教師政策的國際議題與中國主題

宋佳　張民選

摘 要：聯(lián)合國教科文組織致力于推動(dòng)全球教育發(fā)展和改革，在教師工作方面，構(gòu)建了工作小組和平臺(tái)，以協(xié)調(diào)促進(jìn)各國教師事業(yè)發(fā)展。為實(shí)現(xiàn)聯(lián)合國教科文組織提出的教育2030目標(biāo)，全球教師事業(yè)發(fā)展需要增加教師數(shù)量、提高教師質(zhì)量、不斷重視性別平衡、倡導(dǎo)運(yùn)用信息技術(shù)。對(duì)中國而言，教師工作政策的制定需要在基礎(chǔ)性、發(fā)展性和管理性工作方面不斷取得突破，重視中國經(jīng)驗(yàn)的積累和國際共享。

關(guān)鍵詞：聯(lián)合國教科文組織;教師政策;教師數(shù)量;教師質(zhì)量;教育公平

中圖分類號(hào)：G511文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A文章編號(hào)：2095-5995（2019）04-0075-04

一、聯(lián)合國教科文組織教師工作組織機(jī)制

聯(lián)合國教科文組織指出：教師是促進(jìn)教育公平、提升教育質(zhì)量、服務(wù)全球可持續(xù)發(fā)展的最重要且具有影響力的力量之一，但是，在教師培訓(xùn)、招募、“留得住”、地位和待遇等方面仍然需要高度重視并積極應(yīng)對(duì)挑戰(zhàn)。[1]聯(lián)合國教科文組織提出的教育2030目標(biāo)中有一項(xiàng)是可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)4（Sustainable Development Goal 4，SDG4），即實(shí)現(xiàn)包容的、平等的、有質(zhì)量的教育，促進(jìn)全人類終身學(xué)習(xí)。為實(shí)現(xiàn)教育2030目標(biāo)，聯(lián)合國教科文組織專門成立了教師發(fā)展國際工作小組（International Task Force on Teachers for Education 2030，TTF），旨在促進(jìn)各國著力解決好教師的問題，在政策倡議與宣傳、知識(shí)創(chuàng)造和分享、國家支持和參與三個(gè)維度開展工作。TTF在其《2018-2021戰(zhàn)略規(guī)劃》中指出，未來三年的工作目標(biāo)是增加教師數(shù)量和提高教師質(zhì)量。在增加教師數(shù)量方面，主要是增加教師的供給、著力解決財(cái)政困難問題、提高管理水平來優(yōu)化教師部署和增強(qiáng)教師政策的包容性;在提高教師質(zhì)量方面，主要是把好教師的入口關(guān)，提高教師準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)，激發(fā)教師不斷優(yōu)化學(xué)習(xí)環(huán)境，提高學(xué)生學(xué)業(yè)成績。為此，TTF在三年內(nèi)將開展三項(xiàng)旗艦行動(dòng)，一是繼續(xù)開展每年一次的教師政策對(duì)話峰會(huì)，促進(jìn)不同國家交流與合作;二是創(chuàng)建在線知識(shí)與信息平臺(tái)，分享各國教師政策情況與進(jìn)展報(bào)告;三是試行2015年發(fā)布的教師政策發(fā)展指南。[2]TTF于2015年發(fā)布的教師政策發(fā)展指南，提供了教師政策制定情境、維度、階段和實(shí)施等方面的建議。從教師政策制定的情境來說，政策制定要考慮國家大的政策和新的形勢(shì)，如兒童權(quán)利、性別平等、信息技術(shù)發(fā)展等，要充分考慮這些社會(huì)因素并積極應(yīng)對(duì)挑戰(zhàn)。比較全面的教師政策包括九個(gè)維度，分別是教師招聘與留任、教師教育、教師調(diào)配部署、教師生涯發(fā)展、教師工作環(huán)境、教師獎(jiǎng)勵(lì)與待遇、教師標(biāo)準(zhǔn)、教師問責(zé)和學(xué)校管理。在政策制定階段，TTF建議多元利益群體參與，如教師和代表機(jī)構(gòu)、教師管理機(jī)構(gòu)、政府、學(xué)者和研究者、學(xué)校校長、家長和代表機(jī)構(gòu)、學(xué)生和代表機(jī)構(gòu)、私立領(lǐng)域、國際機(jī)構(gòu)或代表。教師政策實(shí)施，需要權(quán)責(zé)分明，協(xié)調(diào)各方利益，做好預(yù)算和各種保障工作。[3]

二、聯(lián)合國教科文組織教師工作的主要挑戰(zhàn)與倡議

（一）著力補(bǔ)充師資，增加教師數(shù)量

2016年世界教師日，聯(lián)合國教科文組織統(tǒng)計(jì)署指出要想在2030年實(shí)現(xiàn)SDG4的目標(biāo)，全球尚缺6880萬中小學(xué)教師，其中小學(xué)教師在短時(shí)期內(nèi)缺少2440萬，中學(xué)教師在短時(shí)期內(nèi)缺少4440萬。[4]因此，全球教師事業(yè)發(fā)展面臨的首要挑戰(zhàn)就是數(shù)量短缺，而這也是SDG4目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的重大挑戰(zhàn)。從聯(lián)合國教科文組織2016年統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)來看，初等教育階段北歐一些國家的教師數(shù)量較為充裕，發(fā)達(dá)國家和亞洲多國普遍處于較為均衡狀態(tài)，而非洲地區(qū)的教師數(shù)量最為短缺。如挪威生師比是9∶1，德國與荷蘭是12∶1，中國與新加坡是17∶1，而中非是83∶1，盧旺達(dá)是58∶1。[5]生師比是衡量教師數(shù)量短缺情況的一個(gè)重要指標(biāo)，生師比大意味著中小學(xué)課堂大班額問題嚴(yán)重，而班額過大可能導(dǎo)致教育質(zhì)量下降。不過，聯(lián)合國教科文組織還指出，生師比和學(xué)生學(xué)業(yè)質(zhì)量不一定是線性影響關(guān)系，也就是說小班教學(xué)不會(huì)必然導(dǎo)致學(xué)業(yè)成績提高。因此，聯(lián)合國教科文組織希望能夠豐富統(tǒng)計(jì)結(jié)構(gòu)，比如希望各國報(bào)告教師實(shí)際在課堂上下花費(fèi)的時(shí)間，通過更微觀的教師參與教學(xué)活動(dòng)時(shí)間來考察各國教師短缺情況。但實(shí)際上，很多國家在教師數(shù)量統(tǒng)計(jì)口徑上仍沿用“數(shù)人頭”方法。[6]

導(dǎo)致教師數(shù)量短缺的還有特定的社會(huì)因素，如近年來我國的全面二孩政策，有些國家的帶薪休假制度、對(duì)教師曠工的管控不善也會(huì)對(duì)教師數(shù)量保障造成影響。教師數(shù)量除了國家間差異外，還有一國地域間的不均衡問題?？傮w而言，經(jīng)濟(jì)較為發(fā)達(dá)和教育受重視程度高的地區(qū)，教師資源比其他地區(qū)要好。在教師招募上，盡管師資缺乏地區(qū)亟須增加教師，但實(shí)際上這些地區(qū)反而愈不容易招到教師。如撒哈拉以南地區(qū)中，2012年尼日爾生師比是39∶1，馬達(dá)加斯加是43∶1，但尼日爾在2010-2013年新教師的增長速度卻是馬達(dá)加斯加的三倍。[7]

教師短缺還存在學(xué)科差異的問題，如美國基礎(chǔ)教育的STEM學(xué)科（科學(xué)、技術(shù)、工程、數(shù)學(xué)相關(guān)學(xué)科）教師短缺，德國初中教師中科學(xué)和數(shù)學(xué)老師短缺。[8]2013年經(jīng)合組織（OECD）開展的教與學(xué)國際調(diào)查（TALIS）測(cè)試中發(fā)現(xiàn)，參與調(diào)查的國家中，幾乎一半的校長報(bào)告學(xué)校缺乏能夠勝任特殊學(xué)生教育教學(xué)工作的教師。因此，各國在注重教師數(shù)量總量增加的同時(shí)，還要關(guān)切不同學(xué)科、學(xué)生群體的師資需求。

（二）加強(qiáng)培養(yǎng)培訓(xùn)，提高教師質(zhì)量

1.教師培養(yǎng)培訓(xùn)

多數(shù)國家尤其是教育發(fā)展相對(duì)先進(jìn)和教育制度較為完善的國家和地區(qū)，都設(shè)立了教師入職基本門檻，采取教師資格證制度，重視教師學(xué)歷，強(qiáng)調(diào)教師職前培養(yǎng)的實(shí)習(xí)經(jīng)歷。然而在拉美地區(qū)，教師專業(yè)化程度比較低。由于基礎(chǔ)教育落后，很多未來教師在高等教育階段還不具備本該中學(xué)就具備的語言、數(shù)學(xué)和基本知識(shí)。2009年的PISA測(cè)試結(jié)果顯示，巴西最高收入家庭的學(xué)生成績比芬蘭和新加坡最低收入家庭的學(xué)生成績還要低，也就意味著巴西基礎(chǔ)教育中，享受教育資源最優(yōu)的那部分學(xué)生在世界范圍的學(xué)生圈中表現(xiàn)不盡人意。拉美國家基礎(chǔ)教育落后直接制約著教師教育的發(fā)展，低質(zhì)量教師又影響基礎(chǔ)教育質(zhì)量提高，形成惡性循環(huán)。[9]因此，國家應(yīng)當(dāng)重視準(zhǔn)教師更為前置的教育質(zhì)量，同時(shí)，很多國家將未來人才必備的核心素養(yǎng)、國家和地區(qū)發(fā)展的重要主題、社會(huì)經(jīng)濟(jì)彌合所需的元素置于教師培養(yǎng)培訓(xùn)過程中，如美國教師培養(yǎng)中的多元文化教育、非洲一些國家教師培養(yǎng)中的和平教育、[10]我國中小學(xué)教師的信息素養(yǎng)培訓(xùn)等，這與聯(lián)合國教科文組織倡導(dǎo)的教師教育理念是一致的。

2.教師評(píng)價(jià)機(jī)制

聯(lián)合國教科文組織指出，建立教師質(zhì)量評(píng)價(jià)監(jiān)測(cè)機(jī)制是必要的，可以知道教師在哪些方面存在不足，

使教師不斷更新理論知識(shí)和提升實(shí)踐水平。但在這一議題上，國際上對(duì)于如何評(píng)價(jià)教師績效表現(xiàn)存在較大爭(zhēng)議，是應(yīng)該通過學(xué)生學(xué)業(yè)成績來評(píng)價(jià)還是通過教師同行評(píng)價(jià)是爭(zhēng)議的焦點(diǎn)。不能單獨(dú)通過學(xué)生學(xué)業(yè)評(píng)價(jià)來評(píng)價(jià)教師，是因?yàn)橛绊憣W(xué)生學(xué)業(yè)成績的因素很多，如家長支持、課程內(nèi)容、學(xué)習(xí)材料、同伴影響、學(xué)校與班級(jí)因素等。在這方面，韓國把學(xué)生學(xué)業(yè)成績、教師專業(yè)發(fā)展、同行評(píng)價(jià)、課堂氛圍和教師態(tài)度等都整合在教師評(píng)價(jià)機(jī)制中。而日本注重通過“傳幫帶”機(jī)制來推動(dòng)年輕教師專業(yè)發(fā)展，資歷深的教師會(huì)指導(dǎo)年輕教師，并評(píng)價(jià)他們的表現(xiàn)。[11]

3.教師激勵(lì)機(jī)制

教師激勵(lì)機(jī)制的目的是解決教師愿意教、樂于教、教得好、留得住的問題。教師激勵(lì)包括物質(zhì)激勵(lì)、專業(yè)發(fā)展激勵(lì)、文化激勵(lì)、心理激勵(lì)等。對(duì)于中小學(xué)教師而言，相對(duì)的工資待遇和發(fā)展通道是影響教師個(gè)人去留和教師整體數(shù)量的關(guān)鍵因素。相對(duì)的工資待遇指教師工資在整體社會(huì)不同職業(yè)工資中所處的位置。發(fā)展通道與中小學(xué)教師的職稱評(píng)定不無關(guān)系。聯(lián)合國教科文組織對(duì)亞太地區(qū)教師職業(yè)發(fā)展的研究指出，亞洲多國近些年不斷提升教師工資待遇，包括職前教師的獎(jiǎng)學(xué)金和學(xué)費(fèi)減免待遇，針對(duì)從教地區(qū)不同和其他因素（如學(xué)生學(xué)業(yè)成績）制定了有甄別的津貼補(bǔ)助政策，激勵(lì)政策力度越大，教師發(fā)展環(huán)境越好。[12]不過聯(lián)合國教科文組織的研究顯示，單獨(dú)通過提高工資來激勵(lì)教師的作用是有限的。[13]

（三）促進(jìn)性別平衡，提升女教師地位

中小學(xué)教師中女性教師比例不斷增加，男性從教意愿低、男教師占比低幾乎是世界性問題，學(xué)前教育階段最為顯著。2013年到2017年間，我國小學(xué)女教師比例由60.67%上升至67.19%，初中女教師比例由51.7%上升至55.64%，普通高中女教師比例由49.82%上升至53.07%，而學(xué)前教育階段女教師占比長期高達(dá)97%，總體呈現(xiàn)出學(xué)段越低，女教師比例越大，年均上升幅度越大的趨勢(shì)。這背后與教師的職業(yè)地位、待遇、社會(huì)文化等有關(guān)，如教師職業(yè)社會(huì)地位不高、發(fā)展受限，文化刻板印象認(rèn)為教師是女性職業(yè)，不符合男性文化特征和角色定位等。[14]就亞太地區(qū)而言，大部分國家的女性教師占比較高，不過也有國家由于特殊的國情，呈現(xiàn)出截然不同的情況，如巴基斯坦由于女性社會(huì)地位較低，女童受教育機(jī)會(huì)少，導(dǎo)致中小學(xué)教師中大部分是男教師，在越高的學(xué)段、數(shù)學(xué)和科學(xué)領(lǐng)域以及學(xué)校的管理崗位，女性教師的數(shù)量更少。[15]

關(guān)于女性教師的領(lǐng)導(dǎo)角色地位，大部分國家的情形顯示，相比男性，女性獲得學(xué)校和教育系統(tǒng)領(lǐng)導(dǎo)者和管理者的機(jī)會(huì)較小。但也有例外，如蒙古國中小學(xué)校和教育系統(tǒng)中，領(lǐng)導(dǎo)崗位上更多的是女性，中小學(xué)校長男女比例為45∶55，培訓(xùn)主管男女比例則為23∶77。[16]努力促進(jìn)中小學(xué)教師性別平衡，提升女教師在教育系統(tǒng)中擔(dān)當(dāng)管理和領(lǐng)導(dǎo)角色是聯(lián)合國教科文組織對(duì)于教師發(fā)展中性別議題的追求目標(biāo)。

（四）重視信息技術(shù)，促進(jìn)教師質(zhì)量與公平

聯(lián)合國教科文組織持續(xù)通過教師培訓(xùn)改革來實(shí)現(xiàn)信息技術(shù)課程的整合，也特別重視在成員國尤其是信息技術(shù)發(fā)展滯后的國家和地區(qū)開展信息技術(shù)培訓(xùn)，幫助這些地區(qū)教師熟練運(yùn)用現(xiàn)代信息技術(shù)，提升教育教學(xué)廣度和效度。受培訓(xùn)的教師對(duì)這些教育信息化項(xiàng)目表現(xiàn)出高度熱情和興趣，但也存在不少挑戰(zhàn)，如培訓(xùn)內(nèi)容無法完全滿足教師需求、硬件設(shè)施不完備、學(xué)生學(xué)習(xí)效果不顯著等。[17]

21世紀(jì)以來，隨著信息技術(shù)的飛速發(fā)展，教育信息化受到諸多國家重視并實(shí)現(xiàn)了跨越式發(fā)展。教育信息化體現(xiàn)在教學(xué)資源、教師培訓(xùn)、課程建設(shè)、扶貧助弱等多個(gè)方面。自1996年至今，美國連續(xù)五次發(fā)布了《國家教育技術(shù)計(jì)劃》，持續(xù)對(duì)基礎(chǔ)教育的基礎(chǔ)設(shè)施、混合與在線教育、信息化教學(xué)應(yīng)用、教師信息技術(shù)能力培訓(xùn)等方面進(jìn)行規(guī)劃。2013年6月，奧巴馬發(fā)起了“連接教育”行動(dòng)計(jì)劃，每年投入約50億美元為公立學(xué)校購買高速網(wǎng)絡(luò)設(shè)備和移動(dòng)終端，大部分公立學(xué)校配備了首席技術(shù)官（CTO），為學(xué)校的信息化發(fā)展規(guī)劃和日常信息化管理服務(wù)。我國也高度重視教育信息化對(duì)教育質(zhì)量提升及教育公平實(shí)現(xiàn)的促進(jìn)作用。2018年4月教育部公布了《教育信息化2.0行動(dòng)計(jì)劃》，指出“人工智能、大數(shù)據(jù)、區(qū)塊鏈等技術(shù)迅猛發(fā)展，將深刻改變?nèi)瞬判枨蠛徒逃螒B(tài)。智能環(huán)境不僅改變了教與學(xué)的方式，而且已經(jīng)開始深入影響到教育的理念、文化和生態(tài)”。在教師隊(duì)伍建設(shè)方面，我國已經(jīng)在寧夏回族自治區(qū)和北京外國語大學(xué)試點(diǎn)人工智能助推教師隊(duì)伍建設(shè)。我國還與聯(lián)合國教科文組織展開合作，援助非洲國家教師發(fā)展。如2013年建立的聯(lián)合國教科文組織—中國信托基金（UNESCO-China Funds-In-Trust，CFIT），旨在通過信息技術(shù)提高撒哈拉以南非洲地區(qū)教師培養(yǎng)院校中的教師教育質(zhì)量。

三、當(dāng)前我國教師政策的發(fā)展主題

（一）補(bǔ)充教師資源，提升教師待遇

保證充足的教師供給，提高教師待遇是當(dāng)前我國教師政策的基本著力點(diǎn)。這些年我國通過實(shí)施鄉(xiāng)村教師支持計(jì)劃、特崗計(jì)劃、免費(fèi)（公費(fèi)）師范生政策等，不斷完善教師數(shù)量保障的兜底工作，突出了教師政策制定的公平導(dǎo)向，但教師短缺仍然是當(dāng)前教師工作面臨的主要矛盾之一。據(jù)2017年的教育統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，小學(xué)教師編制較為寬松，初高中編制較為緊張;學(xué)段越高，生師比不達(dá)標(biāo)的省份越多;編外聘用教師現(xiàn)象普遍，某些地區(qū)聘用了大量的編外教師。另外，教師待遇問題凸顯。一是教師待遇在不少省份和地方低于公務(wù)員，例如在年終獎(jiǎng)、一次性獎(jiǎng)補(bǔ)、養(yǎng)老保險(xiǎn)、住房公積金等方面低于公務(wù)員甚至缺失，使得教師的整體獲得感差。二是教師工資待遇地區(qū)差別較大，呈現(xiàn)中部塌陷現(xiàn)象。而在解決教師數(shù)量和待遇方面，教師政策的制定與調(diào)整需要的是政府部門的溝通與協(xié)調(diào)，如在編制方面與中央編辦及人社部的溝通協(xié)調(diào)，在待遇保障方面與財(cái)政部和地方政府的協(xié)同。同時(shí)，解決上述難題，未來教師政策出臺(tái)與調(diào)整還需做好與教師群體的溝通以及政策的宣傳與倡議工作。

（二）加強(qiáng)教師培養(yǎng)培訓(xùn)

教師發(fā)展主要關(guān)注教師質(zhì)量問題，指向教師教育政策。在教師培養(yǎng)培訓(xùn)方面，我國做了不少努力和探索。一是嚴(yán)格控制師范院校改制，二是實(shí)施卓越教師培養(yǎng)計(jì)劃，三是建立了教師國培體系，四是使整體學(xué)歷和年齡不斷優(yōu)化。[18]但當(dāng)前中國教師教育尚不能適應(yīng)教育改革發(fā)展的迫切要求，體現(xiàn)為教師培養(yǎng)體系不健全，師范院校積極性下降，綜合性高水平大學(xué)參與較低;師范生生源質(zhì)量下滑，不能適應(yīng)教育對(duì)更高素質(zhì)師資的需求;培養(yǎng)層次與規(guī)格較為落后，研究生層次教師的培養(yǎng)亟須加強(qiáng);教師教育研究與教學(xué)保障能力較為薄弱，高校內(nèi)部教師教育資源需要加強(qiáng);教師教育模式需要改革，師范生培養(yǎng)質(zhì)量不高;教師培訓(xùn)體系包括培訓(xùn)機(jī)構(gòu)、培訓(xùn)者隊(duì)伍、培訓(xùn)課程資源不健全;教師教育質(zhì)量監(jiān)測(cè)評(píng)估體系需要加強(qiáng)。這些都要求未來的教師政策要系統(tǒng)謀劃，加強(qiáng)教師培養(yǎng)培訓(xùn)，注重可持續(xù)發(fā)展。

（三）促進(jìn)教師流動(dòng)和管理

教師管理包括TTF提到的教師調(diào)配部署、教師標(biāo)準(zhǔn)、教師問責(zé)與學(xué)校管理。近年來，我國義務(wù)教育階段推進(jìn)縣管、校聘的改革，實(shí)施教師、校長交流輪崗，推動(dòng)城鎮(zhèn)優(yōu)秀教師、校長向鄉(xiāng)村學(xué)校、薄弱學(xué)校流動(dòng);擬推進(jìn)銀齡講學(xué)計(jì)劃，將退休優(yōu)秀教師再次納入學(xué)校，服務(wù)鄉(xiāng)村和基層學(xué)校;不斷優(yōu)化和提高教師資格門檻和準(zhǔn)入條件，提高教師的學(xué)歷層次;改革完善教師職稱和考核評(píng)價(jià)制度，要求不簡單用升學(xué)率、學(xué)生考試成績等評(píng)價(jià)教師，使教師評(píng)價(jià)更為科學(xué)，更有溫度和效度;高度重視師德師風(fēng)建設(shè)，針對(duì)虐童事件、校園性騷擾事件、教師學(xué)術(shù)不端行為等，強(qiáng)化問責(zé)制度，在教師考核中實(shí)施師德一票否決;突出我國在教師管理方面對(duì)教師正面形象和傳統(tǒng)價(jià)值的維護(hù)與重視，在教師“德”與“才”方面，貫徹“德”為先的剛性要求。

致謝：感謝教育部教師工作司原司長王定華教授、綜合處宋磊處長與王炳明博士對(duì)本文的悉心指導(dǎo)。

（宋佳 張民選，上海師范大學(xué)國際與比較教育研究院，上海 200234）

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（責(zé)任編輯：夏豪杰）