實行“三四三”融資法激活農村發(fā)展活力

羅軍 代文龍 彭昌家

摘要 為深化農村產權制度改革，南充市順慶區(qū)從農村土地所有權、承包權、經營權“三權”分置入手，試點農村土地經營權收益保證抵押貸款，積極破解農業(yè)發(fā)展“擔保難、融資難、融資貴”難題，在推動農村資源變資本、資本變資金，實現(xiàn)農業(yè)增效、農民增收上取得了一定成效。

關鍵詞 農村土地；所有權；承包權；經營權；“三權”分置；探索；實踐

中圖分類號 F301.2；F301.3 文獻標識碼 A

文章編號 0517-6611（2019）08-0237-04

doi：10.3969/j.issn.0517-6611.2019.08.062

Abstract In order to deepen the reform of rural property rights system， Shunqing District of Nanchong City started from the separation of rural land ownership， contracting right and management right， and piloted the rural land management rights to guarantee mortgage loans， and actively solved the difficult problem of “guarantee is difficult and financing is expensive” in agricultural development.It has achieved certain results in promoting the transformation of rural resources into capital， capital changing into funds， realizing agricultural efficiency and increasing farmers′ income.

Key words Rural land；Ownership；Contracting rights；Management rights；Separation of “three powers”；Exploration；Practice

中國是典型的農業(yè)大國，農業(yè)人口占比大，農村、農業(yè)的發(fā)展，關系到全國經濟社會的發(fā)展全局。隨著各商業(yè)銀行逐步退出農村金融領域，農村金融機構萎縮趨勢明顯，農村信貸品種缺乏創(chuàng)新，農村信貸滿足率較低。一方面農民擴大生產，或改善生活所需要的信貸支持，由于缺乏必要的抵押品，而無法從正規(guī)金融機構獲得，另一方面作為農民最值錢的固定資產的耕地、宅基地和房產都被相關法律條文列為“禁止抵押物”而沉淀?！皳ｋy、融資難、融資貴”給農村經濟發(fā)展帶來嚴重制約。無法從正規(guī)金融機構獲得信用認可的農民，只能游離于正規(guī)機構之外的高利率的民間借貸。近年來，全國多地紛紛開展農村信貸產品創(chuàng)新，探索以農村土地經營權和農村房屋為抵押的信貸模式成為關注熱點。土地承包經營權抵押融資的開展和推廣，對于改進農村金融服務、拓寬農民融資渠道、解決農民信貸難“瓶頸”，更好促進農業(yè)和農村經濟發(fā)展，使農業(yè)資源達到合理有效配置，都具有十分重大的意義[1]。2008年黨的十七屆三次全會通過的《中共中央關于推進農村改革發(fā)展若干重大問題的決定》明確提出：“完善土地經營權權能，依法保障農民對土地的占有、使用、收益等權利。加強土地承包經營權流轉管理和服務，建立健全土地承包經營權流轉市場，按照依法自愿有償原則，允許農民以轉包、出租、互換、轉讓、互換合作等形式流轉土地承包經營權，發(fā)展多種形式的適度規(guī)模經營[2-6]。2009年中央1號文件也明確提出了建立健全土地流轉經營權流轉市場的意見[7]。由此國內許多專家學者就農村土地經營權進行了研究。如覃事婭[8]、姜述威[9]、何希道[10]、宋玉梁等[11]、李昌玉等[12]、張莉等[13]、王瀟[14]、韋福[15]、鄭華瓊[16]、周維德[17]、李志珍等[18]、何仁輝[19]、楊燕[20]、楊勇[21]、趙俊[22]等。

四川省南充市依托國家現(xiàn)代農業(yè)示范區(qū)建設和國家農業(yè)科技園區(qū)項目，積極深化農村改革，其中，順慶區(qū)積極深化農村產權制度改革，充分利用農村產權確權登記成果，探索農村土地所有權、承包權、經營權“三權”分置，試點農村土地經營權收益保證抵押貸款，積極破解農業(yè)發(fā)展融資難題，在推動農村資源變資本、資本變資金，實現(xiàn)農業(yè)增效、農民增收上取得了一定成效。截至2018年6月30日，該區(qū)已發(fā)放《農村土地經營權證》157本，規(guī)模流轉土地約933 hm2，成功獲得農村土地經營權流轉收益保證貸款10筆共1.6億元。對此，筆者為總結順慶區(qū)農村土地經營權抵押融資實行“三四三”融資法激活農村發(fā)展活力的實踐經驗，從其主要做法，問題與困難，以及思考與對策等方面進行探索，以期為南充市和相同地區(qū)深化農村產權制度改革提供參考。

1 主要做法

1.1 實行“三權”分置，明確責任權利

中國的土地所有權性質包括國家所有和農村村民集體所有兩種形式。南充市順慶區(qū)在推進農村土地產權制度改革中，實行所有權、承包權、經營權“三權”分置，明確各自的權利義務。

1.1.1 堅持農村土地的集體所有權性質不改變。任何個人和經濟組織對農村土地都不具有所有權，確保農民的集體利益不受侵害。

1.1.2 堅持農村土地承包權不改變。農村土地承包人對其依法承包的土地享有使用、收益的權利，任何組織和個人不得無端剝脫其權利，確保農民土地承包經營權利益不受損害。

1.1.3 堅持農村土地承包經營權有序流轉。農村土地承包人對其依法承包的土地可以將經營權進行流轉；農業(yè)大戶、專業(yè)合作社組織或其他經營主體通過流轉可以有償取得一定時限的農戶承包土地的經營權，用來發(fā)展各種農業(yè)項目，有效避免了農村土地閑置問題。

1.2 完成四項基礎工作，創(chuàng)造抵押融資條件

為順利實現(xiàn)農村土地收益抵押貸款，順慶區(qū)積極推進農村“七權”確權、產權交易中心建設及相關配套制度建立等工作。

1.2.1 完成農村土地確權登記工作。要實現(xiàn)農村土地經營權流轉，并利用經營權收益抵押融資貸款，明確土地承包經營權的界限范圍是前提。順慶區(qū)作為農村土地承包經營權確權登記試點區(qū)，于2014年底就已全面完成全區(qū)19個鄉(xiāng)鎮(zhèn)（含涉農街道），208個村、1779個村民小組、60 088戶農戶農村土地承包經營權確權登記工作。確權地塊569 068塊，確權登記面積20 597.14 hm2，通過確權登記，明確了農戶承包土地的面積和位置，頒發(fā)了土地承包經營證，對農戶承包地經營權進行明確界定。農戶在土地流轉時有合法的依據(jù)，有利于農戶承包土地經營權權利的流轉和得到依法保護。

1.2.2 頒發(fā)《農村土地經營權證》。農戶承包的土地比較分散，且一家一戶面積較小，不利于規(guī)模利用和發(fā)揮整體效益。隨著城鎮(zhèn)化的加快推進，部分農民外出務工或購房進城，自己原來的承包地多數(shù)被撂荒。同時，一些專業(yè)大戶、專業(yè)合作社組織、農業(yè)開發(fā)公司發(fā)展農業(yè)的土地又非常缺乏。為解決農村土地撂荒和規(guī)模種養(yǎng)缺乏土地問題。順慶區(qū)加快推進農村產權制度改革，采取“政府搭臺、業(yè)主唱戲、農戶自愿、市場運作”的方式進行土地流轉。實行農業(yè)發(fā)展負面清單制，凡是國家沒有明令禁止和對生態(tài)環(huán)境無破壞、無污染的農業(yè)產業(yè)，專業(yè)大戶、專業(yè)合作社組織、農業(yè)開發(fā)公司都可以來流轉土地進行規(guī)模發(fā)展。專業(yè)大戶、專業(yè)合作社組織或農業(yè)開發(fā)公司自主與農戶進行土地經營權流轉協(xié)商，達成一致意見后與農戶簽訂土地流轉協(xié)議并支付租金。專業(yè)大戶、專業(yè)合作社組織或農業(yè)開發(fā)公司為擴大生產經營需進行融資，可用流轉的土地自愿申請辦理《農村土地經營權證》，在辦理《農村土地經營權證》后，可以此作抵押，用土地收益作保證進行抵押融資貸款。農業(yè)行政主管部門對申請辦理《農村土地經營權證》的業(yè)主按照農戶是否自愿與其簽訂土地流轉協(xié)議、是否支付土地流轉租金等要求進行審核，對審核符合條件的頒發(fā)《農村土地經營權證》，并每年復核一次。

1.2.3 建立農村產權交易平臺。任何一個市場交易都包括3個基本要素，即交易主體、交易平臺和交易規(guī)則。在農村土地交易主體明確的情況下，順慶區(qū)建立了農村三級產權交易平臺，方便農村產權交易。①依托區(qū)政務服務中心建立了農村產權交易中心，負責全區(qū)產權交易的組織指導、協(xié)調管理和產權交易；②在鄉(xiāng)鎮(zhèn)（含涉農街道）設立了產權交易服務站，負責本轄區(qū)農村產權交易信息收集、報送、咨詢、服務等工作；③每個村設立產權交易信息員，負責本村產權交易的聯(lián)絡、協(xié)調、上報信息、代辦相關業(yè)務等工作。

1.2.4 建立配套制度，規(guī)范抵押融資行為。為確保農村產權交易順利進行，順慶區(qū)出臺了《關于進一步做好農村土地流轉收益保證貸款試點工作的意見》《南充市順慶區(qū)農村土地經營權抵押登記暫行辦法》《南充市順慶區(qū)農村土地經營權證管理暫行辦法》《南充市順慶區(qū)農村土地流轉收益價值咨詢暫行辦法》等一系列文件，規(guī)范農村土地流轉收益貸款的操作流程和管理。在土地流轉收益保證貸款試點方面，主動順應“資源向大戶集中、產業(yè)向基地集中，農戶向城鎮(zhèn)集中”的農村經濟發(fā)展大趨勢，推動形成“政府搭臺、人行推動、銀企聯(lián)動、市場運作、互利共贏”新型合作模式，實現(xiàn)城鄉(xiāng)資源要素的有序流動和合理配置，通過土地承包經營權流轉收益保證貸款等金融產品，引導社會資金投向農業(yè)，促進“三農”的全面發(fā)展。在土地經營權抵押登記方面，明確了區(qū)農牧業(yè)局為農村產權登記機關，按照自愿申請、誠實報送、公平公開、嚴格審查和據(jù)實登記的原則，規(guī)定了申請抵押需提供的資料和登記機關登記的內容及變更登記的辦法。在土地經營權證管理方面，規(guī)定了土地經營權證包括的內容、規(guī)模經營業(yè)主、農戶申領證件分別應具備的條件、登記機關應當履行的職責等內容。在農村土地流轉收益價值咨詢暫行辦法方面，規(guī)定了咨詢對象和基本條件、咨詢專家的組成、咨詢程序、咨詢報告的內容等要求。通過制度建設，農村土地流轉收益貸款工作，做到了管理規(guī)范、程序清楚、職責明確。

1.3 采取三大措施，嚴格防控風險 農業(yè)經營存在自然與市場雙重風險，土地投資回收期長，無論是流轉土地進行規(guī)模發(fā)展的業(yè)主，還是發(fā)放農村土地收益抵押貸款的商業(yè)銀行，都面臨較高的風險。順慶區(qū)不斷完善相關審核和保障制度，努力將農業(yè)經營風險和融資風險降到最低。

1.3.1 實行三級審核，嚴把源頭關口。對流轉農戶土地進行規(guī)?；N養(yǎng)的專業(yè)大戶、專業(yè)合作社組織或農業(yè)開發(fā)公司申請辦理《農村土地經營權證》實行三級審核，審核的內容主要包括經營的項目、市場前景及對環(huán)境的影響等。流轉土地面積在6.67 hm2以下的，由所在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府負責初審，區(qū)農業(yè)主管部門進行審核；流轉面積在6.67 hm2以上的，由所在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府負責初審，區(qū)農業(yè)主管部門進行審核，區(qū)人民政府審批。對申請辦理《農村土地經營權證》的業(yè)主，經審核批準后，由區(qū)農業(yè)主管部門在10個工作日內按規(guī)定辦理《農村土地經營權證》，對不符合條件的在5個工作日內書面告知原因。

1.3.2 建立抵押貸款基金，減輕各方負擔。順慶區(qū)政府設立資金規(guī)模為500萬元的農村土地流轉收益保證貸款風險基金，并根據(jù)上年使用情況進行調整。基金主要有三方面用途：①貸款貼息。對農戶貸款額度10萬元及以下，規(guī)模經營業(yè)主貸款額度在500萬元及以下按銀行同期貸款基準利率貼息兩年。②保費補助。對農戶個人補保費總額的90%，對規(guī)模經營業(yè)主補保費總額的80%。③給銀行和擔保公司風險補償。對銀行按當年貸款發(fā)生額的1.5%補償，對擔保公司按擔保發(fā)生額的1%補償。每年年底區(qū)金融辦、區(qū)財政局、區(qū)農工委、區(qū)委統(tǒng)籌委、區(qū)農經局對當年發(fā)生的貸款業(yè)務綜合審核后報區(qū)政府審定，對滿足條件的，通過補貼基金進行補償。

1.3.3 倡導農業(yè)保險，分散投貸風險。針對農業(yè)產業(yè)抗風險能力較弱，自然災害、市場風險難以控制的特點，為減小自然災害風險，順慶區(qū)政府積極引導種養(yǎng)大戶、專業(yè)合作社組織和農業(yè)開發(fā)公司參加農業(yè)商業(yè)保險，并倡導各保險公司創(chuàng)新農業(yè)保險品種，讓更多的農業(yè)項目能夠參保，將風險帶來的損失降到最低。為減小市場風險，順慶區(qū)農業(yè)部門向農業(yè)項目經營主體提供需求、銷售、價格等市場信息，引導種植養(yǎng)殖業(yè)主按市場需求合理規(guī)劃種養(yǎng)殖規(guī)模和種養(yǎng)殖品種，以實現(xiàn)土地收益的最大化。

2 問題與困難

2.1 程序較多，手續(xù)繁瑣 申請人辦理一筆抵押貸款需要填寫幾張表，從申請貸款到最后還款要經過貸款申請、抵押登記、解除抵押、注銷《他項權證》、取回《土地承包經營權證》等眾多程序，申請人需要往返銀行和農業(yè)主管部門多次，還需要信貸員到村委會實地調查了解貸款戶具體情況，召集土地承包經營權共有人簽字等工作，整個抵押貸款過程程序復雜，手續(xù)眾多。并且，辦一本《農村土地承包經營權他項權證》最多只能使用5年，使用年限較短。申請抵押貸款對于借款農民（或農業(yè)經營企業(yè)）和信貸員來說，手續(xù)既生疏又繁瑣，難免從主觀上產生畏難情緒。

2.2 貸款金額少，吸引力不足 農業(yè)項目的投資收益總體不高，在進行土地收益抵押貸款時，一般都設有平均毛收入貸款比例。順慶區(qū)規(guī)定土地承包經營權抵押貸款的額度按照抵押土地近兩年平均毛收入的70%予以確定。由于該區(qū)地處丘陵地區(qū)，人多地少，每戶的家庭承包地面積較小，能夠貸款的額度少，所貸資金解決不了多少問題，對農民的吸引力不大，地少的農民利用土地收益進行抵押貸款的積極性不高，大多數(shù)農戶不愿意采用這種方式進行貸款。

2.3 法律制約較多，抵押流轉受限

2.3.1 抵押受限。按照《農村土地承包法》《物權法》《擔保法》的規(guī)定，除“四荒地”（荒山、荒溝、荒丘、荒灘）的土地使用權和承包經營權外，耕地、宅基地等集體所有的土地使用權原則上不得設定抵押。這就從法律層面制約了農戶承包地使用權的抵押。

2.3.2 流轉受限。土地流轉雙方簽訂的土地流轉協(xié)議得到的其實是土地租賃權而不具有土地使用權憑證。土地經營權的抵押直觸農民底線，對農民言，如何保障他們的生活，相關政策也處于試點探索之中，各種相應法律、政策仍不完備。

2.4 產權市場未完善，抵押物處置變現(xiàn)難 農村產權交易平臺建設滯后，部分交易功能和相關制度還不完善，還不能完全滿足交易的需要。專業(yè)的農村土地產權資產評估機構和評估專業(yè)人員缺乏，對土地經營權價值、基礎投入及經營資產還沒有專業(yè)機構和人員進行資產評估?？茖W完整的農村土地產權評估規(guī)則還未建立，難以準確認定農村土地產權的實際價值。商業(yè)銀行發(fā)放抵押貸款，開展資產和收益評估等業(yè)務的成本和風險較高，一但抵押物出現(xiàn)風險，處置變現(xiàn)非常困難。

2.5 風險補償機制不健全，貸款業(yè)務風險較高 目前，農業(yè)保險品種單一、保障率不高，農業(yè)信貸保險尚未發(fā)展，農村社會保障機制尚不健全，農業(yè)經營存在自然與市場雙重風險，土地投資回收期長，一但發(fā)生重大自然災害或巨大的市場波動，規(guī)模經營業(yè)主的投資難以收回，抵押貸款的資金也難以及時歸還，商業(yè)銀行發(fā)放農村土地流轉收益抵押貸款的呆賬、壞賬將增多，貸款風險增大。

2.6 農村保障體系不完善，產權改革受制約 隨著社會多元化的發(fā)展，就廣大農民而言，雖然土地的“命根子”作用有所減弱，但土地仍然是農民最重要的保障。由于農村養(yǎng)老、醫(yī)療、社會救助等社會保障體系不健全，農民的后顧之憂沒有得到有效解決，農民對土地的依賴程度較高，即使已經脫離農業(yè)或長期在外務工經商的農民，參加社會保障的比例仍不高，很大程度阻礙了農村土地經營權的流轉，導致抵押物權難以有效落實。

3 思考與建議

農村土地承包經營權抵押貸款是新的經濟形勢下誕生的一種新的融資方式，在先行先試期間，難免會出現(xiàn)一些問題和困難，需要大膽探索，認真分析，逐漸加以解決。針對試點過程中出現(xiàn)的問題，提出以下對策建議。

3.1 簡化程序手續(xù)，排除畏難情緒 在保證放貸質量的前提下，在程序上盡量簡化，統(tǒng)籌安排填表順序，避免申請人多個部門間多次來回折騰。同時，要轉變思想，運用考核獎勵機制，獎勤罰懶，提高信貸員辦理土地承包抵押貸款的積極性。

3.2 規(guī)范土地流轉，促進規(guī)模經營 加快農村土地承包經營流轉服務中心建設，引導土地向種植（養(yǎng)殖）大戶流轉，指導簽訂規(guī)范的土地承包流轉合同。土地承包的規(guī)模增大，貸款的額度也相應增加。種植（養(yǎng)殖）大戶多了一種融資渠道，可以再擴大生產經營規(guī)模，從而調動其利用農村產權及土地收益抵押貸款的積極性，破解農業(yè)項目融資難等問題。要運用廣播電視、板報、宣傳單、網(wǎng)絡、咨詢臺等各種途徑和方式，廣泛宣傳土地承包經營權抵押貸款的優(yōu)點，轉變農戶的慣性貸款思維模式，逐漸接受土地收益抵押貸款方式。

3.3 修改完善相關法律，釋放農村融資活力 盡快修訂相關法律法規(guī)，明確農民對承包土地經營權抵押、擔保權能；明確在符合規(guī)范和用途的前提下，允許農村集體經營性建設用地出讓、租賃、入股，實行與國有土地同等入市、同權同價。對于涉及農民生活保障、社會穩(wěn)定等土地產權問題，要統(tǒng)籌兼顧農村土地產權融資和保障社會穩(wěn)定，審慎推進相關法律修改。加快農村金融立法，規(guī)范農村金融供給方、需求方、監(jiān)管方、支持保障方四方各自的權利、義務。分清政府與市場的關系，由以前的政府、保險公司、銀行合作，變?yōu)檎钆_、保險公司、擔保公司、銀行合作，避免出現(xiàn)第二個合作基金會。開發(fā)多種金融品種，提高金融服務“三農”的水平。

3.4 健全保障制度，解除后顧之憂 逐步建立并完善農村養(yǎng)老保險、醫(yī)療保險、最低生活保障、社會福利和社會救濟等保障制度，減少耕地承載的農村社會保障功能，使離開農村土地的農民有可靠的生活保障，消除農民對土地流轉可能影響生活的后顧之憂。

3.5 分散投貸風險，完善補償機制

3.5.1 分散規(guī)模經營業(yè)主風險。加大農業(yè)保險險種創(chuàng)新，政府利用支農資金采取以獎代補等方式分擔部分保費，實現(xiàn)規(guī)模經營業(yè)主種養(yǎng)殖業(yè)保險全覆蓋。

3.5.2 分散銀行貸款風險。加強政策性融資擔保機構和專業(yè)支農融資擔保機構建設。推動政府利用財政支農資金設立土地產權抵押貸款風險補償基金、擔?；?，建立貸款損失保障和補償機制，在貸款發(fā)生違約或銀行處置抵押物出現(xiàn)困難時，收購抵押物或補償損失。

3.5.3 分散市場風險。農產品價格受市場波動影響很大，政府引導規(guī)模經營業(yè)主成立農業(yè)種養(yǎng)殖協(xié)會，負責市場信息收集、研判，為業(yè)主根據(jù)市場行情選擇種養(yǎng)殖品種、規(guī)模提供參考，減小因市場波動可能帶來的巨大損失。

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