深化江蘇農(nóng)村土地“三權(quán)分置”改革的路徑與對策建議

姚於康

摘要：從強化農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)工作、大力推進土地流轉(zhuǎn)、加強土地產(chǎn)權(quán)交易市場建設(shè)和積極開展土地經(jīng)營權(quán)抵押貸款4個方面歸納總結(jié)近年來江蘇農(nóng)村土地“三權(quán)分置”改革的主要做法，分析當(dāng)前江蘇農(nóng)村土地“三權(quán)分置”改革主要面臨“三權(quán)分置”缺乏法律依據(jù)保障和制度設(shè)計、全面展開農(nóng)戶承包權(quán)有償退出面臨實際困難、土地經(jīng)營權(quán)市場化運行的有序流轉(zhuǎn)機制尚未建立、部分村組的承包權(quán)確權(quán)合同簽字推進難度大和土地承包經(jīng)營權(quán)擴能尚未有效展開等5個問題，提出進一步深化江蘇農(nóng)地“三權(quán)分置”改革的指導(dǎo)思想、基本原則與實現(xiàn)路徑，并從加強組織領(lǐng)導(dǎo)、加快修訂完善相關(guān)法律、建立健全土地流轉(zhuǎn)規(guī)范管理制度、嚴(yán)格保護農(nóng)戶承包權(quán)、建立規(guī)范農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場和積極穩(wěn)妥有序推進土地經(jīng)營權(quán)抵押貸款等6個方面提出進一步深化江蘇農(nóng)地“三權(quán)分置”改革的對策建議。

關(guān)鍵詞：江蘇;農(nóng)村土地;三權(quán)分置;實現(xiàn)路徑;對策建議

中圖分類號： F321.1? 文獻標(biāo)志碼： A? 文章編號：1002-1302（2019）05-0001-04

農(nóng)村土地“三權(quán)分置”改革是農(nóng)村家庭承包責(zé)任制建立之后，又一次牽一發(fā)而動全身的歷史性深刻變革，伴隨工業(yè)化、城鎮(zhèn)化加速推進，江蘇省農(nóng)村勞動力大量轉(zhuǎn)移，農(nóng)地關(guān)系發(fā)生深刻變化，如何加大農(nóng)村土地“三權(quán)”改革力度，進一步發(fā)揮“三權(quán)”的各自功能和整體效用，不斷探索和豐富“三權(quán)分置”的具體實現(xiàn)形式，是當(dāng)前的新課題。

1 江蘇農(nóng)村土地“三權(quán)分置”改革的主要做法

江蘇是全國最早推行農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度改革的省份之一，近年來，江蘇省抓住江蘇農(nóng)村綜合改革試點的重大契機，堅持頂層設(shè)計與基層實踐緊密結(jié)合，不斷提高對“三權(quán)分置”重要性的認(rèn)識，正確運用“三權(quán)分置”理論指導(dǎo)改革實踐，妥善處理“三權(quán)”關(guān)系，按照“確權(quán)、賦能、搞活”的思路，積極探索和豐富“三權(quán)分置”的具體實現(xiàn)形式[1]，其主要做法如下：

1.1 強化農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)工作

2015年江蘇省被農(nóng)業(yè)部確定為農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證整省推進試點省份，在省委、省政府的統(tǒng)一部署下，全省98%的應(yīng)確權(quán)村已啟動確權(quán)，其中49%的行政村完成合同簽訂任務(wù)。省委、省政府要求，2017年全省要基本完成土地確權(quán)工作，力爭80%以上行政村完成登記發(fā)證、50%以上行政村通過驗收;在農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證方面，在全國率先建立省級信息應(yīng)用平臺，實現(xiàn)省市縣平臺互聯(lián)互通。

1.2 大力推進土地流轉(zhuǎn)

推進土地流轉(zhuǎn)是放活土地經(jīng)營權(quán)最重要的工作。2016年江蘇省農(nóng)地流轉(zhuǎn)面積突破213.33萬hm2，土地流轉(zhuǎn)率超過50%，農(nóng)地流轉(zhuǎn)呈現(xiàn)主體多元化、方式多樣化的趨勢，一些做法為全國首創(chuàng)。2014年11月，江蘇省明確適度規(guī)模經(jīng)營的江蘇標(biāo)準(zhǔn)，提出現(xiàn)階段重點扶持6.67～20.00 hm2的種糧農(nóng)民。為規(guī)范土地流轉(zhuǎn)，制訂全省統(tǒng)一的土地流轉(zhuǎn)示范合同文本，要求土地流轉(zhuǎn)超過1年的都要簽訂流轉(zhuǎn)合同;引導(dǎo)農(nóng)戶自愿將土地承包經(jīng)營權(quán)入股，組建農(nóng)村土地股份合作社;建立土地流轉(zhuǎn)財政補償機制，給予每個家庭農(nóng)場或種養(yǎng)大戶不超過5萬元的1次性補助;把土地流轉(zhuǎn)納入農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易市場服務(wù)范圍;加強對工商資本租賃農(nóng)地監(jiān)管和風(fēng)險防范，避免土地流轉(zhuǎn)后出現(xiàn)“非農(nóng)化”“非糧化”等不良傾向。在全國率先出臺土地規(guī)模流轉(zhuǎn)獎補政策和工商資本租地監(jiān)管實施意見，土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)率全國領(lǐng)先。

1.3 加強土地產(chǎn)權(quán)交易市場建設(shè)

據(jù)江蘇省委農(nóng)工辦調(diào)查統(tǒng)計，至2016年6月，全省已有62個縣（市、區(qū)）、618個鄉(xiāng)鎮(zhèn)（涉農(nóng)街道）建立農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易平臺，縣級覆蓋面超過68.9%，鄉(xiāng)鎮(zhèn)覆蓋面超過62%;南京市、揚州市、宿遷市、泰州市、淮安市、連云港市等8個省轄市實現(xiàn)市域全覆蓋。一年來通過平臺公開交易的項目有1.75萬多個，成交總額達70億元，流轉(zhuǎn)土地7.33萬hm2。農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易市場對促進農(nóng)村集體資產(chǎn)保值增值和農(nóng)民增收的作用十分明顯。通過平臺交易的項目平均溢價率超過5%，其中承包土地經(jīng)營權(quán)、養(yǎng)殖水面經(jīng)營權(quán)、村級集體經(jīng)營性資產(chǎn)溢價率分別超過8%、15%、10%，新增集體和農(nóng)民收入逾2億元。目前江蘇省土地產(chǎn)權(quán)交易市場建設(shè)在全國遙遙領(lǐng)先，2017年要實現(xiàn)縣級全覆蓋。

1.4 積極開展土地經(jīng)營權(quán)抵押貸款

農(nóng)地經(jīng)營權(quán)抵押貸款是近年來農(nóng)村金融的重要創(chuàng)新。全省各地在土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證基礎(chǔ)上，因地制宜地采取多種農(nóng)地經(jīng)營權(quán)抵押價值評估方法，貸款支持對象多為規(guī)模化的新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體。至2016年4月末，全省共有36個縣（市、區(qū)）開展承包土地經(jīng)營權(quán)抵押貸款業(yè)務(wù)，貸款余額10.4億元，同比增長134%，其中，10個全國試點地區(qū)貸款余額5.7億元，同比增長95%。目前，江蘇省開展土地經(jīng)營權(quán)抵押貸款的縣數(shù)居全國前列。

2 江蘇農(nóng)村土地“三權(quán)分置”改革面臨的主要問題

2.1 “三權(quán)分置”缺乏法律依據(jù)、保障和制度設(shè)計

雖然“三權(quán)分置”在政策層面上已經(jīng)予以確定，在理論上進行了探索，但在法律層面上還沒有跟進，仍然缺乏相應(yīng)的法律規(guī)范，沒有將政策性的制度落實為規(guī)范性的法律。在我國現(xiàn)行《農(nóng)村土地承包法》《物權(quán)法》《土地管理法》等涉及到農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)的法律中，均未對農(nóng)村土地所有權(quán)、農(nóng)村土地承包權(quán)、農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)的權(quán)利內(nèi)容進行界定，也未對其權(quán)能邊界進行明確劃分[2]。農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)，作為從農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)中分離出來的一項權(quán)利，在法律體系上存在上位法律的空白;而關(guān)于經(jīng)營權(quán)實現(xiàn)的法律規(guī)定，也只停留在地方性法規(guī)、規(guī)章以及政策文件層面上[3]。由于缺乏法律上的依據(jù)和保障，無法建立與經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)和抵押相關(guān)的各項體系，導(dǎo)致其權(quán)利的實現(xiàn)困難重重。

在政策體系方面，雖然已經(jīng)確定將“三權(quán)分置”作為農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度創(chuàng)新改革的新模式[4]，但舊有的政策體系仍然存在諸多不完善之處，與“三權(quán)分置”的制度設(shè)計不相適應(yīng)。如糧食直補、農(nóng)資綜合補貼等補貼政策，其根本目的在于激發(fā)農(nóng)民的種糧積極性，但在“三權(quán)分置”的制度設(shè)計下，農(nóng)地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)行為將越來越多，接受補貼的主體并未明確規(guī)定是農(nóng)村土地承包權(quán)的主體還是實際經(jīng)營的農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)主體，可能會出現(xiàn)補貼沒有真正發(fā)放到種糧農(nóng)戶手中的現(xiàn)象，其激勵作用難以實現(xiàn)，該補貼政策也就失去了意義[5]。

2.2 全面展開農(nóng)戶承包權(quán)有償退出面臨實際困難

2.2.1 農(nóng)戶參與意愿不高 從對江蘇省泗洪縣、如皋市、常州市新北區(qū)3個市（縣、區(qū)）的調(diào)查情況看，在當(dāng)前補償標(biāo)準(zhǔn)下，愿意把宅基地、承包土地轉(zhuǎn)讓的農(nóng)戶占比為45%左右，出于對城市生活成本與高房價的擔(dān)心，絕大多數(shù)農(nóng)戶并不愿意退出承包地和宅基地。

2.2.2 地方財政負(fù)擔(dān)重 當(dāng)前對自愿退出承包經(jīng)營權(quán)的農(nóng)戶按征地標(biāo)準(zhǔn)和社保辦法進行補償，對于自愿退出承包地和宅基地的農(nóng)戶給予基本生活保養(yǎng)和企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險，其資金來源為財政補貼保費缺額部分的50%，其余50%由鎮(zhèn)、農(nóng)村集體經(jīng)濟組織各半承擔(dān)。該補償辦法因補償標(biāo)準(zhǔn)較高，從政府角度來說，如果推行有償退出機制，以“承包地?fù)Q社?！睂⒁馕吨胤截斦拇罅客度耄沟胤截斦池?fù)較重的資金壓力。

2.3 土地經(jīng)營權(quán)市場化運行的有序流轉(zhuǎn)機制尚未建立

2.3.1 土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)行為不規(guī)范 大部分土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)參與者只有土地的租用雙方，而村委會沒有參與其中;流轉(zhuǎn)協(xié)議主要以口頭形式達到，剛性約束力低;有的合同標(biāo)的不明、四至不清;有的權(quán)利義務(wù)關(guān)系不明確，沒有約定流轉(zhuǎn)收益增長后的補償辦法;有的村隊個別農(nóng)戶認(rèn)識不到位，在大部分土地實現(xiàn)流轉(zhuǎn)的情況下以租金低、要求自主生產(chǎn)為由反對流轉(zhuǎn)，與村隊干部發(fā)生分歧，出現(xiàn)矛盾。

2.3.2 土地流轉(zhuǎn)渠道不暢通 目前尚未建立統(tǒng)一的土地流轉(zhuǎn)交易市場，存在流轉(zhuǎn)形式多樣、難監(jiān)管的問題，如用地企業(yè)與農(nóng)戶直接簽約流轉(zhuǎn)、合作組織與農(nóng)戶簽約流轉(zhuǎn)、農(nóng)戶與農(nóng)戶直接簽約流轉(zhuǎn)或再流轉(zhuǎn)等形式，由于用地性質(zhì)不一，在流轉(zhuǎn)價格、期限、用途等方面存在差異性，農(nóng)戶承包利益難以維護。

2.3.3 土地流轉(zhuǎn)費用過高 3個市（縣、區(qū)）的土地/流轉(zhuǎn)費低的達9 000元/hm2，高的達15 000元/hm2，這個土地流轉(zhuǎn)費用甚至超過了農(nóng)民自己耕種獲得的土地純收益。在盈利空間被擠壓、農(nóng)業(yè)規(guī)模種植低效、自然災(zāi)害不斷涌現(xiàn)等因素下，農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體紛紛感覺土地流轉(zhuǎn)費用過高，導(dǎo)致部分農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體經(jīng)營困難。

2.3.4 部分經(jīng)營主體“撂地”“轉(zhuǎn)租”現(xiàn)象 近年因糧價下跌、自然災(zāi)害、流轉(zhuǎn)費居高不下等多重因素，部分新型經(jīng)營主體面臨虧損，經(jīng)營積極性受挫，一些地方出現(xiàn)“毀約退地”現(xiàn)象。少數(shù)經(jīng)營主體超出自身經(jīng)營能力，大面積流轉(zhuǎn)土地，未經(jīng)村集體和承包戶同意，隨意將土地轉(zhuǎn)租給他人，導(dǎo)致出現(xiàn)耕地“非農(nóng)化”現(xiàn)象。

2.4 部分村組的承包權(quán)確權(quán)合同簽字推進難度大

2.4.1 部分群眾對按二輪承包面積進行確權(quán)的認(rèn)可度低 在常州市新北區(qū)孟河鎮(zhèn)調(diào)研時發(fā)現(xiàn)：固村1998年二輪承包時合同人口2 564人，期間死亡506人，新生296人，婚遷129人，婚進209人，農(nóng)轉(zhuǎn)非對象143人，現(xiàn)在參加確權(quán)登記總?cè)丝? 577人;而近年來承包面積實行以租代征減少面積 56.07 hm2，土地流轉(zhuǎn)減少106.2 hm2，實際可確權(quán)的土地面積為119.2 hm2，面積減少導(dǎo)致戶與戶之間人均承包地不平衡，新北區(qū)其他鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）也存在類似情況。由于土地租金按全村人口進行平均分配，減少承包面積的農(nóng)戶沒有額外補償，再加上現(xiàn)在承包面積年流轉(zhuǎn)費近15 000元/hm2，農(nóng)戶要田、惜田呼聲高漲。一些農(nóng)戶認(rèn)為，如按二輪承包面積進行確權(quán)登記頒證工作，就存在“死亡人口照舊有田種有飯吃，新生人口無田種無飯吃”的現(xiàn)象，要求對現(xiàn)存承包面積平均調(diào)整后進行確權(quán)登記頒證工作。

2.4.2 流轉(zhuǎn)不規(guī)范導(dǎo)致糾紛后難以確權(quán) 1998年二輪承包時，農(nóng)村普遍存在拋荒現(xiàn)象，農(nóng)戶棄田現(xiàn)象嚴(yán)重，一些種田大戶就主動收集棄田進行耕種，當(dāng)?shù)卮逦才c大戶簽訂承包30年的承包合同，并頒發(fā)了承包經(jīng)營權(quán)證書。而目前確權(quán)時，一些農(nóng)戶就要求收回原承包地，種田大戶卻不愿放棄種植權(quán)。另外由于流轉(zhuǎn)合同不規(guī)范，存在口頭協(xié)議、未簽書面合同引發(fā)矛盾糾紛，確權(quán)工作難開展。

2.4.3 村集體經(jīng)濟組織共同分配機制導(dǎo)致確權(quán)困難 征用農(nóng)田補償費由于全體村民共同分配，農(nóng)田面積減少的農(nóng)戶利益未保障，農(nóng)戶要求調(diào)進減少的面積，而村集體又無地可調(diào)，其他農(nóng)戶也不愿分割，工作難推進。此外一些村公益事業(yè)用地和農(nóng)戶建房造屋等正常用地面積減少，農(nóng)戶要求重新調(diào)整承包面積，但其他農(nóng)戶不愿分割現(xiàn)有承包面積，導(dǎo)致承包權(quán)確權(quán)工作難推進。

2.5 土地承包經(jīng)營權(quán)擴能尚未有效展開

農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)的要素功能除具有轉(zhuǎn)讓、轉(zhuǎn)包、出租、入股、股份合作等流轉(zhuǎn)功能外，還應(yīng)該有抵押、擔(dān)保等擴展的功能[6]，然而調(diào)查的3個市（縣、區(qū)）除個別農(nóng)業(yè)經(jīng)營戶試行過擴展功能外，農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)的擴能尚未展開。原因主要是：

2.5.1 抵押登記手續(xù)難以辦理 雖然法律規(guī)定應(yīng)當(dāng)辦理土地承包經(jīng)營權(quán)證，但實踐中農(nóng)村集體土地管理中因為各種歷史和客觀的原因，很多土地承包經(jīng)營權(quán)并未辦得土地承包經(jīng)營權(quán)證，僅有發(fā)包方和承包方簽訂的承包合同。這種現(xiàn)狀亦將很大程度上阻礙和限制將來推進土地承包經(jīng)營權(quán)辦理抵押登記手續(xù)。

2.5.2 土地價值難以合理評估 土地承包經(jīng)營權(quán)作為依附于農(nóng)村集體土地上的一種用益物權(quán)，其范圍和用途較廣，如何對其進行價值判定，并得到市場各方的接受和認(rèn)可，沒有統(tǒng)一的機構(gòu)和標(biāo)準(zhǔn)，這給其作為抵押物向銀行融資無形設(shè)置了一道障礙。

2.5.3 金融機構(gòu)對土地承包經(jīng)營權(quán)抵押存在疑問 農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營目前仍沒有從根本上擺脫靠天吃飯，農(nóng)業(yè)收成經(jīng)常受到臺風(fēng)、強降雨、干旱等自然災(zāi)害的影響，土地承包經(jīng)營權(quán)亦不例外，基于此銀行在接受土地承包經(jīng)營權(quán)作為抵押物上存在一些顧慮。

3 深化江蘇農(nóng)地“三權(quán)分置”改革的思路與實現(xiàn)路徑

3.1 深化江蘇農(nóng)村土地“三權(quán)分置”改革的思路

3.1.1 指導(dǎo)思想 深入學(xué)習(xí)貫徹習(xí)近平總書記系列重要講話特別是視察江蘇重要講話精神，按照省第十三次黨代會的部署要求，圍繞正確處理農(nóng)民和土地關(guān)系這一改革主線，科學(xué)界定“三權(quán)”內(nèi)涵、權(quán)利邊界及相互關(guān)系，逐步建立規(guī)范高效的“三權(quán)”運行機制，加快建立健全歸屬清晰、權(quán)能完整、流轉(zhuǎn)順暢、保護嚴(yán)格的農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度，優(yōu)化土地資源配置，培育新型經(jīng)營主體，促進適度規(guī)模經(jīng)營發(fā)展，進一步鞏固和完善農(nóng)村基本經(jīng)營制度，為發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、增加農(nóng)民收入、建設(shè)社會主義新農(nóng)村增添活力，為實現(xiàn)聚力創(chuàng)新、聚焦富民，高水平全面建成小康社會目標(biāo)夯實土地制度基礎(chǔ)。

3.1.2 基本原則 （1）堅持農(nóng)民主體。尊重農(nóng)民意愿，維護農(nóng)民合法權(quán)益，把選擇權(quán)交給農(nóng)民，發(fā)揮其主動性和創(chuàng)造性，加強示范引導(dǎo)，不搞強迫命令，不搞一刀切。（2）堅持政策底線。堅持和完善農(nóng)村基本經(jīng)營制度，堅持農(nóng)村土地集體所有，堅持家庭經(jīng)營基礎(chǔ)性地位，堅持穩(wěn)定土地承包關(guān)系，不能把農(nóng)村土地集體所有制改垮了，不能把耕地改少了，不能把糧食生產(chǎn)能力改弱了，不能把農(nóng)民利益損害了。（3）堅持循序漸進。充分認(rèn)識農(nóng)村土地制度改革的長期性和復(fù)雜性，保持足夠歷史耐心，不急不躁、審慎穩(wěn)妥推進改革，由點及面開展，逐步將實踐經(jīng)驗上升為制度安排。（4）堅持因地制宜。充分考慮各地資源稟賦和經(jīng)濟社會發(fā)展差異，鼓勵進行符合實際的實踐探索和制度創(chuàng)新，總結(jié)形成適合不同地區(qū)的“三權(quán)分置”具體路徑和辦法。（5）堅持市場取向。在落實農(nóng)村土地集體所有權(quán)、穩(wěn)定農(nóng)戶承包權(quán)、放活土地經(jīng)營權(quán)過程中，充分尊重市場規(guī)律，發(fā)揮市場在農(nóng)村土地資源配置中的決定性作用，努力實現(xiàn)經(jīng)濟和社會效益最大化。

3.2 實現(xiàn)路徑

3.2.1 落實集體所有權(quán) 農(nóng)村土地農(nóng)民集體所有，是農(nóng)村基本經(jīng)營制度的根本。土地集體所有權(quán)人對集體土地依法享有占有、使用、收益和處分的權(quán)利。農(nóng)民集體是土地集體所有權(quán)的權(quán)利主體，在完善“三權(quán)分置”辦法過程中，要充分維護農(nóng)民集體對承包地發(fā)包、調(diào)整、監(jiān)督、收回等各項權(quán)能，發(fā)揮土地集體所有的優(yōu)勢和作用[7]。農(nóng)民集體有權(quán)依法發(fā)包集體土地，任何組織和個人不得非法干預(yù);有權(quán)根據(jù)農(nóng)民意愿，將農(nóng)戶退出或流轉(zhuǎn)給農(nóng)民集體的承包地，以及集體機動地直接組織生產(chǎn)經(jīng)營，興辦合作農(nóng)場，或?qū)ν獍l(fā)包;有權(quán)因自然災(zāi)害嚴(yán)重毀損等特殊情形依法調(diào)整承包地;有權(quán)對承包農(nóng)戶和經(jīng)營主體使用承包地進行監(jiān)督，并采取措施防止和糾正長期拋荒、毀損土地、非法改變土地用途等行為[8-9]。發(fā)達地區(qū)應(yīng)探索建立生態(tài)補償機制，鼓勵農(nóng)民集體保護耕地數(shù)量和質(zhì)量，促進土地資源可持續(xù)利用。承包農(nóng)戶轉(zhuǎn)讓土地承包權(quán)的，須經(jīng)農(nóng)民集體同意，并在本集體經(jīng)濟組織內(nèi)進行;向本集體經(jīng)濟組織以外的經(jīng)營主體流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營權(quán)，須向農(nóng)民集體書面?zhèn)浒?。集體土地被征收的，農(nóng)民集體有權(quán)就征地補償安置方案等提出意見并依法獲得補償。通過建立健全集體經(jīng)濟組織民主議事機制，切實保障集體成員的知情權(quán)、決策權(quán)、監(jiān)督權(quán)，確保農(nóng)民集體有效行使集體土地所有權(quán)，防止少數(shù)人私相授受、謀取私利。

3.2.2 穩(wěn)定農(nóng)戶承包權(quán) 農(nóng)戶享有土地承包權(quán)是農(nóng)村基本經(jīng)營制度的基礎(chǔ)，要穩(wěn)定現(xiàn)有土地承包關(guān)系并保持長久不變，嚴(yán)格保護農(nóng)戶承包權(quán)。土地承包權(quán)人對承包土地依法享有占有、使用和收益的權(quán)利。農(nóng)村集體土地由作為本集體經(jīng)濟組織成員的農(nóng)民家庭承包，不論經(jīng)營權(quán)如何流轉(zhuǎn)，集體土地承包權(quán)都屬于農(nóng)民家庭[10]。任何組織和個人都不能取代農(nóng)民家庭的土地承包地位，都不能非法剝奪和限制農(nóng)戶的土地承包權(quán)。在完善“三權(quán)分置”辦法過程中，要充分維護承包農(nóng)戶使用、流轉(zhuǎn)、抵押、退出承包地等各項權(quán)能。承包農(nóng)戶有權(quán)占有、使用承包地，依法依規(guī)建設(shè)必要的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、附屬、配套設(shè)施，自主組織生產(chǎn)經(jīng)營和處置產(chǎn)品并獲得收益;有權(quán)通過轉(zhuǎn)讓、互換、出租（轉(zhuǎn)包）、入股或其他方式流轉(zhuǎn)承包地，流轉(zhuǎn)價格、流轉(zhuǎn)期限由流轉(zhuǎn)雙方協(xié)商議定，任何組織和個人不得強迫或限制其流轉(zhuǎn)土地;有權(quán)以承包土地經(jīng)營權(quán)入股組建土地股份合作社，發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營，并按承包土地的股份享受經(jīng)營收益;有權(quán)依法依規(guī)就承包土地經(jīng)營權(quán)設(shè)定抵押、自愿有償退出承包地，具備條件的可以因保護承包地獲得相關(guān)補貼。承包土地被征收的，承包農(nóng)戶有權(quán)依法獲得相應(yīng)補償，符合條件的有權(quán)獲得社會保障費用等。不得違法調(diào)整農(nóng)戶承包地，不得以退出土地承包權(quán)作為農(nóng)民進城落戶的條件。

3.2.3 放活土地經(jīng)營權(quán) 賦予經(jīng)營主體更有保障的土地經(jīng)營權(quán)，是完善農(nóng)村基本經(jīng)營制度的關(guān)鍵。土地經(jīng)營權(quán)人對流轉(zhuǎn)土地依法享有在一定期限內(nèi)占有、耕作并取得相應(yīng)收益的權(quán)利。在依法保護集體所有權(quán)和農(nóng)戶承包權(quán)的前提下，平等保護經(jīng)營主體依流轉(zhuǎn)合同取得的土地經(jīng)營權(quán)，保障其有穩(wěn)定的經(jīng)營預(yù)期。在完善“三權(quán)分置”辦法過程中，要依法維護經(jīng)營主體從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)所需的各項權(quán)利，使土地資源得到更有效合理的利用。經(jīng)營主體有權(quán)使用流轉(zhuǎn)土地自主從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營并獲得相應(yīng)收益，依法依規(guī)發(fā)展種養(yǎng)結(jié)合、改良土壤、提升地力，建設(shè)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、附屬、配套設(shè)施，并依照流轉(zhuǎn)合同約定獲得合理補償;有權(quán)在流轉(zhuǎn)合同到期后按照同等條件優(yōu)先續(xù)租承包土地[11]。經(jīng)營主體再流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營權(quán)或依法依規(guī)設(shè)定抵押，須經(jīng)承包農(nóng)戶或其委托代理人書面同意，并向農(nóng)民集體書面?zhèn)浒浮Ａ鬓D(zhuǎn)土地被征收的，地上附著物及青苗補償費應(yīng)按照流轉(zhuǎn)合同約定確定其歸屬。承包農(nóng)戶流轉(zhuǎn)出土地經(jīng)營權(quán)的，不應(yīng)妨礙經(jīng)營主體行使合法權(quán)利。因承包農(nóng)戶一方或第三方原因?qū)е铝鬓D(zhuǎn)合同提前終止的，經(jīng)營主體有權(quán)依法獲得合理補償。加強對土地經(jīng)營權(quán)的保護，引導(dǎo)土地經(jīng)營權(quán)流向種田能手和新型經(jīng)營主體。支持新型經(jīng)營主體依法依規(guī)開展土地經(jīng)營權(quán)抵押融資。鼓勵采用土地股份合作、土地托管、聯(lián)耕聯(lián)種、代耕代種等多種經(jīng)營方式，探索更多放活土地經(jīng)營權(quán)的有效途徑。

4 深化江蘇農(nóng)地“三權(quán)分置”改革的對策建議

4.1 加強組織領(lǐng)導(dǎo)

實施“三權(quán)分置”是深化農(nóng)村土地制度改革的重要舉措。各級黨委、政府要充分認(rèn)識“三權(quán)分置”的重要意義，盡快研究制定具體落實措施，建立健全完善“三權(quán)分置”辦法的政策支持體系。堅持問題導(dǎo)向，對實踐中出現(xiàn)的新情況、新問題要密切關(guān)注，及時總結(jié)，適時調(diào)整完善措施。加大政策宣傳力度，注重典型示范，營造良好的輿論氛圍和工作環(huán)境。加強工作指導(dǎo)，強化干部培訓(xùn)，提高政策執(zhí)行能力和水平。建立檢查監(jiān)督機制，督促各項任務(wù)穩(wěn)步開展。各有關(guān)部門要按照職責(zé)分工，相互支持配合，強化協(xié)調(diào)溝通，形成齊抓共管局面，合力推動“三權(quán)分置”有序?qū)嵤?/p>

4.2 加快修訂完善相關(guān)法律

農(nóng)村土地“三權(quán)分置”涉及各方主體的財產(chǎn)權(quán)益，需要法律的確認(rèn)和保護。要加快修訂完善農(nóng)村土地承包法等相關(guān)法律法規(guī)，抓緊研究農(nóng)村集體經(jīng)濟組織、家庭農(nóng)場、農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)抵押貸款等方面的立法問題，總結(jié)土地承包權(quán)有償退出、土地經(jīng)營權(quán)抵押貸款、土地經(jīng)營權(quán)入股農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營等試點經(jīng)驗，加強重大問題研究，積極推動立法工作。

4.3 建立健全土地流轉(zhuǎn)規(guī)范管理制度

土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)，是實施“三權(quán)分置”、放活經(jīng)營權(quán)的主要方法，必須依法依規(guī)、有序推進。要充分尊重農(nóng)民在流轉(zhuǎn)中的主體地位，農(nóng)民集體組織統(tǒng)一流轉(zhuǎn)，要征得承包農(nóng)戶同意并履行書面委托手續(xù)。土地流轉(zhuǎn)期限超過1年的，要簽訂規(guī)范的書面流轉(zhuǎn)合同，可以由鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)經(jīng)部門或農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易市場鑒證[12]。對流轉(zhuǎn)用于糧食規(guī)模經(jīng)營的土地租金，全面推行“實物計租、貨幣兌現(xiàn)”的定價辦法，兼顧承包農(nóng)戶和經(jīng)營主體的合理收益。要加強對工商資本租賃農(nóng)地的監(jiān)管，防止強制農(nóng)戶流轉(zhuǎn)，注意土地流轉(zhuǎn)風(fēng)險防范。土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)、集中和規(guī)模經(jīng)營程度，要與城鎮(zhèn)化進程和農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移規(guī)模相適應(yīng)，與農(nóng)業(yè)科技進步和生產(chǎn)手段改進程度相適應(yīng)，與農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)水平提高相適應(yīng)。

4.4 做好承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記，嚴(yán)格保護農(nóng)戶承包權(quán)

要扎實做好承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證工作，確認(rèn)“三權(quán)”權(quán)利主體，明確權(quán)利歸屬，穩(wěn)定土地承包關(guān)系，嚴(yán)格保護農(nóng)戶承包權(quán)，任何組織和個人都不能取代農(nóng)民家庭的土地承包地位，都不能非法剝奪和限制農(nóng)戶的土地承包權(quán)，要充分維護承包農(nóng)戶使用、流轉(zhuǎn)、抵押、退出承包地等各項權(quán)能，不得違法調(diào)整農(nóng)戶承包地，不得以退出土地承包權(quán)作為農(nóng)民進城落戶的條件。

4.5 建立規(guī)范農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場

依托農(nóng)村經(jīng)營管理機構(gòu)建立健全土地流轉(zhuǎn)服務(wù)平臺，將轉(zhuǎn)讓、出租、作價入股、合資聯(lián)營、抵押等流轉(zhuǎn)方式統(tǒng)一納入平臺[13]，完善區(qū)鎮(zhèn)村三級服務(wù)和管理網(wǎng)絡(luò)，建立土地流轉(zhuǎn)監(jiān)測制度，加快實現(xiàn)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易市場縣域全覆蓋，建立全省統(tǒng)一聯(lián)網(wǎng)的農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易信息服務(wù)平臺，健全市場運行規(guī)范，為流轉(zhuǎn)雙方提供信息發(fā)布、產(chǎn)權(quán)交易、合同鑒證、法律咨詢、權(quán)益評估、抵押融資等服務(wù)。

4.6 積極穩(wěn)妥、有序推進土地經(jīng)營權(quán)抵押貸款

建立有效的土地評估機構(gòu)和交易市場，為農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)和買賣提供平臺，準(zhǔn)確、合理地評估土地價值;在此基礎(chǔ)上，漸進、有序地開展農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)抵押貸款。

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