集體建設(shè)用地改革的路徑。首先分析了潞城鎮(zhèn)集體建設(shè)用地特點(diǎn)和問題，提出要以集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市為突破口，推進(jìn)“三個(gè)集中”、開展“三個(gè)置換”、搞好“三大平衡”、推動(dòng)“三大改革”，加快“人”“地”向城鎮(zhèn)集中，提升城鄉(xiāng)融合發(fā)展水平。最后，從六個(gè)方面提出了統(tǒng)籌推進(jìn)城郊農(nóng)村集體建設(shè)用地改革的政策建議。

關(guān)鍵詞：城郊農(nóng)村集體建設(shè)用地改革土地股份制

作者簡介：

黃征學(xué)，中國宏觀經(jīng)濟(jì)研究院國土開發(fā)與地區(qū)經(jīng)濟(jì)研究所國土開發(fā)研究室主任、研究員;

王瑞民，中國宏觀經(jīng)濟(jì)研究院國土開發(fā)與地區(qū)經(jīng)濟(jì)研究所助理研究員;

滕飛，中國宏觀經(jīng)濟(jì)研究院國土開發(fā)與地區(qū)經(jīng)濟(jì)研究所副研究員。

土地是農(nóng)村重要的資產(chǎn)。黨的十八大以來，國家高度重視農(nóng)村土地制度改革，開展了一系列試點(diǎn)。2019年國務(wù)院政府工作報(bào)告進(jìn)一步提出，“推廣農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市、宅基地制度改革試點(diǎn)成果”。城市郊區(qū)是農(nóng)村土地增值潛力最大的地區(qū)，具備率先推廣試點(diǎn)成果的基礎(chǔ)。本文以北京市通州區(qū)潞城鎮(zhèn)為例，探討如何用足用好試點(diǎn)中形成的經(jīng)驗(yàn)，集中集約發(fā)展，加快植入新經(jīng)濟(jì)，不斷提升城鎮(zhèn)品質(zhì)。

一、潞城鎮(zhèn)集體建設(shè)用地的特點(diǎn)

潞城鎮(zhèn)集體建設(shè)用地包括集體經(jīng)營性建設(shè)用地（主要是工業(yè)大院用地）、村莊建設(shè)用地、道路交通用地、學(xué)校用地等。作為傳統(tǒng)的城郊鄉(xiāng)鎮(zhèn)，潞城鎮(zhèn)集體建設(shè)用地規(guī)模、結(jié)構(gòu)、分布呈現(xiàn)鮮明特點(diǎn)。

（一）集體建設(shè)用地規(guī)模較大

集體建設(shè)用地是潞城鎮(zhèn)建設(shè)用地的主要類型。如表1所示，建設(shè)用地總面積為1055公頃，占鎮(zhèn)域面積的23.4%。其中，集體建設(shè)用地為949公頃，占建設(shè)用地總面積的90.0%;國有建設(shè)用地106公頃，占建設(shè)用地總面積的10.0%。潞城鎮(zhèn)集體建設(shè)用地面積僅占北京市集體建設(shè)用地面積的0.2%，但集體建設(shè)用地占建設(shè)用地中的比重高于北京市平均水平（59.7%）。

（二）經(jīng)營性建設(shè)用地與住宅用地大致各占50%

潞城鎮(zhèn)屬于北京的城鄉(xiāng)交錯(cuò)帶，同時(shí)也是北京和河北的交界地區(qū)。近些年來，隨著北京城市副中心東遷，潞城鎮(zhèn)的城鎮(zhèn)化也快速推進(jìn)，“拆遷”“并村”“上樓”等大規(guī)模推進(jìn)，市區(qū)和鄉(xiāng)村界限不明。因此，潞城鎮(zhèn)目前并存著城鄉(xiāng)兩種土地利用方式、城鄉(xiāng)兩種價(jià)值觀念和生活方式、城鄉(xiāng)兩種管理體制。就潞城鎮(zhèn)集體建設(shè)用地內(nèi)部結(jié)構(gòu)而言，村莊產(chǎn)業(yè)用地與住宅用地大致各占50%，32個(gè)村莊村均集體建設(shè)用地面積30公頃左右。就人均狀況而言，潞城鎮(zhèn)人均占有集體建設(shè)用地面積為458平方米，遠(yuǎn)低于北京市的平均水平1900平方米。此外，實(shí)地調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，潞城鎮(zhèn)集體建設(shè)用地的地塊平均規(guī)模較小，分布較為零散。

（三）集體經(jīng)營性建設(shè)用地布局相對(duì)集中

21世紀(jì)以來，隨著工業(yè)大院的快速發(fā)展，區(qū)位交通條件較好的鎮(zhèn)區(qū)周邊形成了集中分布的集體經(jīng)營性建設(shè)用地。統(tǒng)計(jì)資料顯示，32個(gè)村均有產(chǎn)業(yè)用地。其中，規(guī)模最大的東堡村有77.71公頃，占全鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)用地總規(guī)模的17.16%;規(guī)模最小的凌家廟0.1公頃，占全鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)用地總規(guī)模的0.02%。但從分布看，鎮(zhèn)區(qū)周邊的跨店、東堡及周邊的大豆、小豆、七級(jí)、大甘棠等5個(gè)村莊的產(chǎn)業(yè)用地總和為233公頃，占全鎮(zhèn)32個(gè)村莊產(chǎn)業(yè)用地總量的50%以上。鎮(zhèn)域東南部區(qū)域產(chǎn)業(yè)用地很少，例如康各莊、前疃、夏店、李疃、凌家廟等村莊的產(chǎn)業(yè)用地規(guī)模非常小，每個(gè)村只有1公頃左右。

（四）村莊住宅用地布局相對(duì)比較分散

潞城鎮(zhèn)32個(gè)村莊共有住宅用地488.92公頃，占全鎮(zhèn)集體建設(shè)用地面積的51.5%。其中，賈后疃、大甘棠、興各莊、東堡、太子府、卜落垡等村莊的住宅用地較多，每個(gè)村都在20公頃以上;西堡、七級(jí)、燕山營、李疃、武疃、凌家廟、前疃、東劉莊、岔道、夏店等村莊的住宅用地較少，每個(gè)村基本都在10公頃以下，最少的西堡僅2.7公頃。需要指出的是，潞城鎮(zhèn)村莊住宅用地除了村民自住外，蓋房出租現(xiàn)象非常普遍。20世紀(jì)80、90年代以來，隨著外來人口的大量涌入，潞城鎮(zhèn)農(nóng)民紛紛蓋房出租或?qū)⑼恋厮较罗D(zhuǎn)讓、轉(zhuǎn)租給外地人或企業(yè)使用，形成灰色集體土地和房屋出租市場。

二、潞城鎮(zhèn)集體經(jīng)營性建設(shè)用地管理中存在的問題

潞城鎮(zhèn)集體建設(shè)用地經(jīng)營彰顯了土地的資產(chǎn)和資本屬性，增加了集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)戶的收入。但由于相關(guān)制度改革滯后，集體經(jīng)營性建設(shè)用地利用和管理中也存在許多問題。

（一）集體經(jīng)營性建設(shè)用地產(chǎn)權(quán)分布碎片化

潞城鎮(zhèn)集體建設(shè)用地為鎮(zhèn)、村農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織兩級(jí)所有。949公頃集體建設(shè)用地分散在32個(gè)村莊中。地塊規(guī)模普遍較小，鎮(zhèn)級(jí)工業(yè)園區(qū)、村級(jí)工業(yè)大院與村民住宅交錯(cuò)夾雜，呈現(xiàn)碎片化特征。除了2個(gè)鎮(zhèn)級(jí)工業(yè)園區(qū)面積相對(duì)較大以外，村級(jí)工業(yè)大院的規(guī)?？傮w較小。例如，大豆各莊村級(jí)工業(yè)大院面積僅為40畝，且散落于數(shù)個(gè)地塊上。村莊住宅用地的使用權(quán)分散在12210個(gè)農(nóng)戶家庭，整合難度非常大。集體建設(shè)用地90%以上均有地上建筑物，部分為歷史遺留，部分為拆遷預(yù)期下的改擴(kuò)建，牽涉的利益關(guān)系非常復(fù)雜，拆除騰退難度大。

分布與產(chǎn)權(quán)的碎片化制約了潞城鎮(zhèn)鎮(zhèn)域范圍內(nèi)土地整體統(tǒng)籌利用。如果以村為統(tǒng)籌層次進(jìn)行改造提升，由于歷史、區(qū)位等原因，集體建設(shè)用地的價(jià)值存在較大差異。在入市過程中，一些地塊用于開發(fā)建設(shè)，一些地塊則用于基礎(chǔ)設(shè)施，還有一些地塊用于建設(shè)綠地，如果根據(jù)入市后的用途進(jìn)行補(bǔ)償，勢必造成補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不一、群眾矛盾較大等突出問題。潞城鎮(zhèn)鎮(zhèn)域范圍內(nèi)的不平衡發(fā)展問題將越來越嚴(yán)重。

（二）集體經(jīng)營性建設(shè)用地范圍內(nèi)基礎(chǔ)設(shè)施供給不足

與國有土地上的城鎮(zhèn)化模式不同，潞城鎮(zhèn)的基礎(chǔ)設(shè)施由于沒有納入城市市政設(shè)施體系，只能由農(nóng)村集體組織自行提供。此外，各村莊的人口、環(huán)境治理和治安維護(hù)等公共服務(wù)也沒有納入城市公共服務(wù)體系，只能由村集體組織自行提供。隨著工業(yè)大院迅猛崛起，外來人口大量涌入，部分村莊“人口倒掛”現(xiàn)象突出，人口資源環(huán)境的矛盾不斷加劇。

由于村集體組織經(jīng)濟(jì)實(shí)力有限，工業(yè)大院基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)落后，環(huán)境承載力超負(fù)荷，環(huán)境衛(wèi)生狀況差，教育、醫(yī)療等基礎(chǔ)設(shè)施嚴(yán)重不足。尤其是治安隱患嚴(yán)重，刑事、治安案件多發(fā)，人員構(gòu)成復(fù)雜?；鶎拥闹卫斫Y(jié)構(gòu)變革與治理能力提升沒有到位。例如，大豆各莊組建了一支六七人的護(hù)村隊(duì)，但都是兼職，與維護(hù)日常治安的需求相差甚遠(yuǎn)。

（三）集體經(jīng)營性建設(shè)用地效益低下

潞城鎮(zhèn)集體經(jīng)營性建設(shè)用地效率低，沒有形成合理的產(chǎn)業(yè)布局和集聚效益。首先，產(chǎn)業(yè)用地缺乏規(guī)劃、布局散亂。改革開放初期，潞城鎮(zhèn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、個(gè)體私營經(jīng)濟(jì)蓬勃發(fā)展，為繁榮市場、改善人民生活發(fā)揮了積極作用，還通過出租集體建設(shè)用地或標(biāo)準(zhǔn)廠房等方式獲取了較為豐厚的租金收益。但由于大部分集體經(jīng)營性建設(shè)用地手續(xù)不完善、市場監(jiān)管不到位，導(dǎo)致無序擴(kuò)張、經(jīng)營粗放等負(fù)面效應(yīng)也逐漸顯現(xiàn)。企業(yè)散落于城鄉(xiāng)各處，廠房、店鋪夾雜，用地效率低而整合難度大，大部分產(chǎn)業(yè)用地的容積率僅為0.5～0.7，低于通用倉儲(chǔ)、物流及標(biāo)準(zhǔn)廠房控制值。其次，產(chǎn)業(yè)普遍較為低端。潞城鎮(zhèn)主要以食品產(chǎn)業(yè)、建筑裝修材料產(chǎn)業(yè)、制造業(yè)為主，企業(yè)規(guī)模小、技術(shù)含量低、工業(yè)用地單位產(chǎn)值低。潞城鎮(zhèn)近500家工業(yè)企業(yè)中，規(guī)模以上工業(yè)企業(yè)只有36家，占比不到1/10。潞城鎮(zhèn)的工業(yè)用地中，國有土地36公頃，集體經(jīng)營性建設(shè)用地532公頃。2016年，潞城鎮(zhèn)工業(yè)總產(chǎn)值797719萬元，單位工業(yè)用地產(chǎn)值只有約1499萬元/公頃。考慮到國有工業(yè)用地的單位產(chǎn)值要更高一些，集體建設(shè)用地的效益實(shí)際上要低于上述平均水平。

集體經(jīng)營性建設(shè)用地粗放利用，影響了鎮(zhèn)、村集體的租金收入。廠房出讓的簽約期限一般都是10～20年，集體組織只能獲取每年相對(duì)固定的租金。調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，小豆各莊等村本級(jí)的工業(yè)大院是15年前簽訂的合同，每畝租金只有400元左右，即使是劃入鎮(zhèn)級(jí)工業(yè)園區(qū)范圍的集體產(chǎn)業(yè)用地，每畝租金也僅為1500元左右，集體及村民獲益甚微。此外，也導(dǎo)致產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)難以升級(jí)。在集體建設(shè)用地上培育或引入更高層次的產(chǎn)業(yè)，最大的變化是需要集體組織承受產(chǎn)業(yè)甄別、經(jīng)營和管理的風(fēng)險(xiǎn)，這對(duì)習(xí)慣于拿固定分紅的村民而言，短期內(nèi)很難接受。

（四）土地股份制運(yùn)營尚不規(guī)范

隨著潞城鎮(zhèn)大量征地與被征地主體之間的利益平衡越來越困難，由于補(bǔ)償或安置問題導(dǎo)致的群體性事件逐漸突出，亟需深化土地制度改革。農(nóng)村土地股份制是在不改變土地所有權(quán)的前提下，以土地使用權(quán)或承包權(quán)為主入股，實(shí)行集約化經(jīng)營而獲取物質(zhì)利益的經(jīng)營制度。固其股權(quán)是保護(hù)農(nóng)民作為股東的利益，且股東資格不向社會(huì)開放，體現(xiàn)了“民有、民營、民受益”的合作原則。利用股份制合作有利于產(chǎn)權(quán)明晰功能，發(fā)揮完善內(nèi)部分配的作用。土地股份制在促進(jìn)農(nóng)村土地規(guī)模經(jīng)營、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化和工業(yè)化，轉(zhuǎn)移農(nóng)村土地富余勞動(dòng)力，化解土地糾紛和矛盾，保障農(nóng)民權(quán)益和增加農(nóng)民收入等方面都具有重要意義。潞城鎮(zhèn)已經(jīng)成立股份合作公司，但股權(quán)沒有固化，小孩出生、娶媳婦，戶口遷出、自然死亡等正常情況導(dǎo)致的人口增減都使得社區(qū)成員權(quán)邊界不穩(wěn)定，股權(quán)就需要經(jīng)常調(diào)整，不僅增加了成本，而且引發(fā)了許多矛盾，不利于保護(hù)農(nóng)民利益和完善產(chǎn)權(quán)，也不利于推進(jìn)土地股份制改革。

如果引入外部資本參與股份合作，則有兩個(gè)問題需要解決：一是集體經(jīng)濟(jì)組織的履職問題。集體經(jīng)濟(jì)組織實(shí)力不強(qiáng)，履職能力有限，加之集體建設(shè)用地難以抵押，企業(yè)融資能力受到影響。二是新組建機(jī)構(gòu)的同股同權(quán)難。按照北京市的相關(guān)規(guī)定，村集體的股份制改造后，集體經(jīng)濟(jì)組織應(yīng)至少占51%，以保障其控股權(quán)。但是這在一定程度上會(huì)影響社會(huì)資本的進(jìn)入意愿。

三、潞城鎮(zhèn)集體經(jīng)營性建設(shè)用地管理創(chuàng)新的思路

潞城鎮(zhèn)集體經(jīng)營性建設(shè)用地對(duì)推動(dòng)工業(yè)化發(fā)展發(fā)揮了重要作用，奠定了全鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的基礎(chǔ)。但隨著北京副中心的建設(shè)，潞城鎮(zhèn)在京津冀大格局和北京大都市中的地位發(fā)生重大轉(zhuǎn)變。要以更寬視野、更大格局、更高標(biāo)準(zhǔn)重新審視潞城鎮(zhèn)的發(fā)展，抓住“人、地、錢”等關(guān)鍵環(huán)節(jié)，破除一切不合時(shí)宜的體制機(jī)制障礙，推動(dòng)城鄉(xiāng)要素有序自由流動(dòng)，在促進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展的同時(shí)，提升城鎮(zhèn)發(fā)展品質(zhì)。重點(diǎn)是搶抓國家深化農(nóng)村“三塊地”改革的機(jī)遇，發(fā)揮“地”在城鄉(xiāng)要素改革中的引領(lǐng)作用，以集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市為突破口，聯(lián)動(dòng)推進(jìn)宅基地和承包地改革，配套推進(jìn)農(nóng)村股份制改革和戶籍制度改革，開展“三個(gè)置換”，搞好“三大平衡”，讓農(nóng)民能帶上資產(chǎn)進(jìn)城，加快“人”“地”向城鎮(zhèn)集中，提高土地集約節(jié)約利用效率。

（一）推進(jìn)“三個(gè)集中”，提高土地集約節(jié)約利用效率

堅(jiān)持“優(yōu)化布局，集約高效”原則推進(jìn)特色小鎮(zhèn)建設(shè)，就是要通過地理上的集中，促進(jìn)城鎮(zhèn)和鄉(xiāng)村在空間上緊湊布局，提高國土空間利用效率。不論從大的空間尺度，還是小的空間尺度，集中發(fā)展的效率都優(yōu)于分散發(fā)展的效率。從潞城鎮(zhèn)發(fā)展實(shí)踐看，加快推進(jìn)農(nóng)戶向鎮(zhèn)區(qū)（或中心村）集中、產(chǎn)業(yè)企業(yè)向園區(qū)集中、承包耕地向規(guī)模經(jīng)營集中，是優(yōu)化空間結(jié)構(gòu)、實(shí)現(xiàn)土地集約利用的重要手段。原國土資源部于2014年印發(fā)的《關(guān)于推進(jìn)土地節(jié)約集約利用的指導(dǎo)意見》就提出，“統(tǒng)籌城市新區(qū)各功能區(qū)用地，鼓勵(lì)功能混合和產(chǎn)城融合，促進(jìn)人口集中、產(chǎn)業(yè)集聚、用地集約”“在具備條件的地方對(duì)農(nóng)村建設(shè)用地按規(guī)劃進(jìn)行區(qū)位調(diào)整、產(chǎn)權(quán)置換，促進(jìn)農(nóng)民住宅向集鎮(zhèn)、中心村集中”。

推進(jìn)農(nóng)戶向城鎮(zhèn)（或中心村）集中，促進(jìn)居住地相對(duì)集聚，是提高土地利用效率、集約節(jié)約利用土地資源的重要途徑，是提高城鎮(zhèn)化率、優(yōu)化空間結(jié)構(gòu)的重要舉措。潞城鎮(zhèn)鎮(zhèn)域面積狹小，管轄的村莊多且分散，集體建設(shè)用地低效利用比重高。全鎮(zhèn)32個(gè)村要按照集中發(fā)展的思路向發(fā)展基礎(chǔ)好、發(fā)展條件優(yōu)、發(fā)展?jié)摿Υ蟮牡貐^(qū)集中。特別是承包地流轉(zhuǎn)和集體資產(chǎn)收益分配股權(quán)改革后，農(nóng)民與土地之間的關(guān)系將不再像以前那么緊密，農(nóng)民離開承包地也能獲取土地收益，已經(jīng)具備集中發(fā)展的條件。要以鎮(zhèn)區(qū)為中心，合并周圍村莊，統(tǒng)一規(guī)劃，加快建設(shè)特色小城鎮(zhèn);以特色小鎮(zhèn)周邊的崔家樓、東各莊、康各莊、興各莊、賈后團(tuán)等中心村為基礎(chǔ)，提高承載力，兼并周邊村莊，擴(kuò)大村莊規(guī)模。

推進(jìn)工業(yè)向園區(qū)集中，拓展園區(qū)規(guī)模，是提升規(guī)模經(jīng)濟(jì)效益、促進(jìn)產(chǎn)業(yè)集群發(fā)展的重要方式。以村為單位興辦的工業(yè)大院，布局分散、企業(yè)和居民混建、生產(chǎn)生活不分，造成諸多不便。要搶抓北京副中心建設(shè)加快推進(jìn)的機(jī)遇，以鎮(zhèn)中心和周邊五組團(tuán)為基礎(chǔ)，按照“生活空間宜居適度、生產(chǎn)空間集約高效、生態(tài)空間山清水秀”的要求，統(tǒng)一規(guī)劃村鎮(zhèn)建設(shè)，合理劃分城鎮(zhèn)、農(nóng)業(yè)和生態(tài)空間，明晰產(chǎn)業(yè)發(fā)展定位，搭建產(chǎn)業(yè)發(fā)展平臺(tái)。重點(diǎn)是引進(jìn)戰(zhàn)略投資者，聯(lián)合經(jīng)營76公頃集體經(jīng)營性建設(shè)用地，縮短集體經(jīng)濟(jì)組織獲取股權(quán)分紅的時(shí)間，減小工業(yè)大院騰退阻力，降低轉(zhuǎn)型陣痛。

引導(dǎo)農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)有序流轉(zhuǎn)，促進(jìn)農(nóng)業(yè)適度集中規(guī)模經(jīng)營，是農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展的需要。作為城市近郊區(qū)的潞城鎮(zhèn)，土地流轉(zhuǎn)的比例更高。以常屯村為例，全村耕地面積約332畝，其中流轉(zhuǎn)面積就高達(dá)172畝，占全部耕地面積的51.81%。鼓勵(lì)和支持土地經(jīng)營權(quán)有序流轉(zhuǎn)，引進(jìn)工商資本和先進(jìn)技術(shù)，積極發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，是增加農(nóng)民收入重要途徑。結(jié)合鄉(xiāng)鎮(zhèn)振興戰(zhàn)略的實(shí)施，以土地股份合作公司為載體，推動(dòng)農(nóng)地適度規(guī)?；?jīng)營，大力發(fā)展現(xiàn)代都市農(nóng)業(yè)。以“三個(gè)集中”為基礎(chǔ)，以就近就業(yè)、居住為核心，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)園區(qū)、農(nóng)業(yè)園區(qū)、居民小區(qū)“三區(qū)”聯(lián)動(dòng)發(fā)展。

（二）開展“三個(gè)置換”，盤活農(nóng)村存量土地資產(chǎn)

推進(jìn)“三個(gè)集中”的同時(shí)，開展“三個(gè)置換”，打破農(nóng)民對(duì)土地的依附關(guān)系，讓進(jìn)城農(nóng)民依然能夠享受土地增值收益。從全國開展新型城鎮(zhèn)化試點(diǎn)的經(jīng)驗(yàn)看，農(nóng)民之所以不能或不愿進(jìn)城，主要有兩方面的因素：一是進(jìn)入城市門檻高，不能獲得穩(wěn)定住所和收入;二是農(nóng)村有既得利益，不愿意放棄。借鑒蘇州“三個(gè)置換”的模式，用好棚戶區(qū)改造的政策，推動(dòng)農(nóng)民向城鎮(zhèn)集中。

通過用宅基地使用權(quán)置換城鎮(zhèn)住房（或貨幣化置換），能夠讓農(nóng)民以低成本在城鎮(zhèn)獲得穩(wěn)定居所，調(diào)動(dòng)廣大農(nóng)民進(jìn)城的積極性。根據(jù)潞城鎮(zhèn)已開展的棚戶區(qū)改造房屋征收和補(bǔ)償方案，對(duì)列入棚戶區(qū)改造范圍內(nèi)的房屋，可通過產(chǎn)權(quán)調(diào)換房屋方式，在城鎮(zhèn)中獲取安置房。這種方式相當(dāng)于賦予了農(nóng)村宅基地財(cái)產(chǎn)權(quán)的性質(zhì)，盤活了農(nóng)村存量土地資產(chǎn)，為農(nóng)民帶來財(cái)富效應(yīng)。調(diào)研中了解到，近兩年，潞城鎮(zhèn)結(jié)合棚戶區(qū)改造，把行政副中心范圍內(nèi)村莊列入置換范圍，受到廣大農(nóng)民的擁護(hù)。在將來潞城特色小城建設(shè)過程中，要通過宅基地使用權(quán)置換住房的方式，提高中心城鎮(zhèn)集中度，加快推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程。

通過集體資產(chǎn)收益分配權(quán)置換股權(quán)，能夠讓農(nóng)民分享土地資產(chǎn)增值收益，保障進(jìn)城農(nóng)民生活水平不降低。潞城鎮(zhèn)大豆各村2016年全村集體收入200多萬元，土地股金每人每年分紅1200余元，口糧補(bǔ)貼每人每年3600元，每人每年從土地上獲得的收入至少4800元。部分集體資產(chǎn)雄厚的集體經(jīng)濟(jì)組織成員之所以不愿意轉(zhuǎn)變身份，與集體資產(chǎn)收益分配權(quán)不規(guī)范有關(guān)。加快推進(jìn)集體資產(chǎn)收益分配的股權(quán)化改革，規(guī)范集體資產(chǎn)收益分配，讓進(jìn)城農(nóng)民帶上“三金”（股金、薪金、租金）進(jìn)城，穩(wěn)定農(nóng)民預(yù)期收益。

通過土地承包經(jīng)營權(quán)置換股權(quán)，能夠讓農(nóng)民獲得持續(xù)穩(wěn)定的收入，解決農(nóng)民進(jìn)城的后顧之憂。盡管農(nóng)村土地蘊(yùn)含有保障功能，但是在國家加快推進(jìn)城鄉(xiāng)養(yǎng)老、醫(yī)療、義務(wù)教育等基本公共服務(wù)一體化發(fā)展后，土地承包經(jīng)營權(quán)換社會(huì)保障已不合適宜。更何況，像北京郊區(qū)城鄉(xiāng)社保差異大，土地承包經(jīng)營權(quán)也置換不了社保。推動(dòng)土地承包經(jīng)營權(quán)置換股權(quán)，鼓勵(lì)和支持適度規(guī)模經(jīng)營，大力發(fā)展高效農(nóng)業(yè)、都市農(nóng)業(yè)、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，提高農(nóng)地產(chǎn)出效率和勞動(dòng)生產(chǎn)率，有利于實(shí)現(xiàn)新型城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化相互協(xié)調(diào)。潞城鎮(zhèn)有耕地面積37453畝，近幾年加快平原造林，面積已超過10000畝，按北京市每畝每年補(bǔ)助1500元計(jì)算，僅此一項(xiàng)，農(nóng)村集體獲得收益就達(dá)1500萬元。如果所有耕地流轉(zhuǎn)費(fèi)用每年每畝均為1500元，全鎮(zhèn)土地承包流轉(zhuǎn)收益就高達(dá)5600萬元，按農(nóng)村戶籍人口計(jì)算，每年能獲得分紅收入2000元，數(shù)量穩(wěn)定且可觀。

（三）搞好“三個(gè)平衡”，協(xié)調(diào)各參與方利益關(guān)系

搞好“三個(gè)平衡”是開展“三個(gè)置換”的前提條件。推進(jìn)特色小鎮(zhèn)建設(shè)，提高土地集約利用效率，政府和市場都要扮演重要角色。其中，政府著重制定政策措施，搞好“土地平衡”“資金平衡”“利益平衡”，協(xié)調(diào)好各方利益關(guān)系，調(diào)動(dòng)各個(gè)主體參與的積極性。

“三個(gè)集中”和“三個(gè)置換”都以建設(shè)用地在空間上重新布局為重要前提。在北京建設(shè)用地減量化的大背景下，鄉(xiāng)村減少的建設(shè)用地規(guī)模超過城市增加的建設(shè)用地規(guī)模，搞好“土地平衡”，實(shí)現(xiàn)開發(fā)強(qiáng)度穩(wěn)中有降至關(guān)重要。根據(jù)最新的潞城鎮(zhèn)域總體規(guī)劃，現(xiàn)狀建設(shè)用地1055公頃，按照減量30%的規(guī)劃要求，規(guī)劃建設(shè)用地為740公頃。其中，鎮(zhèn)區(qū)國有土地415公頃，占比56.08%;集體產(chǎn)業(yè)用地76公頃，由工業(yè)大院拆除騰退產(chǎn)生，作為原集體經(jīng)濟(jì)組織的產(chǎn)業(yè)用地，發(fā)展泛智庫產(chǎn)業(yè);外圍組團(tuán)用地225公頃，其他用地24公頃（如表2所示）。按照北京市目前的政策，工業(yè)大院騰退按照集體產(chǎn)業(yè)用地試點(diǎn)中的“拆五占一”的標(biāo)準(zhǔn)實(shí)施。目前，南部片區(qū)拆除區(qū)占地（即減量規(guī)劃基數(shù)）為381公頃，拆舊建筑規(guī)模為207萬平方米（26村），容積率為0.54;建新區(qū)占地76公頃，占拆舊區(qū)面積的19.9%，按照1.5的容積率，建新區(qū)建筑規(guī)模為114萬平方米。32個(gè)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員為16573人，工業(yè)大院拆除騰退后人均可獲得產(chǎn)業(yè)用房68.8平方米。在拆舊建新的過程中，容積率提升了2倍，同時(shí)騰退出了79.4%的產(chǎn)業(yè)用地用于統(tǒng)一規(guī)劃、發(fā)展（如表3所示）。

按照減量規(guī)劃的要求，這部分土地全部還綠。按照已列入棚改計(jì)劃的10個(gè)村莊的情況看，村莊建設(shè)用地面積約9.3平方公里，散落著2300宗宅基地，10000余戶籍人口。按照潞城鎮(zhèn)戶均宅基地150平方米測算，宅基地占地面積達(dá)150萬平米，宅基地約占村莊面積的16.1%。棚改項(xiàng)目實(shí)施后，規(guī)劃建設(shè)用地面積為364.93公頃。其中，規(guī)劃經(jīng)營性建設(shè)用地面積為254.78公頃，占規(guī)劃建設(shè)用地面積的建筑面積530.73萬平方米;安置房建筑面積65.38萬平方米，原戶籍人口人均建筑面積為65平方米，安置房建筑面積占總建筑面積的12.3%。也就是說，通過農(nóng)民上樓集中居住，近90%的建筑空間可以用來產(chǎn)業(yè)和城市發(fā)展。從實(shí)際占地面積來看，按照容積率為2測算，安置房占地為32.5萬平米左右，僅為原宅基地占地面積的1/5左右。改造后，超過8平方公里以上的土地可以用于建設(shè)道路、公園、綠地等基礎(chǔ)設(shè)施與商業(yè)和住宅地產(chǎn)。即使按照北京市建設(shè)用地減量30%的要求，也有超過5平方公里的空間用于發(fā)展。

鎮(zhèn)級(jí)政府和村集體經(jīng)濟(jì)組織資金有限，在棚戶區(qū)改造和集體資產(chǎn)經(jīng)營中，除積極爭取上級(jí)政府財(cái)政金融政策支持外，還需要大量引進(jìn)社會(huì)資本。而做好資金平衡是調(diào)動(dòng)社會(huì)資本參與積極性的重要保障。根據(jù)測算，32個(gè)村工業(yè)大院騰退的拆除費(fèi)用總額達(dá)到99.61億元（如表4所示）。其中，直接成本占3/4，財(cái)務(wù)成本與管理費(fèi)占1/4。拆除總費(fèi)用除財(cái)政資金外，尚需要引入社會(huì)資本。已列入棚戶區(qū)改造計(jì)劃的10個(gè)村莊拆遷上樓的總投資達(dá)到257.39億元。其中，征地補(bǔ)償費(fèi)74.23億元，占比為28.84%;拆遷補(bǔ)償費(fèi)101.66億元，占比為39.50%;征地和拆遷補(bǔ)償?shù)馁M(fèi)用占到總成本的2/3。另外，以3850元/平方米銷售的安置房將虧損30.48億元，占比為11.84%;市政基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)費(fèi)用1.82億元，占比為0.71%。棚改后，集體土地變性為國有土地，通過商住用地公開招拍掛，土地總收益將達(dá)到301.2億元，不僅能夠完全覆蓋征地拆遷成本，還可實(shí)現(xiàn)盈利38.7億元。值得指出的是，獲取土地收益的前提條件是房地產(chǎn)市場整體穩(wěn)定，如果房地產(chǎn)價(jià)格下行，將影響社會(huì)資本進(jìn)入的積極性，資金缺口難以彌補(bǔ)。

在推進(jìn)棚戶區(qū)改造和工業(yè)大院騰退過程中，協(xié)調(diào)好政府、企業(yè)、村民之間的利益，有利于形成推進(jìn)改革的合力。因此，利益平衡是各種舉措低成本落實(shí)的重中之重。短期內(nèi)，鎮(zhèn)級(jí)政府要積極爭取上級(jí)政府財(cái)政支持力度，建立健全集體經(jīng)濟(jì)組織、村民個(gè)人、外來人口的利益補(bǔ)償機(jī)制，在財(cái)政可承受范圍內(nèi)，由易到難，循序漸進(jìn)推動(dòng)工業(yè)大院騰退、棚戶區(qū)改造。長期看，保障集體經(jīng)濟(jì)組織和村民個(gè)人穩(wěn)定收益，同時(shí)設(shè)計(jì)好利益協(xié)調(diào)機(jī)制，讓參與工業(yè)大院和棚戶區(qū)改造的社會(huì)資本有利可圖。

（四）推動(dòng)“三大改革”，放大“土改”協(xié)同效應(yīng)

深化農(nóng)村土地制度改革，盤活農(nóng)村存量土地資產(chǎn)，釋放土地財(cái)富效應(yīng)，增加農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收入，讓農(nóng)民帶上“嫁妝”進(jìn)城。要統(tǒng)籌考慮城鄉(xiāng)融合發(fā)展，在積極推動(dòng)“土改”的同時(shí)，深化“股改”和“戶改”，最大限度釋放協(xié)同改革的紅利。

按照北京市委、市政府要求，在繼續(xù)開展清產(chǎn)核資的同時(shí)，借鑒沿海發(fā)達(dá)地區(qū)的經(jīng)驗(yàn)，將集體經(jīng)營性土地資產(chǎn)、農(nóng)田承包款、機(jī)械設(shè)備、現(xiàn)金、存款、債券以及其他資產(chǎn)折成股份，按照“固化股權(quán)，合理流動(dòng)”的思路，量化給集體經(jīng)濟(jì)組織成員，允許股權(quán)繼承和在一定范圍內(nèi)轉(zhuǎn)讓，但不能提取、買賣和抵押，建立健全集體收益分配權(quán)自愿有償退出機(jī)制。在土地股份制改革后，堅(jiān)持經(jīng)濟(jì)組織和政治組織適當(dāng)分離的原則，成立鎮(zhèn)級(jí)聯(lián)營公司。明確村委會(huì)的主要職能就是行政管理和公共服務(wù)，而不再承擔(dān)股份經(jīng)濟(jì)合作組織董事會(huì)的角色。董事會(huì)應(yīng)由村民或股民投票選舉產(chǎn)生，主要負(fù)責(zé)集體經(jīng)濟(jì)組織重大事務(wù)的決策和任命總經(jīng)理人選?？偨?jīng)理可由本集體的成員擔(dān)當(dāng)，也可通過公開招聘的方式尋求集體外的賢能之士。

在積極推進(jìn)土改和股改基礎(chǔ)上，深化農(nóng)村綜合配套改革，創(chuàng)造人口、土地等要素在城鄉(xiāng)有序自由流動(dòng)的條件。穩(wěn)步推進(jìn)戶籍制度改革，讓有意愿、有條件的進(jìn)城農(nóng)民能夠定居落戶，享受和城鎮(zhèn)居民同等的待遇。深入推進(jìn)村莊撤并，實(shí)行村組干部交叉兼職，減少并嚴(yán)格控制村組干部人數(shù)，減輕財(cái)政負(fù)擔(dān)。有步驟、有計(jì)劃推進(jìn)村改居，明確社區(qū)“兩委”的職責(zé)是管理社區(qū)、服務(wù)居民，不再承擔(dān)經(jīng)濟(jì)管理職責(zé)。完善政府對(duì)“村改居”財(cái)政投入機(jī)制，逐步加大投入力度，最終達(dá)到“財(cái)政為主，村（居）財(cái)補(bǔ)充”的目標(biāo)。組建物業(yè)管理委員會(huì)，推行物業(yè)化管理，按規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)向居民收取管理費(fèi)，以“收”抵“支”，減輕財(cái)政負(fù)擔(dān)。

四、政策建議

創(chuàng)新集體建設(shè)用地管理是系統(tǒng)工程，既需要完善土地制度，還需要完善相關(guān)的配套政策，二者良性互動(dòng)才能互促共進(jìn)。要緊緊圍繞農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革這個(gè)重點(diǎn)，協(xié)調(diào)好村民、集體、企業(yè)等主體之間的利益關(guān)系，積極爭取上級(jí)政府支持，用集體建設(shè)用地管理創(chuàng)新推動(dòng)特色小鎮(zhèn)建設(shè)。

（一）積極穩(wěn)妥推進(jìn)土地確權(quán)登記頒證

結(jié)合自然資源部第三次國土資源大調(diào)查，及時(shí)掌握全鎮(zhèn)范圍內(nèi)土地總面積、農(nóng)田面積、建設(shè)用地面積和生態(tài)保護(hù)區(qū)面積等，以調(diào)查數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)、以實(shí)地踏勘為前提，實(shí)事求是精確核定永久基本農(nóng)田和生態(tài)保護(hù)紅線的面積，盡量摸清各類用地面積的“底數(shù)”。結(jié)合新一輪《土地管理法》的修訂，參照同類用途國有建設(shè)用地標(biāo)準(zhǔn)，開展集體經(jīng)營性建設(shè)用地和宅基地的統(tǒng)計(jì)、登記工作，賦予集體經(jīng)營性建設(shè)用地出讓、出租、入股、抵押的權(quán)能，賦予農(nóng)民宅基地資格權(quán)、使用權(quán)以及抵押、擔(dān)保、轉(zhuǎn)讓等用益物權(quán)，發(fā)放統(tǒng)一的、具有法律效力的宅基地證書。以土地確權(quán)登記改革試點(diǎn)為突破口，積極穩(wěn)妥推進(jìn)土地確權(quán)登記頒證，緩解社會(huì)矛盾。針對(duì)集體土地產(chǎn)權(quán)錯(cuò)綜復(fù)雜、爭議較大的情況，成立土地確權(quán)登記爭議調(diào)處專門機(jī)構(gòu)，發(fā)揮農(nóng)村基層組織作用，調(diào)動(dòng)廣大農(nóng)民積極性、主動(dòng)性，協(xié)商解決土地確權(quán)登記頒證中的各類矛盾。完善土地社會(huì)屬性糾紛調(diào)處機(jī)制，建立土地權(quán)屬爭議數(shù)據(jù)庫。建立土地權(quán)屬糾紛證據(jù)調(diào)查、收集、判斷和保存制度，讓每一起糾紛的處理都有真實(shí)可靠的依據(jù)。探索開展農(nóng)民通過市場化流轉(zhuǎn)變現(xiàn)其房產(chǎn)的途徑，或者按照相關(guān)政策的置換標(biāo)準(zhǔn)換取小城鎮(zhèn)內(nèi)的住宅。

（二）努力爭取國家相關(guān)土地政策支持

積極向上級(jí)政府爭取以下重大政策：在符合規(guī)劃、用途管制和依法取得的前提下，允許農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán)出讓、租賃、入股，實(shí)行與國有建設(shè)用地使用權(quán)同等入市、同權(quán)同價(jià);宅基地使用存量建設(shè)用地的，下放至鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府審批，使用新增建設(shè)用地的，下放至區(qū)級(jí)人民政府審批;在符合土地征收條件下，爭取“征轉(zhuǎn)分離”政策，將重點(diǎn)發(fā)展區(qū)域和近期建設(shè)項(xiàng)目用地涉及的集體土地先行征收，再根據(jù)開發(fā)需要和年度農(nóng)用地（未利用地）轉(zhuǎn)用計(jì)劃指標(biāo)等情況，實(shí)施轉(zhuǎn)用，提高行政效率;完善土地供應(yīng)方式，對(duì)教育、科研、體育、醫(yī)療衛(wèi)生、社會(huì)福利、文化設(shè)施等公共服務(wù)與公共管理用地，只有一個(gè)意向用地者的，可采取協(xié)議出讓方式供地;通過“先租后讓”方式取得土地使用權(quán)的，土地使用權(quán)人可憑不動(dòng)產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)頒發(fā)的不動(dòng)產(chǎn)權(quán)屬證書辦理規(guī)劃報(bào)建、施工許可等手續(xù);鼓勵(lì)利用地下空間，地下空間建設(shè)用地使用權(quán)的基準(zhǔn)地價(jià)可以按照同一區(qū)域同一用途的基準(zhǔn)地價(jià)的70%確定，在符合規(guī)劃、不改變用途的前提下，現(xiàn)有工業(yè)用地利用地下空間的，不再增收土地價(jià)款。同時(shí)，爭取上級(jí)政府支持，妥善處理歷史遺留問題。結(jié)合城郊新型城鎮(zhèn)化推進(jìn)較快的特點(diǎn)，調(diào)整土地利用計(jì)劃管理時(shí)序，在規(guī)劃確定的建設(shè)用地總規(guī)模范圍內(nèi)按照“前期適當(dāng)集中，后期相應(yīng)調(diào)減”的方式，打破傳統(tǒng)年度土地利用計(jì)劃指標(biāo)的時(shí)序安排，編制土地利用5年用地計(jì)劃，進(jìn)一步明確各項(xiàng)用地規(guī)模、布局和時(shí)序安排。在供地方式上，鼓勵(lì)土地一、二級(jí)市場聯(lián)動(dòng)開發(fā)，可以采用協(xié)議方式供應(yīng)經(jīng)營性建設(shè)用地。對(duì)于納入“棚戶區(qū)”改造或整村搬遷的集體非農(nóng)建設(shè)用地，節(jié)約土地用于建設(shè)用地的，其土地收益應(yīng)主要由集體經(jīng)濟(jì)組織支配，專項(xiàng)用于留用地的開發(fā)建設(shè)。

（三）建立產(chǎn)業(yè)差異化發(fā)展導(dǎo)向的梯度地價(jià)（租金）控制體系

加快推進(jìn)農(nóng)村集體建設(shè)用地定級(jí)及基準(zhǔn)地價(jià)構(gòu)建工作。按照城鄉(xiāng)建設(shè)用地同等入市、同權(quán)同價(jià)的要求，做好農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地基準(zhǔn)地價(jià)與城鎮(zhèn)建設(shè)用地基準(zhǔn)地價(jià)對(duì)接。編制并嚴(yán)格執(zhí)行《禁止用地項(xiàng)目目錄》《限制用地項(xiàng)目目錄》《潞城產(chǎn)業(yè)發(fā)展用地目錄》，以國家建設(shè)用地標(biāo)準(zhǔn)為基礎(chǔ)，制定符合潞城產(chǎn)業(yè)發(fā)展實(shí)際的投資強(qiáng)度、容積率和建筑密度等控制指標(biāo)，明確土地準(zhǔn)入門檻。

根據(jù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的技術(shù)先進(jìn)程度，建立梯度地價(jià)（租金）控制標(biāo)準(zhǔn)，探索建立與國家工業(yè)用地最低價(jià)標(biāo)準(zhǔn)相適應(yīng)的靈活實(shí)施方案，鼓勵(lì)優(yōu)先發(fā)展高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)和現(xiàn)代服務(wù)業(yè)，對(duì)研發(fā)設(shè)計(jì)、高新技術(shù)等產(chǎn)業(yè)按規(guī)定參照工業(yè)用地出讓價(jià)格出讓。

探索建立產(chǎn)業(yè)用地差別化年期的管理政策和操作規(guī)范，完善以租賃、作價(jià)入股等方式使用土地的具體管理政策。充分學(xué)習(xí)借鑒臺(tái)灣產(chǎn)業(yè)用地供應(yīng)機(jī)制，實(shí)行“先租后讓”的產(chǎn)業(yè)用地配置機(jī)制，在企業(yè)用地初期考慮先期租賃3年，并且建立用地效益標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)3年后用地單位的投資強(qiáng)度、畝均產(chǎn)值、上繳稅收、就業(yè)規(guī)模等相關(guān)指標(biāo)進(jìn)行事前約定。經(jīng)考核合格后，再根據(jù)產(chǎn)業(yè)成長周期擬訂長期租約（30年）或出讓給工業(yè)用地者，防止企業(yè)用地的炒賣和閑置。對(duì)考核不合格，稅收達(dá)不到標(biāo)準(zhǔn)的，可以按年補(bǔ)收約定稅收與實(shí)際稅收的差額;對(duì)投資強(qiáng)度、畝均產(chǎn)值達(dá)不到約定標(biāo)準(zhǔn)50%或者畝均稅收達(dá)不到約定標(biāo)準(zhǔn)30%或者超期未竣工的，可以按約定退還原土地出讓金及利息后收回土地。

（四）提高集體建設(shè)用地集約節(jié)約利用水平

結(jié)合潞城鎮(zhèn)空間規(guī)劃，優(yōu)化“兩區(qū)三園”產(chǎn)業(yè)空間布局，加快推進(jìn)集體建設(shè)用地集中使用。重點(diǎn)是協(xié)調(diào)好各方利益，加大力度探索異地調(diào)整入市，鼓勵(lì)和支持集體經(jīng)營性建設(shè)用地向侉子店、小甘棠、岔道、東劉莊、小豆各莊、大豆各莊等鎮(zhèn)區(qū)范圍的村莊，以及崔家樓、東各莊、康各莊、興各莊、賈后疃組團(tuán)集中，促進(jìn)建設(shè)用地集約節(jié)約利用。通過城鄉(xiāng)增減掛鉤試點(diǎn)，引導(dǎo)人口向鎮(zhèn)區(qū)和組團(tuán)集中，充分利用配套基礎(chǔ)設(shè)施，集中用地解決農(nóng)民安置，降低安置區(qū)人均用地面積。

遵循“布局集中、產(chǎn)業(yè)聚集、資源集約、功能集成”的思路，優(yōu)化土地利用結(jié)構(gòu)及產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)單個(gè)招商向集群招商轉(zhuǎn)變，從獨(dú)立招商向合作招商轉(zhuǎn)變，從項(xiàng)目招商向園區(qū)招商轉(zhuǎn)變。圍繞主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)，加強(qiáng)招商引資力度，形成產(chǎn)業(yè)集群，打造專業(yè)化園區(qū)，使土地利用結(jié)構(gòu)優(yōu)化與產(chǎn)業(yè)機(jī)構(gòu)優(yōu)化協(xié)同共進(jìn)，建立可持續(xù)發(fā)展的土地平臺(tái)和產(chǎn)業(yè)園區(qū)集群。

以空間規(guī)劃為引領(lǐng)，結(jié)合產(chǎn)業(yè)發(fā)展定位，聯(lián)合自然資源、發(fā)展改革、規(guī)劃、經(jīng)信等職能部門，對(duì)各類項(xiàng)目的土地利用強(qiáng)度及投資強(qiáng)度指標(biāo)進(jìn)行審核，把好項(xiàng)目準(zhǔn)入關(guān)。對(duì)達(dá)不到投資強(qiáng)度或容積率標(biāo)準(zhǔn)的，采取不予供地或核減用地規(guī)模等方式，提高土地利用效率。

加大力度探索集約節(jié)約用地新模式，鼓勵(lì)企業(yè)建造多層廠房，向地上、地下空間要地。引導(dǎo)企業(yè)探索通過加強(qiáng)各環(huán)節(jié)管理節(jié)約用地的路子，向管理要地。依靠科技提高土地的投入產(chǎn)出率，向科技要地。重新布局、規(guī)劃，鼓勵(lì)和引導(dǎo)企業(yè)通過合理規(guī)劃節(jié)約用地，向規(guī)劃要地。加強(qiáng)建設(shè)用地全程管理，嚴(yán)把審批關(guān)、建立處置閑置土地與新增建設(shè)用地審批掛鉤機(jī)制，助推閑置土地處置，向機(jī)制要地。充分開發(fā)未利用地，全面推進(jìn)土地整理、復(fù)墾、開發(fā)，積極盤活存量土地，向置換要地。

結(jié)合總量和強(qiáng)度“雙控”目標(biāo)，建立集約用地評(píng)價(jià)考核制度，對(duì)集約用地實(shí)行量化的評(píng)價(jià)考核，將集約用地考核評(píng)價(jià)納入經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)劃，從源頭約束各部門專項(xiàng)規(guī)劃編制。建立集約節(jié)約用地獎(jiǎng)懲機(jī)制，對(duì)完成目標(biāo)任務(wù)的給與獎(jiǎng)勵(lì)，對(duì)沒有完成目標(biāo)任務(wù)的給予懲戒。

（五）進(jìn)一步規(guī)范土地股份制運(yùn)作

積極推進(jìn)股權(quán)固化改革，將原村級(jí)集體資產(chǎn)，按照一定標(biāo)準(zhǔn)將股權(quán)份額量化給集體經(jīng)濟(jì)組織成員，實(shí)行股權(quán)量化到人、固化到戶，以戶為單位“增人不增股、減人不減股”，不因家庭成員戶籍、人口發(fā)生變化而調(diào)整股權(quán)，讓農(nóng)民擁有長久穩(wěn)定的集體資產(chǎn)收益權(quán)利。妥善維護(hù)好“外嫁女”、轉(zhuǎn)業(yè)軍人、大中專學(xué)生等群體的權(quán)益，盡量減少社會(huì)矛盾。賦予股權(quán)在一定范圍內(nèi)合理流動(dòng)的權(quán)限，制定股權(quán)分割協(xié)議、退股協(xié)議書、贈(zèng)與承諾書等統(tǒng)一文本，進(jìn)一步規(guī)范股權(quán)管理。

堅(jiān)持“權(quán)地相分離，確權(quán)不確界”的原則，探索集體經(jīng)營性建設(shè)用地股份制改革。在集體土地所有權(quán)不變的前提下，根據(jù)各村騰退土地指標(biāo)，先界定各村的股份比例，各村再按年齡、建設(shè)用地面積等標(biāo)準(zhǔn)確定個(gè)人的股份，組建土地股份合作社，依法經(jīng)營、管理集體經(jīng)營性建設(shè)用地，其成員按股份比例享有收益。

建立權(quán)力運(yùn)行規(guī)則，加強(qiáng)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部管理和運(yùn)行機(jī)制建設(shè)，健全農(nóng)民土地股份合作章程，建立股東大會(huì)、理事會(huì)和監(jiān)事會(huì)等法人治理機(jī)制，制定土地收益分配使用管理辦法，以及會(huì)計(jì)核算、審計(jì)監(jiān)督和財(cái)務(wù)管理制度，保障集體經(jīng)營性建設(shè)入市交易收益分配使用管理的安全運(yùn)行。

（六）協(xié)同推動(dòng)配套制度改革

完善市場交易制度。參照國有建設(shè)用地交易制度，制訂集體建設(shè)用地市場交易規(guī)則和服務(wù)監(jiān)管制度，明確入市的條件、程序、風(fēng)險(xiǎn)防范等內(nèi)容。積極探索在地塊交易中引入競爭性環(huán)節(jié)，按照平等、公開原則，采用出讓（招標(biāo)、拍賣、掛牌）、租賃、作價(jià)（出資）入股等方式。把集體建設(shè)用地納入城鄉(xiāng)統(tǒng)一的平臺(tái)進(jìn)行公開交易，由鎮(zhèn)級(jí)聯(lián)營公司委托北京市土地交易市場通州分市場公開交易，確保交易程序依法、自愿、有償、公平、公開，杜絕暗箱操作、私相授受等不規(guī)范交易問題;入市交易涉及的競買保證金、土地價(jià)款等，進(jìn)行專賬專管，確保資金安全。借助市場化手段完善農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的政策咨詢、信息發(fā)布、地價(jià)評(píng)估、交易代理、糾紛仲裁等相關(guān)服務(wù)。

搭建市場交易平臺(tái)。創(chuàng)造條件建立農(nóng)村集體資產(chǎn)交易平臺(tái)，將村（居）全部集體資產(chǎn)和合同納入平臺(tái)進(jìn)行管理。重點(diǎn)是加大對(duì)資產(chǎn)發(fā)包、租賃、出售、出讓、轉(zhuǎn)讓或轉(zhuǎn)租等行為實(shí)行統(tǒng)一管理、交易、監(jiān)督，明確農(nóng)村集體資產(chǎn)進(jìn)入集體資產(chǎn)管理交易中心方可進(jìn)行交易。在搭建農(nóng)村集體資產(chǎn)管理交易平臺(tái)基礎(chǔ)上，建立土地交易中心、產(chǎn)權(quán)交易中心和股權(quán)交易中心等三個(gè)交易中心，強(qiáng)化平臺(tái)建設(shè)、信息發(fā)布、交易規(guī)則、監(jiān)督管理、交易確認(rèn)等五個(gè)方面的統(tǒng)一，進(jìn)一步深化農(nóng)村綜合改革。

完善集體建設(shè)用地權(quán)能。以“金融參與”為突破點(diǎn)，積極爭取集體建設(shè)用地使用權(quán)抵押貸款試點(diǎn)，積極引導(dǎo)金融機(jī)構(gòu)創(chuàng)新金融服務(wù)產(chǎn)品，破解集體建設(shè)用地產(chǎn)權(quán)權(quán)能不完善導(dǎo)致的融資困難等問題，實(shí)現(xiàn)集體土地的資產(chǎn)價(jià)值。爭取金融機(jī)構(gòu)的支持，創(chuàng)新制定“以集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市后未來收益作為抵押”的專項(xiàng)金融產(chǎn)品，鼓勵(lì)金融機(jī)構(gòu)參與集體建設(shè)用地入市全過程，引導(dǎo)金融機(jī)構(gòu)開發(fā)土地整治貸款、開發(fā)建設(shè)貸款、產(chǎn)業(yè)運(yùn)營貸款、商業(yè)用房按揭貸款等金融產(chǎn)品。引導(dǎo)金融機(jī)構(gòu)組建“銀團(tuán)”，開發(fā)“村鎮(zhèn)整治建設(shè)貸款” “小城鎮(zhèn)建設(shè)基金”等金融服務(wù)產(chǎn)品，滿足特色小鎮(zhèn)建設(shè)融資需求。以鎮(zhèn)聯(lián)營公司作為項(xiàng)目主體對(duì)外招標(biāo)，改變單純依賴財(cái)政和政府發(fā)債融資模式，積極引導(dǎo)社會(huì)資本參與集體建設(shè)用地入市，彌補(bǔ)資金缺口。

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