“公建民營”養(yǎng)老模式現(xiàn)狀分析

孫維 桑程宇 陶雪琴

[摘? ? 要] 由于國家包辦的公立敬老院難以參與市場競爭，而民間資本在一定程度上可以彌補(bǔ)這一缺陷，由此政府大力推廣“公建民營”養(yǎng)老模式，以期解決公辦敬老院的運(yùn)行困境。但是，通過對于正在轉(zhuǎn)型的公立敬老院，以及已經(jīng)建成“公建民營”養(yǎng)老模式的機(jī)構(gòu)的研究，發(fā)現(xiàn)民間資本進(jìn)入公立敬老院存在著民眾信任基礎(chǔ)低，投資者資金投入大、資金回收時(shí)間長兩方面的問題。故要完善“公建民營”養(yǎng)老模式，政府應(yīng)規(guī)范民間資本運(yùn)營規(guī)則，實(shí)現(xiàn)標(biāo)準(zhǔn)化運(yùn)營;同時(shí)健全具體推廣辦法，出臺(tái)具體文件;民間資本應(yīng)該自我完善，樹立品牌形象;最后引入績效考核機(jī)制與補(bǔ)助申請結(jié)合的模式，實(shí)現(xiàn)政府對民間資本的有效監(jiān)管。

[關(guān)鍵詞] 公立敬老院;民間資本;公建民營;標(biāo)準(zhǔn)化運(yùn)營;有效監(jiān)管

doi ： 10 . 3969 / j . issn . 1673 - 0194 . 2019. 15. 085

[中圖分類號(hào)] C913? ? [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]? A? ? ? [文章編號(hào)]? 1673 - 0194（2019）15- 0191- 04

1? ? ? 研究背景

根據(jù)2017年中國統(tǒng)計(jì)年鑒[1]對于人口年齡結(jié)構(gòu)的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)可知，65歲及以上的老年人口數(shù)為15 003萬人，占總?cè)丝诒戎貫?0.8%;國際上通常將65歲以上老年人口占總?cè)丝诘?%視為人口老齡化，而我國城鄉(xiāng)人口比例失調(diào)，農(nóng)村老齡人口占老齡人口總數(shù)的絕大多數(shù)，農(nóng)村養(yǎng)老問題形勢嚴(yán)峻。國家作為養(yǎng)老問題承擔(dān)主體之一將部分無勞動(dòng)能力，無生活來源，無法定贍養(yǎng)、撫養(yǎng)、扶養(yǎng)義務(wù)人的農(nóng)村老人集中供養(yǎng)進(jìn)入公立敬老院。

政府包辦的公立敬老院，對于“五保老人”或者“三無老人”的生活起到了托底、保障的作用。但是由于其承辦主體，運(yùn)作方式的特殊性，在經(jīng)歷長時(shí)間的發(fā)展后，存在著如下的問題。

1.1? ?資金來源渠道狹窄，供養(yǎng)標(biāo)準(zhǔn)低

敬老院是國家出資興建為“五保老人”提供基本生活保障的集中供養(yǎng)老人的機(jī)構(gòu)，它是國家包辦服務(wù)資源的產(chǎn)物。其主要資金來源于政府補(bǔ)貼，從公共財(cái)政中支出，其他資金來源較少。敬老院興建時(shí)的硬件設(shè)備，床位建設(shè)，老人生活醫(yī)療等方方面面的支出都是在其政府補(bǔ)貼資金中支出。但是管理服務(wù)人員的工資卻未納入財(cái)政預(yù)算，使得敬老院內(nèi)部必須擠出部分資金到人力資源成本上，被擠出的資金只能夠從對老人的日常服務(wù)中縮減，使得供養(yǎng)標(biāo)準(zhǔn)降低。

1.2? ?專業(yè)型護(hù)工短缺

護(hù)工是敬老院內(nèi)部運(yùn)行的一個(gè)重要組成部分，是對于敬老院中失能半失能老人進(jìn)行日常護(hù)理和幫助的工作人員。而專業(yè)型護(hù)工是指有更專業(yè)的護(hù)理知識(shí)和技能，能夠?qū)πg(shù)后病人、植物人、癱瘓臥床的病人等進(jìn)行專業(yè)的康復(fù)護(hù)理，他們會(huì)學(xué)習(xí)基本護(hù)理、康復(fù)護(hù)理及特殊病人的生活護(hù)理等知識(shí)和技能等一整套專業(yè)知識(shí)。

目前在敬老院中的護(hù)工大部分都是為下崗再就業(yè)女職工，從事養(yǎng)老服務(wù)業(yè)，他們只能夠?qū)τ诶先诉M(jìn)行日常的護(hù)理，對于更專業(yè)性的護(hù)理知識(shí)掌握的程度較低，很難在老人有更高的需求時(shí)很好地服務(wù)老人。

1.3? ?服務(wù)層次較低，服務(wù)內(nèi)容單一

由于敬老院的公辦性質(zhì)，其大部分運(yùn)營資金皆由政府負(fù)擔(dān)，不必進(jìn)入市場競爭環(huán)節(jié)，故其管理者相對于市場競爭性質(zhì)的管理者而言相對安逸，從而導(dǎo)致敬老院內(nèi)部創(chuàng)新機(jī)制落后，憂患意識(shí)不足。古人言“生于憂患，死于安樂”確有道理。就以目前公立敬老院中的服務(wù)內(nèi)容而言，敬老院自發(fā)組織的活動(dòng)較少，多為志愿者提供服務(wù)，老人在敬老院中也僅僅靠著能夠聊天，打牌等打發(fā)時(shí)間，公立敬老院服務(wù)內(nèi)容單一的問題突出。

由于公立敬老院存在著的上述問題，為了更好地滿足人們的養(yǎng)老需求，提高服務(wù)水平，由此提出“公建民營”養(yǎng)老模式。人們普遍把“公建民營”養(yǎng)老模式定義為政府將公建養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的經(jīng)營權(quán)、管理權(quán)、服務(wù)權(quán)委托給具有一定資質(zhì)和實(shí)力的社會(huì)力量進(jìn)行整體性的運(yùn)營和管理，實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)獨(dú)立法人實(shí)體運(yùn)營的模式[2]。

2? ? ? 研究對象及研究方法選擇

本文以南京市公立敬老院為主要研究對象，選取正由政府包辦向公建民營模式轉(zhuǎn)型的“GL敬老院”以及已經(jīng)轉(zhuǎn)型完成的“SQS養(yǎng)老服務(wù)中心”兩個(gè)典型案例，對于兩個(gè)機(jī)構(gòu)內(nèi)部的管理者、老人、服務(wù)人員進(jìn)行訪談，深入了解群眾、民間資本、服務(wù)人員三個(gè)主體對于公建民營養(yǎng)老模式的態(tài)度，對于“公建民營”養(yǎng)老模式也有更深的了解。

研究主要采用半結(jié)構(gòu)式訪談與文獻(xiàn)法相結(jié)合的方法。采用半結(jié)構(gòu)式訪談的方式，使得在對于訪談內(nèi)容有一定的控制的同時(shí)，鼓勵(lì)被訪談?wù)咛岢鲎约旱南敕?。對于三個(gè)不同的主體，側(cè)重點(diǎn)各不相同，管理者側(cè)重于經(jīng)營情況，老人側(cè)重于服務(wù)質(zhì)量，服務(wù)人員側(cè)重于工作體驗(yàn)。從三個(gè)不同的方面，全面了解“公建民營”養(yǎng)老模式。同時(shí)采用文獻(xiàn)法，深入了解民間資本具體的運(yùn)行規(guī)則，以及政府的政策性支持方式等，從民間資本與政府兩方面思考“公建民營”養(yǎng)老模式的運(yùn)行特征，探索“公建民營”養(yǎng)老模式的完善措施。

3? ? ? 典型案例

3.1? ?GL敬老院——轉(zhuǎn)型時(shí)期

南京市GL敬老院是由GL街道建造的，對于有自理能力的五保老人進(jìn)行集中供養(yǎng)的公立養(yǎng)老機(jī)構(gòu)。敬老院內(nèi)共有床位80張，現(xiàn)供養(yǎng)76位老人，入住率為95%。敬老院內(nèi)部集中供養(yǎng)的老人都為五保老人，其入住敬老院的費(fèi)用全部由國家財(cái)政撥款，下發(fā)至敬老院，由敬老院管理者統(tǒng)一安排至老人每天的生活開銷、醫(yī)療、護(hù)工工資等費(fèi)用。除了政府統(tǒng)一劃撥的資金外，GL敬老院內(nèi)部設(shè)小菜園，日常的蔬菜得以自給自足，減輕財(cái)政負(fù)擔(dān)。

南京市政府預(yù)測在“十三五”期間，南京市的實(shí)際老齡化人口比例將達(dá)26%，為減輕養(yǎng)老負(fù)擔(dān)，南京市政府大力推動(dòng)民間資本參與養(yǎng)老服務(wù)業(yè)運(yùn)營，并將在“十三五”期間使得社會(huì)力量和公建民營養(yǎng)老床位數(shù)占床位總數(shù)比例達(dá)80%[3]。為響應(yīng)政府號(hào)召，GL 敬老院也在著手向“公建民營”養(yǎng)老模式轉(zhuǎn)變。筆者在對于GL敬老院實(shí)地調(diào)研活動(dòng)的過程中，訪談了一位張爺爺，在訪談過程中了解到老人對于民間資本以及“公建民營”養(yǎng)老模式的誤區(qū)，以下為敬老院訪談?dòng)涗洝?/p>

問：爺爺您覺得這邊的生活環(huán)境還好嘛 ？

答：還挺好的，每個(gè)房間都有電視，空調(diào)，冰箱，兩個(gè)人一個(gè)房間，國家能做到這樣已經(jīng)不錯(cuò)了。那個(gè)冰箱的錢不用我們付，是國家那邊直接承擔(dān)的，但是那個(gè)冰箱和電視是要從我們那個(gè)1 330塊錢里面扣的。小姑娘，你們還是來得早，明年過來的話，這邊就是另外一個(gè)樣子了，明年這邊就要給私人承包了，你說說看公立敬老院怎么就要給私人承包了？他們?yōu)槭裁匆^來承包這邊呢，敬老院一共就這么大地方，都住了老人什么的，哪里有什么地方可以給你投資，那他們過來還是為了賺錢，那不就是還是賺的我們的伙食費(fèi)嘛，我們這邊一個(gè)人一個(gè)月1 000多塊的費(fèi)用，一年就是一萬多塊，然后這邊有這么多老人，以后還有老人的話就來一個(gè)報(bào)一個(gè)，國家給發(fā)錢的，那些錢我們拿不到，都是放在敬老院這邊的，那他們過來承包這些不就是為了賺我們的伙食費(fèi)嘛，我們一個(gè)月哪能吃到1 330塊呢。

從上述訪談?dòng)涗泚砜?，老人對于“公建民營”的這種養(yǎng)老模式并不是特別理解，甚至存在著敵意。從老人的視角來看，民間資本進(jìn)入公立敬老院的動(dòng)力是盈利，而不是為老人提供養(yǎng)老服務(wù)。所以老人會(huì)存在著一定的抵觸心理。

3.2? ?SQS養(yǎng)老服務(wù)中心——轉(zhuǎn)型完成

SQS養(yǎng)老服務(wù)中心是在原MS敬老院的基礎(chǔ)上，融合公建民營，居家養(yǎng)老，建造而成的區(qū)域性養(yǎng)老服務(wù)中心。在其“公建民營”的部分中，除供養(yǎng)有自理能力的五保老人之外，還他各類老人。從自理能力來看，主要包括自理、介助、介護(hù)，還有介護(hù)一級，二級，三級這六個(gè)等級的老人，并且老人的入住費(fèi)用與自理能力相掛鉤，自理能力越高，入住費(fèi)用越低，反之亦然。

SQS養(yǎng)老服務(wù)中心已經(jīng)由政府包辦敬老院轉(zhuǎn)變?yōu)椤肮駹I”養(yǎng)老模式。在與SQS養(yǎng)老服務(wù)中心的管理者交談的過程中，筆者了解到政府對于民間資本的補(bǔ)貼方式是由一次性建設(shè)補(bǔ)助和運(yùn)營補(bǔ)助為主，一次性建設(shè)補(bǔ)助為前期發(fā)放，運(yùn)營補(bǔ)助的補(bǔ)貼方式為達(dá)到一定時(shí)間及一定標(biāo)準(zhǔn)后再由政府統(tǒng)一發(fā)放補(bǔ)助[4]。對于民間資本而言，長時(shí)間的資本投入則會(huì)產(chǎn)生一系列的問題。以下為SQS養(yǎng)老服務(wù)中心的管理者的觀點(diǎn)。

問：那國家這方面的補(bǔ)貼呢？應(yīng)該會(huì)有補(bǔ)貼吧？

答：對，是會(huì)有補(bǔ)貼，但是他的補(bǔ)貼也就是僅僅維持成本，有的時(shí)候甚至如果你補(bǔ)貼的話，真正做的話，有些標(biāo)準(zhǔn)是很難達(dá)到的，難達(dá)到的話就拿不到補(bǔ)貼，拿不到補(bǔ)貼就意味著他就要貼一年的人力成本，所以說他的補(bǔ)貼不是說你做了多少事就會(huì)給你的，而是你把這些事情全部做了，他就會(huì)給你多少錢，這些錢也只能維持基本的成本，然后再往上發(fā)展就很難發(fā)展，所以說居家養(yǎng)老的發(fā)展還是面臨了很大的問題。

由上述觀點(diǎn)來看，民間資本在進(jìn)行“公建民營”模式運(yùn)轉(zhuǎn)時(shí)，補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)高，資金投入額多，時(shí)間長。

4? ? ? “公建民營”養(yǎng)老模式問題分析

4.1? ?投資者缺乏民眾信任基礎(chǔ)

公立敬老院創(chuàng)辦的主體為政府，資金來源為國家財(cái)政轉(zhuǎn)移支付，興辦目的是為了履行公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的托底作用。其主體具有權(quán)威性，資金來源具有穩(wěn)定性，興辦目的具有公益性。因而群眾對其具有較高的信任感。而民間資本進(jìn)入公立敬老院后，政府不再是實(shí)際的管理者，社會(huì)力量成為主要的管理者、服務(wù)者和主要的資金提供者，與政府這一主體相比較則很難給群眾帶來安全感，其資金實(shí)力與政府并不具有穩(wěn)定性，而其興辦敬老院的目的則是為了盈利。這三點(diǎn)結(jié)合而言，群眾必然會(huì)選擇前者。而以GL敬老院為例，老人則會(huì)產(chǎn)生抵觸心理，對于“公建民營”養(yǎng)老模式的推廣也會(huì)產(chǎn)生不利的影響。

4.2? ?投資者資金投入額多，回流時(shí)間長

養(yǎng)老服務(wù)行業(yè)是一個(gè)前期投資大，收益周期長的行業(yè)。國家為鼓勵(lì)養(yǎng)老行業(yè)發(fā)展，給予養(yǎng)老行業(yè)相應(yīng)的稅收優(yōu)惠政策和財(cái)政補(bǔ)貼，但是必須在達(dá)到一定的規(guī)模后才會(huì)給予。

以南京市為例，南京市人民政府對于養(yǎng)老服務(wù)組織的補(bǔ)貼以一次性建設(shè)補(bǔ)助和運(yùn)營補(bǔ)助為主。一次性建設(shè)補(bǔ)助分為護(hù)理型補(bǔ)助和非護(hù)理型補(bǔ)助，護(hù)理型補(bǔ)助等級相對而言較高。運(yùn)營補(bǔ)助以床位維護(hù)補(bǔ)助為主，但其補(bǔ)助前提為：民營養(yǎng)老機(jī)構(gòu)入住率必須達(dá)到70%以上[3]。

民間資本在投入公立敬老院前期必須投入大量的資金建設(shè)和改造現(xiàn)有的設(shè)施和資源，確定床位標(biāo)準(zhǔn)，確定服務(wù)對象類型，而后才能根據(jù)建設(shè)情況，向人民政府申請一次性建設(shè)補(bǔ)助;而其獲得運(yùn)營補(bǔ)助必須要達(dá)到相關(guān)的入住率標(biāo)準(zhǔn)。要達(dá)到較高的入住率必須經(jīng)歷一定時(shí)間，在此期間的費(fèi)用由民間資本自身負(fù)擔(dān)。而民間資本要想在養(yǎng)老服務(wù)行業(yè)獲利，必須不斷投入資本，擴(kuò)大服務(wù)規(guī)模，提高服務(wù)質(zhì)量。一旦資金鏈條斷裂，養(yǎng)老服務(wù)水平下降，從而使得人們?nèi)胱÷式档?，?dǎo)致難以盈利。

5? ? ? 解決措施

5.1? ?政府規(guī)范民間資本運(yùn)營規(guī)則，實(shí)現(xiàn)標(biāo)準(zhǔn)化運(yùn)營

民間資本進(jìn)入公立敬老院后實(shí)施“管辦分離”，政府將經(jīng)營權(quán)，服務(wù)權(quán)，管理權(quán)都給予民間資本自發(fā)運(yùn)作。但是政府作為敬老院的實(shí)際所有者，應(yīng)該要履行“監(jiān)督者”職責(zé)。

首先，民政部已經(jīng)下達(dá)了《養(yǎng)老機(jī)構(gòu)管理辦法》（民政部第49號(hào)令），但是其并非養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的直接監(jiān)督者，而是委派地方各級政府進(jìn)行直接監(jiān)督。地方各級政府作為敬老院的實(shí)際監(jiān)督者，對于民間資本的運(yùn)營管理應(yīng)當(dāng)要制定具體的細(xì)則，真正地將中央的政策落實(shí)。第一，制定敬老院的財(cái)務(wù)管理辦法，明確政府對于敬老院的補(bǔ)助的來龍去脈，了解資金的使用效率，服務(wù)效果，使養(yǎng)老管理透明化的同時(shí)，增強(qiáng)其權(quán)威性。第二，規(guī)定敬老院的服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)，制定大體上規(guī)范化的服務(wù)流程，同時(shí)明確專業(yè)的養(yǎng)老護(hù)理員的配備狀況。同時(shí)對于待就業(yè)人員進(jìn)行正確的就業(yè)觀教育，樹立職業(yè)平等觀，鼓勵(lì)嘗試院校合作，提高服務(wù)水平。第三，在考察當(dāng)?shù)鼐用竦膶?shí)際生活水平以及老年人生活水平后，明確敬老院的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)。經(jīng)營標(biāo)準(zhǔn)由政府制定，防止出現(xiàn)與當(dāng)?shù)貙?shí)際不符的收費(fèi)狀況。

其次，政府應(yīng)該扶持符合經(jīng)營標(biāo)準(zhǔn)的企業(yè)，加大培育力度，建設(shè)當(dāng)?shù)氐钠放破髽I(yè)，增強(qiáng)民間資本的信任度的同時(shí)，使得養(yǎng)老企業(yè)有參照范本，實(shí)行標(biāo)準(zhǔn)化運(yùn)營。

5.2? ?政府應(yīng)健全其具體推廣辦法，出臺(tái)具體文件

南京市人民政府目前對于“公建民營”模式的推廣大多停留在簡單的提及階段，目前還沒有出臺(tái)具體的實(shí)施文件，在一定程度上導(dǎo)致未進(jìn)入養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的民間資本對于“公建民營”模式根本不了解，而已經(jīng)進(jìn)入養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的相關(guān)組織對其不夠重視，從而還是因循守舊，走原有的發(fā)展道路。

政府作為管理者，應(yīng)當(dāng)要重視在推廣過程中的細(xì)節(jié)問題，扮演好領(lǐng)導(dǎo)者的角色，為民間資本和社會(huì)力量指引方向。

5.3? ?民間資本自我完善，樹立品牌形象，提高服務(wù)專業(yè)化程度

首先，南京市政府對于養(yǎng)老從業(yè)人員有一定額度的補(bǔ)貼，但其條件為必須從事養(yǎng)老行業(yè)2年以上，然后再根據(jù)其取得的養(yǎng)老護(hù)理員的等級進(jìn)行相應(yīng)補(bǔ)貼。民間資本進(jìn)行人力資源管理時(shí)應(yīng)該普及相應(yīng)政策，堅(jiān)持“以人為本”的管理理念，積極進(jìn)行專業(yè)化培訓(xùn)，創(chuàng)建良好的培訓(xùn)氛圍，提供較好的培訓(xùn)條件，提高自身的專業(yè)化程度的同時(shí)，實(shí)現(xiàn)共贏。

其次，民間資本應(yīng)該努力提升企業(yè)形象，改變?nèi)藗冃闹袑τ谏倘恕拔ɡ菆D”的刻板印象。在投入養(yǎng)老行業(yè)時(shí)，應(yīng)該要注重其“公益性質(zhì)”。對于直接服務(wù)老人的護(hù)理員，在進(jìn)行技能培訓(xùn)的同時(shí)，應(yīng)該加強(qiáng)“情懷”培訓(xùn)，培養(yǎng)尊老愛老的思想觀念。從底層護(hù)理員開始，樹立對于養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的熱愛，樹立自身養(yǎng)老品牌形象。

5.4? ?增強(qiáng)運(yùn)營補(bǔ)助的靈活性與嚴(yán)格性——將績效考核機(jī)制與補(bǔ)助申請相結(jié)合

政府對于民間資本的監(jiān)督管理，不應(yīng)該僅停留在報(bào)告類的考核，要在民間資本經(jīng)營的公立敬老院評比中的引入“績效考核”機(jī)制，并將其與政府的運(yùn)營補(bǔ)助相結(jié)合。對于敬老院的績效考核不能停留在服務(wù)老人的數(shù)量評比，應(yīng)該組織政府相關(guān)工作人員或者第三方進(jìn)行年度的實(shí)地調(diào)查，對于被服務(wù)老人進(jìn)行訪談，對于服務(wù)過程進(jìn)行觀察。對于老人反饋很好的敬老院進(jìn)行績效獎(jiǎng)勵(lì)，即可以向當(dāng)?shù)孛裾稚暾埜哳~度的運(yùn)營補(bǔ)助金。同時(shí)，當(dāng)?shù)卣部梢罁?jù)財(cái)政狀況適度發(fā)放一次性獎(jiǎng)勵(lì)金。在激勵(lì)民間資本進(jìn)行更好的服務(wù)的同時(shí)，也在一定程度上緩解了其盈利問題。

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