我國農(nóng)村合作金融制度變遷： 歷程、規(guī)律與趨勢(shì)

[內(nèi)容提要]新中國成立以來，我國農(nóng)村合作金融制度變遷歷經(jīng)中央政府絕對(duì)控制、地方政府分權(quán)主導(dǎo)以及政府與農(nóng)民互動(dòng)三個(gè)重要?dú)v史階段。整個(gè)歷程呈現(xiàn)出國家發(fā)展大局優(yōu)先、人民利益至上以及螺旋式上升的制度變遷特征，表現(xiàn)出“一元”到“多元”、“集權(quán)”到“分權(quán)”以及“效率優(yōu)先”到“結(jié)果公平”的演變規(guī)律?；谝陨涎芯浚疚奶岢鑫磥碇贫茸冞w的趨勢(shì)是構(gòu)建國家與農(nóng)民合作式的農(nóng)村合作金融體系，并從未來農(nóng)村合作金融體系的實(shí)現(xiàn)條件、治理以及監(jiān)管三個(gè)方面提出我國農(nóng)村合作金融在新一輪制度變遷中的整體框架。

[關(guān)鍵詞]農(nóng)村合作金融;制度變遷;歷史階段;演變規(guī)律;發(fā)展趨勢(shì)

[作者簡介]趙爽，清華大學(xué)馬克思主義學(xué)院博士研究生。

農(nóng)村合作金融制度是幫扶農(nóng)村弱勢(shì)群體提高信貸可得性、減輕政府支農(nóng)負(fù)擔(dān)的可行途徑。我國農(nóng)村合作金融制度自1951年建立后，經(jīng)歷了異常曲折的發(fā)展歷程。本文分析農(nóng)村合作金融制度變遷的階段性特征，探尋制度演變的歷史規(guī)律，提出進(jìn)一步發(fā)展的趨勢(shì)和政策框架建議。

伴隨著“全面建成小康社會(huì)”“脫貧攻堅(jiān)”“鄉(xiāng)村振興”等國家戰(zhàn)略的推進(jìn)，黨的十九大報(bào)告明確指出，進(jìn)入新時(shí)代我國社會(huì)主要矛盾轉(zhuǎn)變?yōu)椤叭嗣袢找嬖鲩L的美好生活需要和不平衡不充分的社會(huì)發(fā)展之間的矛盾”[1]。不平衡的發(fā)展包括城鄉(xiāng)之間的不平衡，不充分的發(fā)展包括農(nóng)村發(fā)展的不充分。促進(jìn)農(nóng)村發(fā)展、農(nóng)民增收，其關(guān)鍵問題之一是獲得便捷、低廉的發(fā)展資金。當(dāng)前我國農(nóng)民獲得資金有兩個(gè)主要途徑，一是財(cái)政貼息貸款，二是商業(yè)銀行貸款。其中貼息貸款屬于外源性支持，需要考慮政府的財(cái)政壓力，而且分?jǐn)偟矫繎舻馁Y金量不能滿足全面振興農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的需要。商業(yè)貸款則要面對(duì)市場競爭機(jī)制影響，屬于弱勢(shì)群體的農(nóng)民很容易成為金融排斥的對(duì)象，或背負(fù)較高的利息成本。發(fā)展農(nóng)村合作金融屬于依靠內(nèi)生性的力量解決農(nóng)民融資難題，可以有效避免以上兩種農(nóng)村資金支持方式的弊端，呈現(xiàn)以下制度優(yōu)勢(shì)：一是資金主要來源于農(nóng)村合作金融組織社員;二是服務(wù)于農(nóng)民合作金融組織社員。以上兩點(diǎn)特征使農(nóng)村合作金融制度始終符合政府和農(nóng)民的利益，促使政府和農(nóng)民在農(nóng)村合作金融制度創(chuàng)新的嘗試中雖歷經(jīng)挫折但始終沒有放棄。農(nóng)村合作金融制度的發(fā)展是一個(gè)階段性、系統(tǒng)性、長期性的過程，隨著歷史任務(wù)的變化，農(nóng)村合作金

融制度的形式也發(fā)生著相應(yīng)的變化。歷史是事物自然演化的一面鏡子，理清歷史發(fā)展的邏輯，可以明鑒未來的發(fā)展方向。因此，對(duì)我國農(nóng)村合作金融制度歷史發(fā)展變遷進(jìn)行研究，深刻總結(jié)農(nóng)村合作金融制度變遷的經(jīng)驗(yàn)，對(duì)于構(gòu)建適合我國國情的農(nóng)村合作金融制度具有十分重要的意義。由于政府與農(nóng)民地位的不對(duì)等性以及發(fā)展目標(biāo)的緊迫性等原因，政府在農(nóng)村合作金融制度發(fā)展中長期處于主導(dǎo)性地位。本文以政府主導(dǎo)農(nóng)村合作金融制度變遷的模式為主線，考察農(nóng)村合作金融制度變遷的歷史進(jìn)程，總結(jié)農(nóng)村合作金融制度變遷的經(jīng)驗(yàn)，在此基礎(chǔ)上提出我國農(nóng)村合作金融制度變遷的創(chuàng)新趨勢(shì)，以便為農(nóng)村合作金融的發(fā)展提供有價(jià)值的參考建議。

一、 農(nóng)村合作金融制度變遷的歷史階段

我國農(nóng)村合作金融制度在1951年建立，經(jīng)歷了將近70年的制度變遷歷程，表現(xiàn)出明顯的階段性。本文將其劃分為三個(gè)發(fā)展階段進(jìn)行研究：第一階段是1951—1979年，中央政府絕對(duì)控制式制度時(shí)期;第二階段是1979—2003年，地方政府主導(dǎo)式制度時(shí)期;第三階段是2003年至今，政府與農(nóng)民互動(dòng)式制度時(shí)期。階段劃分的依據(jù)主要是農(nóng)村合作金融制度在以下三個(gè)方面呈現(xiàn)出時(shí)間節(jié)點(diǎn)大致相同的變化。一是在國家全局性發(fā)展中歷史任務(wù)的變化：由支持城市工業(yè)化，到支持農(nóng)村工業(yè)化，再到支持“三農(nóng)”發(fā)展。二是在不同階段呈現(xiàn)出不同的制度形態(tài)：農(nóng)村信用合作社—農(nóng)村合作基金會(huì)—農(nóng)村資金互助合作社。三是政府雖然一直主導(dǎo)制度變遷進(jìn)程，但是政府與農(nóng)民在制度變遷中的地位不斷發(fā)生變化，表現(xiàn)為政府在制度變遷中逐漸退出，農(nóng)民發(fā)揮出越來越強(qiáng)的制度創(chuàng)新能力。據(jù)此，本文以政府在農(nóng)村合作金融制度變遷中的作用為主線，以農(nóng)村合作金融制度的歷史任務(wù)為制度變遷的背景，以農(nóng)村合作金融制度形態(tài)的演變?yōu)橹饕獌?nèi)容來進(jìn)行分析。由于制度變遷是一個(gè)連續(xù)性并且漸變的過程，因此階段的劃分僅僅是一個(gè)大致的時(shí)間框架。

〖=BT5〗1. 1951—1979年： 中央政府絕對(duì)控制式制度〖=5〗

農(nóng)村信用合作社（以下簡稱“農(nóng)信社”）成立初期是私有制為基礎(chǔ)的群眾性資金互助組織，隨著國家發(fā)展形勢(shì)的變化，逐漸演變?yōu)橹醒胝刂葡碌募w性質(zhì)的金融組織。

1951年國家在進(jìn)行初始制度設(shè)計(jì)時(shí)將農(nóng)信社設(shè)計(jì)為以私有制為基礎(chǔ)的農(nóng)民資金互助組織。土地改革完成后，農(nóng)村建設(shè)出現(xiàn)較大的資金缺口，高利貸盛行。[2]解決的根本辦法是增加農(nóng)村資金供給，但是國家難以為農(nóng)村發(fā)展提供充足的外部資金。毛澤東在《合作社可以自己解決生產(chǎn)資金》一文的按語中指出，農(nóng)業(yè)發(fā)展中需要的資金可以依靠農(nóng)民自身的力量來解決，并且農(nóng)民具有這樣的潛力。[3]由此，1951年第一次全國金融工作會(huì)議召開，中國人民銀行發(fā)布《農(nóng)村信用合作社章程準(zhǔn)則草案》《農(nóng)村信用合作社試行記賬辦法草案》等文件，成立了農(nóng)信社。此時(shí)的農(nóng)村合作金融制度雖然由國家主導(dǎo)，但是其所有權(quán)和管理權(quán)仍然歸農(nóng)民所有，為滿足農(nóng)民的生產(chǎn)生活資金需求服務(wù)，不以營利為目的，是群眾性的、以私有制為基礎(chǔ)的資金互助組織。

1952—1958年，國家將農(nóng)信社的性質(zhì)轉(zhuǎn)變?yōu)榧w合作制。全面計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制建成后，農(nóng)信社的存在遭到政治和經(jīng)濟(jì)上的雙重質(zhì)疑。一方面認(rèn)為農(nóng)信社發(fā)端于資本主義國家，為資本主義農(nóng)場主服務(wù)，其資金構(gòu)成中的“股份制”“分紅”等方式帶有資本主義剝削性質(zhì)，應(yīng)該對(duì)其私有性質(zhì)進(jìn)行公有化改造。另一方面認(rèn)為合作化運(yùn)動(dòng)之后幾乎不存在高利貸，以私有制為基礎(chǔ)的群眾性資金互助組織已完成打擊高利貸的任務(wù)，應(yīng)該退出歷史舞臺(tái)。此時(shí)國家認(rèn)為，在社會(huì)主義國家農(nóng)信社還可以為農(nóng)民的生產(chǎn)與生活的發(fā)展提供資金支持，應(yīng)該長期創(chuàng)辦，但是需要根據(jù)社會(huì)發(fā)展的大環(huán)境進(jìn)行制度改造。由于農(nóng)信社是由全國大部分農(nóng)民投資入股組成，可以將其看作社會(huì)主義集體財(cái)產(chǎn)，那么“私有制為基礎(chǔ)的資金互助”性質(zhì)的農(nóng)信社順理成章地轉(zhuǎn)變?yōu)椤凹w合作”性質(zhì)，并且合作的重點(diǎn)不是資金的合作而是勞動(dòng)的合作。

1958—1979年形成中央政府控制下的集體所有制。在國內(nèi)外環(huán)境的制約下，國家作出優(yōu)先發(fā)展重工業(yè)的發(fā)展戰(zhàn)略，采取了從農(nóng)業(yè)中獲取剩余支援工業(yè)的措施。這一戰(zhàn)略在農(nóng)村合作金融的制度設(shè)計(jì)中主要體現(xiàn)為以下幾點(diǎn)需求：一是資金來源于民間，以降低國家支農(nóng)負(fù)擔(dān)，為工業(yè)化發(fā)展節(jié)約資金。二是國家掌握金融機(jī)構(gòu)的控制權(quán)，以保證資金可以投向國家需要投資的領(lǐng)域。三是具有籌資的便利性。四是有利于鞏固社會(huì)主義制度。因此，合作化運(yùn)動(dòng)后，在人民公社化運(yùn)動(dòng)、“文化大革命”等影響下，農(nóng)信社被分別設(shè)置在人民公社、生產(chǎn)大隊(duì)以及貧下中農(nóng)管理委員會(huì)等政社合一的機(jī)構(gòu)下，農(nóng)民是虛置的所有者，政府掌握實(shí)際的控制權(quán)，這樣的機(jī)構(gòu)設(shè)置可以最好地滿足服務(wù)工業(yè)化建設(shè)的發(fā)展目標(biāo)。

〖=BT5〗2. 1979—2003年： 分權(quán)背景下地方政府主導(dǎo)式制度〖=5〗

國家經(jīng)濟(jì)體制改革的推行，使農(nóng)村經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域發(fā)展的重點(diǎn)轉(zhuǎn)向以鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)為核心的農(nóng)村工業(yè)化建設(shè)，國家對(duì)農(nóng)村合作金融制度的功能定位也相應(yīng)發(fā)生改變。一方面，希望其能夠發(fā)展為獨(dú)立經(jīng)營、自負(fù)盈虧的市場參與主體，順應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)體制改革的潮流。另一方面，希望其可以參與到農(nóng)村工業(yè)化的建設(shè)中，為鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)發(fā)展提供資金。在這樣的目標(biāo)導(dǎo)向下，掌握了地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展主導(dǎo)權(quán)的地方政府也就掌握了農(nóng)信社的實(shí)際管理權(quán)?；鶎诱畬?duì)農(nóng)村改革產(chǎn)生的大量集體財(cái)產(chǎn)進(jìn)行整合，實(shí)現(xiàn)了農(nóng)村合作金融制度的創(chuàng)新，形成了農(nóng)村合作基金會(huì)。

與上一階段相比，這一時(shí)期的農(nóng)村合作金融制度的顯著特點(diǎn)在于：名義產(chǎn)權(quán)仍然在農(nóng)民手中，實(shí)際的控制權(quán)由中央政府轉(zhuǎn)移到地方政府。而農(nóng)村合作金融組織經(jīng)過改革后轉(zhuǎn)變?yōu)樽载?fù)盈虧的經(jīng)營主體，但是在重要的人事任命權(quán)以及信貸投放上沒有完全的自主權(quán)，受到地方政府的控制，形成了一種“半市場化”的農(nóng)村合作金融制度。這樣的制度設(shè)計(jì)雖然可以達(dá)到國家的預(yù)期，但是由于權(quán)力享有者與責(zé)任的承擔(dān)者并非同一主體，導(dǎo)致地方政府在農(nóng)村合作金融制度的發(fā)展中出現(xiàn)涸澤而漁式的行為，一味要求農(nóng)村合作金融組織向基層政府創(chuàng)辦的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)進(jìn)行投資。而當(dāng)投資失敗時(shí)，地方政府雖然是擔(dān)保者，但是也不會(huì)履行擔(dān)保責(zé)任，損失由農(nóng)村合作金融組織來承擔(dān)，當(dāng)風(fēng)險(xiǎn)大到威脅到農(nóng)村金融市場的穩(wěn)定時(shí)，最后風(fēng)險(xiǎn)的承擔(dān)者則是中央政府。這樣的制度設(shè)計(jì)導(dǎo)致農(nóng)信社出現(xiàn)大面積虧損，截止到2001年末，資產(chǎn)質(zhì)量最好地區(qū)的農(nóng)信社的不良貸款率達(dá)到20%，全國15個(gè)省區(qū)的農(nóng)信社的不良貸款率達(dá)到50%以上。[4]農(nóng)信社作為支農(nóng)主力軍，它的全面虧損意味著整個(gè)農(nóng)村金融陷入危局。由于制度變遷的路徑依賴，農(nóng)信社很難再改制為傳統(tǒng)意義上的合作金融組織，因此國家在制度上允許農(nóng)信社向商業(yè)化方向發(fā)展，并且吸取經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，將農(nóng)信社的控制權(quán)和風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)權(quán)統(tǒng)一于地方政府，明確提出農(nóng)信社出現(xiàn)的風(fēng)險(xiǎn)損失由地方政府來承擔(dān)，以保證農(nóng)信社可以在基層政府的管理下服務(wù)于地方，并且有效地防止了地方政府涸澤而漁式的短期行為。而農(nóng)村合作金融的另一種形式——農(nóng)村合作基金會(huì)則利用運(yùn)營成本低以及沒有被納入正規(guī)金融監(jiān)管的有利條件，開始吸收存款，并且在區(qū)域外放貸，突破中央劃定的農(nóng)村合作基金會(huì)不可以吸收存款和跨區(qū)域放貸的制度紅線。這樣的違規(guī)操作積累了大量的金融風(fēng)險(xiǎn)，威脅到農(nóng)村金融市場的穩(wěn)定，最終中央政府不得不作出關(guān)閉農(nóng)村合作基金會(huì)的決定。

〖=BT5〗3. 2003年至今： 政府與農(nóng)民互動(dòng)式制度〖=5〗

2003年之后，國內(nèi)外經(jīng)濟(jì)發(fā)展環(huán)境發(fā)生較大變化，經(jīng)濟(jì)增長速度放緩，外部市場需求疲軟。推動(dòng)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展以及增加農(nóng)民收入成為新時(shí)期拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長以及保持社會(huì)穩(wěn)定的較優(yōu)選擇。為此國家提出了“統(tǒng)籌發(fā)展”“工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)”等發(fā)展理念，并將建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村作為新時(shí)期的重大歷史任務(wù)。然而，農(nóng)村小微主體貸款難問題抑制了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的活力。而為農(nóng)村中的小微主體提供貸款的任務(wù)具有半公共物品屬性，將消耗國家的大量財(cái)力與物力。在國家財(cái)力有限、商業(yè)金融逐利的條件下，發(fā)展依靠農(nóng)民互助機(jī)制組建的農(nóng)村合作金融組織是符合農(nóng)民自身利益與國家整體利益的制度安排。農(nóng)民在實(shí)踐中探索出多種新型農(nóng)村合作金融制度形式，其中以吉林省梨樹縣閆家村的百信資金互助合作社和山東省專業(yè)合作社內(nèi)部的資金互助合作社為典型代表。這兩種資金互助模式均產(chǎn)生了全國范圍內(nèi)的影響力，國家對(duì)其發(fā)展進(jìn)行充分的肯定并且出臺(tái)一系列措施鼓勵(lì)和規(guī)范其發(fā)展。在這一制度創(chuàng)新過程中，政府與農(nóng)民之間形成一種“上下互動(dòng)型”的制度變遷模式：農(nóng)民制度創(chuàng)新—政府進(jìn)行合法化認(rèn)定—農(nóng)民在實(shí)踐中暴露風(fēng)險(xiǎn)—政府調(diào)動(dòng)社會(huì)資源改進(jìn)制度設(shè)計(jì)—農(nóng)民在實(shí)踐中檢驗(yàn)新制度。這樣的制度變遷方式可以保證農(nóng)民自發(fā)的制度設(shè)計(jì)始終符合國家的全局性發(fā)展要求。

農(nóng)村資金互助合作社是新中國成立以來最接近真正的農(nóng)村合作金融的制度形式，基本上實(shí)現(xiàn)了資金來源于農(nóng)民、實(shí)行民主管理以及為農(nóng)民服務(wù)的發(fā)展目標(biāo)。但是，由于農(nóng)村合作金融制度具有弱者聯(lián)合的特性，農(nóng)民社員出資的股金數(shù)量很少，而入股的目的是獲得低廉的信貸資金，這就造成農(nóng)村資金互助合作社的資金供給難以存續(xù)，需要外源性融資的扶持。如果長期依賴政府補(bǔ)貼會(huì)增加財(cái)政負(fù)擔(dān)，并且偏離農(nóng)村合作金融“互助”的特性。如果放開融資渠道，允許農(nóng)村資金互助合作社進(jìn)行跨區(qū)域的存貸款業(yè)務(wù)，則會(huì)極大地增加經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)，進(jìn)一步加大政府監(jiān)管難度?？傊?，新型農(nóng)村合作金融制度內(nèi)源性資金不足，外源性資金供給與金融風(fēng)險(xiǎn)控制之間難以實(shí)現(xiàn)平衡，這成為農(nóng)村合作金融制度需要進(jìn)一步完善的重要內(nèi)容。

二、 農(nóng)村合作金融制度變遷的基本特征

1951年以來，農(nóng)村合作金融制度經(jīng)歷了“中央絕對(duì)控制期”“地方政府主導(dǎo)期”和“國家與農(nóng)民互動(dòng)期”三個(gè)發(fā)展階段，總體上呈現(xiàn)出以下幾個(gè)方面的特征。

1. 始終堅(jiān)持國家發(fā)展大局優(yōu)先

在制度變遷的三個(gè)階段中，始終存在著雙重目標(biāo)，即長期發(fā)展目標(biāo)和短期發(fā)展目標(biāo)。長期發(fā)展目標(biāo)是建立農(nóng)民之間融資互助的合作組織，這一目標(biāo)實(shí)質(zhì)上是明確產(chǎn)權(quán)關(guān)系、提升制度效率，又屬于局部目標(biāo)。短期發(fā)展目標(biāo)則依據(jù)國家在不同發(fā)展階段面對(duì)的全局性發(fā)展需要進(jìn)行修正。在制度變遷中，當(dāng)兩個(gè)目標(biāo)發(fā)生矛盾時(shí)，基本上依據(jù)局部利益服從總體利益、長期目標(biāo)暫時(shí)服從短期目標(biāo)的原則進(jìn)行制度調(diào)整。例如，我國在1982年提出進(jìn)行恢復(fù)農(nóng)信社合作性質(zhì)的改革后，一直到2002年，農(nóng)信社的實(shí)際控制權(quán)仍然掌握在地方政府的手中。中央政府提出的發(fā)展目標(biāo)與實(shí)際操作目標(biāo)之間的矛盾反映了農(nóng)信社改革受制于國家總體發(fā)展布局。中央政府推動(dòng)農(nóng)信社產(chǎn)權(quán)制度的變革，需要考慮兩方面的成本：一是產(chǎn)權(quán)明晰后，利益主體分散，國家將失去很大一部分控制農(nóng)村資金支援國家工業(yè)化的能力。二是農(nóng)信社作為重要的支農(nóng)主體，在政府的控制下履行著一部分政策性支農(nóng)職責(zé)，在農(nóng)村金融市場的多元供給主體以及市場服務(wù)機(jī)制還未形成的條件下，貿(mào)然進(jìn)行排他性的產(chǎn)權(quán)制度改革，將會(huì)導(dǎo)致農(nóng)村金融服務(wù)的進(jìn)一步惡化，甚至威脅社會(huì)穩(wěn)定。因此建立真正的合作金融制度需要在國家整體發(fā)展布局下進(jìn)行，單純進(jìn)行恢復(fù)合作性質(zhì)的改革，不但不會(huì)成功，反而有可能導(dǎo)致全局性的失敗，因此政府會(huì)在一定時(shí)期容忍農(nóng)信社產(chǎn)權(quán)制度的低效率，讓其服從國家全局的發(fā)展安排。但是長期發(fā)展目標(biāo)與短期發(fā)展目標(biāo)也不總是矛盾的，總體上的發(fā)展趨勢(shì)是短期發(fā)展目標(biāo)越來越趨近于長期發(fā)展目標(biāo)，國家制度變遷的著力點(diǎn)越來越集中于發(fā)展真正的合作金融。

2. 始終堅(jiān)持人民利益至上

我國農(nóng)村合作金融制度在三個(gè)階段的制度變遷中依次服務(wù)于城市的工業(yè)化、鄉(xiāng)村的工業(yè)化，然后才是農(nóng)村中的弱勢(shì)群體。也就是說，農(nóng)村合作金融制度在我國的發(fā)展并不僅僅是農(nóng)村這一領(lǐng)域的制度安排，也不是在金融領(lǐng)域里單純建設(shè)合作制的問題;而是國家在一定外在條件約束下，運(yùn)用農(nóng)村合作金融制度來階段性地滿足人民的需要，而不是單純的農(nóng)民的需要。具體來看：第一階段主要是支持國家工業(yè)化以增強(qiáng)國力，為了滿足全體國民的生存需要。第二階段主要是支持農(nóng)村工業(yè)化以實(shí)現(xiàn)國家梯度發(fā)展戰(zhàn)略，實(shí)現(xiàn)“一部分人先富起來”的發(fā)展目標(biāo)。第三階段是在具有了一定的物質(zhì)基礎(chǔ)后，致力于滿足農(nóng)民中的弱勢(shì)群體的金融需要，以實(shí)現(xiàn)全面小康社會(huì)的建成。這三個(gè)發(fā)展目標(biāo)體現(xiàn)了國家主導(dǎo)的農(nóng)村合作金融制度變遷不是教條地建立經(jīng)典農(nóng)村合作金融制度，而是從實(shí)際出發(fā)，以人民的根本利益為準(zhǔn)繩，來階段性地助力人民共同富裕發(fā)展目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

3. 堅(jiān)持否定之否定的螺旋式發(fā)展道路

在我國農(nóng)村合作金融制度將近70年的變遷歷程中，產(chǎn)權(quán)制度沒有一直遵循合作制，而是經(jīng)歷了“肯定—否定—否定之否定”的螺旋式上升的制度演變歷程。新中國成立初期，政府主導(dǎo)建立了以個(gè)人所有制為基礎(chǔ)的農(nóng)民資金互助組織，但是合作化運(yùn)動(dòng)開始后，農(nóng)信社轉(zhuǎn)變?yōu)榧w所有制，這是對(duì)以個(gè)人所有制為基礎(chǔ)的合作制的第一次“否定”。改革開放后，國家曾經(jīng)多次試圖對(duì)農(nóng)信社的集體產(chǎn)權(quán)制度進(jìn)行變革，但是在實(shí)踐中難以實(shí)現(xiàn)。直到2006年后，市場化和貨幣化程度提高，全社會(huì)對(duì)于滿足農(nóng)民中小微主體的金融需求具有強(qiáng)烈的制度需求，掌握著農(nóng)村合作金融制度變遷主導(dǎo)權(quán)的政府開始打破原有的制度平衡。但是為了減小制度變遷的阻力，政府沒有改變農(nóng)信社已經(jīng)商業(yè)化的發(fā)展路徑，而是在增量上允許民間創(chuàng)造的以私有制為基礎(chǔ)的新型農(nóng)村合作金融制度合法化。這是對(duì)集體所有制下的農(nóng)村合作金融制度的“否定”。由此，我國的農(nóng)村合作金融產(chǎn)權(quán)制度變遷經(jīng)歷了“否定之否定”的發(fā)展階段。這一過程是逐漸走上市場化發(fā)展道路的過程，是逐漸減少政府干預(yù)的過程，也是農(nóng)民獲得更多自我發(fā)展、自我選擇權(quán)利的過程。我國的農(nóng)村合作金融制度將會(huì)繼續(xù)在這一趨勢(shì)下螺旋式前進(jìn)，向著真正的農(nóng)村合作金融制度發(fā)展。

三、 農(nóng)村合作金融制度變遷的規(guī)律

1. 推動(dòng)主體從“一元”到“多元”

新中國成立后到改革開放前，中央政府利用其對(duì)社會(huì)資源壟斷的優(yōu)勢(shì)地位對(duì)農(nóng)村合作金融組織進(jìn)行一元化管理，強(qiáng)制性推動(dòng)制度變遷，農(nóng)民的個(gè)人意愿要服從集體的意愿。隨著經(jīng)濟(jì)體制改革進(jìn)行，在農(nóng)村合作金融制度的發(fā)展中引入市場機(jī)制，形成“地方政府—農(nóng)村合作金融組織”的“二元”推動(dòng)模式。隨著市場經(jīng)濟(jì)的深入發(fā)展，民間力量獲得發(fā)展壯大的機(jī)會(huì)，形成了多種類型的農(nóng)村合作金融組織，可以有效彌補(bǔ)“市場失靈”和“政府失靈”，在農(nóng)村合作金融市場中起到重要的均衡作用。由此也就形成了“中央政府—地方政府—農(nóng)民”多元主體互動(dòng)的局面，農(nóng)村合作金融制度變遷也逐漸在多方權(quán)力的較量與平衡中推進(jìn)?？傊?，在不同的發(fā)展時(shí)期，中央政府主動(dòng)采取“放權(quán)”與“賦權(quán)”的方式推動(dòng)農(nóng)村合作金融制度主體向著多元化方向發(fā)展，并且在力度上是政府的力量在逐漸減弱，市場與社會(huì)的力量在逐漸增強(qiáng)。但是政府與農(nóng)民在制度變遷中的地位是不對(duì)等的，農(nóng)村合作金融組織僅僅是政府眾多治理政策中的一種，而農(nóng)村合作金融組織則嚴(yán)重依賴政府的扶持，這就決定了政府在多元主體推動(dòng)下的制度變遷中仍然起到主導(dǎo)性作用。

2. 權(quán)利配置從“集權(quán)”到“分權(quán)”

農(nóng)村合作金融制度改革作為國家總體改革的一部分，經(jīng)歷了從“集權(quán)”到“分權(quán)”的發(fā)展過程，并且形成了分權(quán)式的決策機(jī)制。分權(quán)化的發(fā)展過程就是農(nóng)村合作金融組織的資源、權(quán)利與責(zé)任由中央政府向地方政府以及農(nóng)民轉(zhuǎn)移的過程。農(nóng)村合作金融組織的運(yùn)行由依靠國家集中計(jì)劃指導(dǎo)，向發(fā)揮地方與個(gè)人的積極性轉(zhuǎn)變，總體上經(jīng)歷了兩次分權(quán)化變革：第一次是控制權(quán)由中央政府轉(zhuǎn)向地方政府。新中國成立后建立的農(nóng)村合作金融制度在中央政府的實(shí)際控制下，這樣的制度安排保證了中央政府調(diào)配農(nóng)村資金的權(quán)利，但是也造成農(nóng)信社對(duì)政府負(fù)責(zé)，而不是對(duì)農(nóng)民負(fù)責(zé)，出現(xiàn)了強(qiáng)制性存款等現(xiàn)象。經(jīng)濟(jì)體制改革推行后，國家對(duì)農(nóng)村合作金融制度的功能定位發(fā)生變化，開始向農(nóng)信社分權(quán)，使其成為自負(fù)盈虧的法人主體。同時(shí)，中央政府也向地方政府分權(quán)，使其掌握農(nóng)村合作金融組織的實(shí)際控制權(quán)，來獲得地方性的金融資源以補(bǔ)充地方發(fā)展資金。第二次分權(quán)是中央政府將實(shí)際控制權(quán)轉(zhuǎn)移給農(nóng)村合作金融組織，僅僅賦予地方政府金融監(jiān)管權(quán)，不允許地方政府干預(yù)農(nóng)村合作金融組織的經(jīng)營管理。農(nóng)村合作金融組織的控制權(quán)逐漸轉(zhuǎn)移到農(nóng)民的手中，同時(shí)將農(nóng)民不便管以及不擅長管的事情交給地方政府以及市場，實(shí)現(xiàn)控制權(quán)與所有權(quán)的回歸，并且形成了“權(quán)利多極化”的管理局面。與此對(duì)應(yīng)形成了多極化的制度創(chuàng)新程序，簡單來說，當(dāng)前農(nóng)村合作金融制度變遷通常分為三個(gè)步驟：第一，農(nóng)民在生產(chǎn)中發(fā)現(xiàn)制度改進(jìn)的空間，進(jìn)行制度創(chuàng)新實(shí)踐。第二，獲得地方政府認(rèn)可。由于當(dāng)前農(nóng)村合作金融組織的審批權(quán)和最后風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)權(quán)由地方政府承擔(dān)，因此，當(dāng)農(nóng)村合作金融制度創(chuàng)新與地方政府利益一致時(shí)，農(nóng)民的制度創(chuàng)新會(huì)得到地方政府的認(rèn)可，否則地方政府不會(huì)予以支持。第三，得到中央政府認(rèn)可。地方政府將實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)上報(bào)中央，如果與中央的發(fā)展戰(zhàn)略相符合，中央批準(zhǔn)試點(diǎn)發(fā)展，給予政策上的扶持。這三個(gè)步驟不是單向的，而是循環(huán)往復(fù)的多次博弈的過程。農(nóng)民、地方政府以及中央政府三者不斷地進(jìn)行博弈來對(duì)農(nóng)村合作金融制度進(jìn)行修正，以保證三方利益的均衡。這種“上下互動(dòng)型”的制度變遷模式使農(nóng)民獲得農(nóng)村合作金融制度的產(chǎn)權(quán)，國家則可以以較低成本為農(nóng)村中的低收入群體和貧困戶提供金融支持，并且得到農(nóng)民的支持。這樣的決策機(jī)制是在農(nóng)民與國家具有利益一致性的前提下進(jìn)行的，結(jié)果是雙方都能夠?qū)崿F(xiàn)利益優(yōu)化。

3. 價(jià)值目標(biāo)從“效率優(yōu)先”到“結(jié)果公平”

在農(nóng)村合作金融制度發(fā)展中，效率與公平的矛盾貫穿始終。通常情況下，制度變遷的效果會(huì)使制度效率改善，同時(shí)也會(huì)推動(dòng)社會(huì)公平程度的提高，而公平程度的提高會(huì)進(jìn)一步提升效率。但是在我國農(nóng)村合作金融制度發(fā)展中，公平建設(shè)一直處于相對(duì)滯后的狀態(tài)。改革開放前，中央政府為了達(dá)到國家安全與政權(quán)穩(wěn)定的目的而掌握實(shí)際控制權(quán)，將農(nóng)村資金投入回報(bào)率更高的工業(yè)中，側(cè)重于對(duì)工業(yè)效率的追求，而對(duì)“三農(nóng)”而言就失去了公平性。在地方政府控制時(shí)期，地方政府為了追求農(nóng)村鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的高回報(bào)，而犧牲了農(nóng)村合作金融組織以及農(nóng)民的信貸權(quán)益。雖然“效率優(yōu)先，兼顧公平”的發(fā)展理念在一定時(shí)期內(nèi)符合我國非均衡、漸進(jìn)式制度變遷的發(fā)展規(guī)律，但是隨著國力的增強(qiáng)，人民分享經(jīng)濟(jì)發(fā)展成果的愿望增強(qiáng)，會(huì)越來越注重

結(jié)果的公平，這是實(shí)現(xiàn)“共同富?！钡纳鐣?huì)主義的本質(zhì)要求。那么在今后的制度設(shè)計(jì)中，需要更多地思考如何實(shí)現(xiàn)制度的公平性：第一，產(chǎn)權(quán)制度是促進(jìn)制度公平的關(guān)鍵性因素。保障農(nóng)村合作金融制度的控制權(quán)被農(nóng)民掌握、收益被農(nóng)民享有是實(shí)現(xiàn)公平的前提。第二，農(nóng)民在農(nóng)村合作金融制度發(fā)展中參與度越高，農(nóng)村合作金融制度的公平性就越好。第三，農(nóng)村合作金融制度發(fā)展的制度環(huán)境影響制度的公平性。當(dāng)前的農(nóng)村合作金融制度依靠弱勢(shì)群體組建，制度上的可持續(xù)都難以實(shí)現(xiàn)，更談不上制度的公平性，因此需要政府與商業(yè)性金融機(jī)構(gòu)等主體對(duì)農(nóng)村合作金融制度加以扶持，以促進(jìn)農(nóng)村合作金融制度公平性的發(fā)展。

四、 未來農(nóng)村合作金融制度構(gòu)建的趨勢(shì)

（一） 政府與農(nóng)民的合作模式

為了適應(yīng)全面建成小康社會(huì)戰(zhàn)略需要，在立足歷史、把握農(nóng)村合作金融制度發(fā)展規(guī)律的基礎(chǔ)上，我國農(nóng)村合作金融制度未來制度創(chuàng)新的主要趨勢(shì)是更多的利益主體參與到農(nóng)村合作金融制度變遷中，農(nóng)村合作金融制度的發(fā)展更加注重多主體之間的融合，更加尊重農(nóng)民的意愿和利益，為農(nóng)民生活水平的改善服務(wù)。在這種趨勢(shì)下，我國將建立一種政府與農(nóng)民合作的模式，在這種模式下政府仍然保有主導(dǎo)權(quán)，在此基礎(chǔ)上為農(nóng)村合作金融制度變遷提供政策指導(dǎo)、資金支持以及制定法律框架來規(guī)范農(nóng)村合作金融制度的創(chuàng)新行為，讓政府與農(nóng)民在法律的框架下形成越來越平等、相互依存的合作關(guān)系。

（二） 政府與農(nóng)民合作模式發(fā)生的基本條件

我國農(nóng)村合作金融制度變遷的過程是政府與農(nóng)民之間職能邊界不斷進(jìn)行調(diào)整的過程。在我國當(dāng)前的生產(chǎn)力水平下，國家的整體發(fā)展目標(biāo)與農(nóng)民的個(gè)人發(fā)展目標(biāo)之間存在極大的一致性，這有利于我國建立起政府與農(nóng)民合作式的農(nóng)民合作金融制度，但是這種關(guān)系的建立也不是完全能夠自發(fā)形成的，需要一些基本條件。

首先，合作的基礎(chǔ)是擁有共同的利益。合作關(guān)系的建立是各取所需的過程，所有的參與主體都能夠在制度創(chuàng)新中獲利。農(nóng)村合作金融制度屬于半公共物品，既要注重經(jīng)濟(jì)效益也要維護(hù)社會(huì)發(fā)展的公平，而這一目標(biāo)與政府當(dāng)下追求的全面建成小康社會(huì)的目標(biāo)基本一致，因此真正的堅(jiān)持合作制的農(nóng)村合作金融制度是農(nóng)民和政府共同追求的目標(biāo)。此外，由于政府失靈以及市場失靈的存在，政府與農(nóng)民之間需要相互合作才能實(shí)現(xiàn)共同的發(fā)展目標(biāo)。

其次，將互助融資視為合作金融制度的本質(zhì)。我國農(nóng)村合作金融制度的發(fā)展一直存在是否應(yīng)該有政府力量的參與，以及商業(yè)成分的加入是否會(huì)改變其合作性質(zhì)等爭論，其實(shí)這些爭論的核心在于如何認(rèn)識(shí)合作金融的本質(zhì)。人們往往認(rèn)為民主管理、平等、自愿、互助等是判斷合作金融的基本原則，但是在實(shí)踐中，合作金融的原則不斷變化，連國際上公認(rèn)的合作原則都在不斷地進(jìn)行修改，即使發(fā)展合作金融較為成熟的國家也不能完全符合國際公認(rèn)的合作原則，因此合作金融的組織原則僅僅能夠作為合作金融的基本特征，而不是合作金融的本質(zhì)。合作金融的本質(zhì)在于互助融資，傳統(tǒng)的合作原則以及制度創(chuàng)新都是為了保證互助融資的實(shí)現(xiàn)。[5]這樣的認(rèn)識(shí)可以拓寬合作金融制度探索的范圍，增加合作金融制度可以利用的資源，嘗試多種類型產(chǎn)權(quán)制度間的合作。例如，當(dāng)前農(nóng)信社的法人制度有很強(qiáng)的政府干預(yù)色彩，但是它存在的目的是更好地保持基層合作金融組織的發(fā)展，可以把它當(dāng)作合作金融的初級(jí)階段。另外，合作金融具有“草根”特性，不少農(nóng)民社員金融知識(shí)缺乏、專業(yè)技能短缺，當(dāng)農(nóng)村合作金融組織發(fā)展到一定程度后，民主管理將會(huì)制約其進(jìn)一步發(fā)展。因此在民主管理難以實(shí)現(xiàn)的情況下，政府干預(yù)建立的多樣化的農(nóng)村合作金融制度形式，只要是堅(jiān)持了互助融資就可以被認(rèn)為是農(nóng)村合作金融組織。

最后，建立起剛?cè)岵?jì)的監(jiān)管體系。政府與農(nóng)村合作金融組織之間需要一套有利于合作關(guān)系構(gòu)建的監(jiān)管體系。新中國成立以來，我國合作金融的監(jiān)管往往是剛性監(jiān)管，即政府通過硬性的制度規(guī)定來進(jìn)行監(jiān)管。這是一種適合“陌生人社會(huì)”的監(jiān)管方式，而我國政府控制下的農(nóng)信社也確實(shí)屬于“陌生人社會(huì)”的經(jīng)營方式，因此這種監(jiān)管方式是適合的。但是民間的農(nóng)村合作金融制度則是以“熟人社會(huì)”為經(jīng)營基礎(chǔ)的，仍舊按照傳統(tǒng)的監(jiān)管方式將會(huì)大量增加農(nóng)村合作金融組織的經(jīng)營成本，阻礙其生存與發(fā)展。因此需要在傳統(tǒng)的監(jiān)管方式中加入以非強(qiáng)制措施為核心的柔性治理方式，建立起剛?cè)岵?jì)的多層次監(jiān)管體系，以適應(yīng)我國農(nóng)村合作金融制度的多樣化發(fā)展，尋求社會(huì)對(duì)政府監(jiān)管的配合與支持，以實(shí)現(xiàn)善治。

（三） 政府與農(nóng)民合作模式下的組織體系

有效的農(nóng)村合作金融制度構(gòu)建主要包括兩個(gè)部分。一是在農(nóng)村合作金融制度內(nèi)部建立一種有效的激勵(lì)機(jī)制，使農(nóng)民的利益和政府的利益共同得到優(yōu)化。二是在外在制度構(gòu)建上，政府為農(nóng)村合作金融制度發(fā)展提供良好的制度環(huán)境，并且政府需要將自身置于與農(nóng)民平等交易的地位。也就是說，在農(nóng)村合作金融制度構(gòu)建的新階段中，政府的作用不僅僅是對(duì)制度進(jìn)行確認(rèn)，還需要為其提供公正有序的、可持續(xù)發(fā)展的制度運(yùn)行環(huán)境。因此，農(nóng)村合作金融組織體系的構(gòu)建包括治理架構(gòu)和監(jiān)管體系兩個(gè)部分。治理架構(gòu)主要指合作金融組織體系內(nèi)的層級(jí)關(guān)系，監(jiān)管體系主要指合作金融制度的外部管理。

1. 合作與聯(lián)合的治理架構(gòu)

從短期看，新型合作金融組織需要與政府進(jìn)行合作。農(nóng)村合作金融制度在我國具備長期存在的土壤，只要商業(yè)金融不愿意對(duì)農(nóng)村中的中低收入群體進(jìn)行信貸，農(nóng)民就具有自發(fā)組建合作金融組織的內(nèi)在動(dòng)力。但是僅僅依靠內(nèi)在動(dòng)力是難以維系的，當(dāng)前新型農(nóng)村合作金融制度的發(fā)展還需要政府提供啟動(dòng)資金以及政策上的扶持，這是其發(fā)展的必要條件。對(duì)于政府而言，發(fā)展真正的農(nóng)村合作金融制度有助于農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定發(fā)展以及農(nóng)村內(nèi)部階層之間收入差距的縮小，既符合當(dāng)前鄉(xiāng)村振興計(jì)劃的發(fā)展要求，也符合中小農(nóng)戶的切身利益。兩者利益的一致性使政府會(huì)對(duì)發(fā)端于民間的農(nóng)村合作金融制度進(jìn)行扶持，并將其當(dāng)作真正獨(dú)立的金融機(jī)構(gòu)。

從中期看，新型合作金融組織需要與商業(yè)銀行進(jìn)行合作。政府需要逐步減少對(duì)農(nóng)村合作金融的內(nèi)部干預(yù)，引入市場上多元主體推動(dòng)合作金融制度建設(shè)。在多元主體中最重要的合作伙伴是商業(yè)金融機(jī)構(gòu)，尤其是農(nóng)信社（大部分已經(jīng)轉(zhuǎn)變?yōu)檗r(nóng)商行）。農(nóng)信社可以被看作廣義上的農(nóng)村合作金融組織，并且其商業(yè)化的經(jīng)營模式可以幫助新型農(nóng)村合作金融組織解決內(nèi)源性融資不足的問題。兩者可以建立一種縱向合作關(guān)系，將農(nóng)信社作為農(nóng)村合作金融系統(tǒng)的一部分，使其成為新型農(nóng)村合作金融組織的上級(jí)，發(fā)展股份制，可以開展多種商業(yè)銀行業(yè)務(wù)。新型農(nóng)村合作金融組織是基層機(jī)構(gòu)，可以實(shí)行合作制，進(jìn)行民主管理?；鶎拥暮献鹘鹑诮M織將剩余貸款轉(zhuǎn)存至對(duì)應(yīng)的農(nóng)信社，農(nóng)信社為其提供再融資服務(wù)，并對(duì)其賬戶進(jìn)行監(jiān)控。兩者之間是上下級(jí)的關(guān)系：上級(jí)對(duì)下級(jí)實(shí)行監(jiān)督、提供服務(wù)以及調(diào)劑資金;下級(jí)是獨(dú)立法人，獨(dú)自經(jīng)營，自負(fù)盈虧。

從長期看，合作金融組織之間需要聯(lián)合起來以增加抗風(fēng)險(xiǎn)能力。新型農(nóng)村合作金融組織之間將打破目前區(qū)域分割的狀態(tài)，實(shí)現(xiàn)全國范圍內(nèi)的聯(lián)合。農(nóng)業(yè)具有弱質(zhì)性，而農(nóng)村合作金融又是服務(wù)于弱質(zhì)產(chǎn)業(yè)中的弱勢(shì)群體，這就造成了農(nóng)村合作金融的弱質(zhì)性。當(dāng)某一省份發(fā)生大規(guī)模的自然災(zāi)害時(shí)，該省范圍內(nèi)的新型農(nóng)村合作金融組織將會(huì)全面陷入危機(jī)，只有將全國范圍內(nèi)的新型農(nóng)村合作金融組織進(jìn)行聯(lián)合，才能夠最大限度地發(fā)揮合作金融互助融資的能力。

2. 合作與聯(lián)合的監(jiān)管體系

我國新型農(nóng)村合作金融還處于自由創(chuàng)新狀態(tài)，制度還沒有發(fā)展成熟，政府也沒有制定出完善的針對(duì)農(nóng)村合作金融制度的法規(guī)，這雖然為農(nóng)村合作金融制度的發(fā)展提供了較為寬松的條件，但是新型農(nóng)村合作金融機(jī)構(gòu)數(shù)量多、規(guī)模小、分布散的組織特點(diǎn)，使中央政府難以進(jìn)行低成本的有效監(jiān)管，易于積聚金融風(fēng)險(xiǎn)。因此，將監(jiān)管職能分散給不同的主體，是提升新型農(nóng)村合作金融制度監(jiān)管效率、降低金融風(fēng)險(xiǎn)的可行途徑。

首先，地方政府分擔(dān)一部分金融職能。新型農(nóng)村合作金融的復(fù)雜程度超出中央政府監(jiān)管的半徑和能力，中央政府難以在一定成本下實(shí)施有效率的監(jiān)管，而地方政府對(duì)農(nóng)村合作金融制度的管理需求有較快的反應(yīng)機(jī)制和協(xié)調(diào)能力。因此，中央政府可以將一部分監(jiān)管權(quán)下放給地方政府，讓地方政府部分承擔(dān)新型農(nóng)村合作金融的監(jiān)管任務(wù)。[6]

其次，合作金融體系中的高級(jí)機(jī)構(gòu)對(duì)基層機(jī)構(gòu)實(shí)施垂直監(jiān)督。以市場為導(dǎo)向，建立起基層社、聯(lián)合社以及行業(yè)協(xié)會(huì)等不同層次新型合作金融組織間的監(jiān)督關(guān)系。賦予全國范圍內(nèi)的聯(lián)合社監(jiān)控地區(qū)社的職能，讓行業(yè)聯(lián)合會(huì)來承擔(dān)行業(yè)管理和協(xié)調(diào)職能，使其成為民間農(nóng)村合作金融機(jī)構(gòu)與正規(guī)農(nóng)村合作金融機(jī)構(gòu)之間的橋梁。政府將一部分監(jiān)管職能分權(quán)給農(nóng)村合作金融機(jī)構(gòu)中的中級(jí)和高級(jí)機(jī)構(gòu)，可以促進(jìn)農(nóng)村合作金融組織與政府監(jiān)管機(jī)構(gòu)之間的信息交流，提升政府監(jiān)管農(nóng)村合作金融組織的效率。

最后，合作銀行對(duì)新型農(nóng)村合作金融組織進(jìn)行監(jiān)督。當(dāng)前新型農(nóng)村合作金融組織管理難度大，容易出現(xiàn)非法集資等問題。廣泛建立起與農(nóng)信社的合作，利用農(nóng)信社作為新型農(nóng)村合作金融機(jī)構(gòu)資金存放、支付和結(jié)算的唯一銀行的便利條件，通過掌握合作金融機(jī)構(gòu)的賬戶收支狀況，可以敏捷地對(duì)其經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行預(yù)警。

地方金融監(jiān)管部門代表政府的監(jiān)管角度，各層次的新型農(nóng)村合作金融組織代表農(nóng)民自身的監(jiān)管角度，農(nóng)商行則代表了市場的監(jiān)管角度。由三個(gè)利益相關(guān)主體分擔(dān)農(nóng)村合作金融制度的監(jiān)管職責(zé)，構(gòu)成一個(gè)有機(jī)結(jié)合的金融生態(tài)，降低了監(jiān)管難度，全面提升了農(nóng)村合作金融的監(jiān)管水平;并且將原有的僅僅依靠政府農(nóng)業(yè)部門和銀監(jiān)部門的剛性監(jiān)管轉(zhuǎn)化為剛性監(jiān)管與柔性監(jiān)管的結(jié)合，突破了農(nóng)村合作金融制度監(jiān)管難的困境。

總之，基于以上政府和農(nóng)民合作模式下的演化趨勢(shì)，未來的農(nóng)村合作金融最有可能的情景是建設(shè)一個(gè)創(chuàng)新、互助、多元共生的新型農(nóng)村合作金融體系。這套體系堅(jiān)持以互助融資為本，通過與整個(gè)金融生態(tài)進(jìn)行廣泛的合作和聯(lián)合，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村合作金融內(nèi)生性力量的不斷壯大，最終使農(nóng)民獲得公平的金融發(fā)展權(quán)，為全面建成小康社會(huì)貢獻(xiàn)積極的力量。

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（編輯：蔡萬煥）