企業(yè)的PPP管理模式分析

李嘉欣 袁建華

[摘 要]創(chuàng)新融資方式，緩解地方政府財政壓力，提高直接融資比例，降低杠桿率，降低融資成本，是改善民生問題、加快城市化建設(shè)的新方向。通過對盈利狀態(tài)的PPP模式下月牙河水廠的分析，總結(jié)其建設(shè)經(jīng)驗(yàn)，為創(chuàng)新水利基礎(chǔ)設(shè)施融資體制、推廣PPP模式添磚加瓦。

[關(guān)鍵詞]水利投融資;PPP模式;基礎(chǔ)設(shè)施;政府

[中圖分類號]F572 [文獻(xiàn)標(biāo)識碼]A

PPP模式的本質(zhì)在于通過政府與市場的有效結(jié)合，實(shí)現(xiàn)資源的最優(yōu)配置和社會福利的最大化。將PPP模式應(yīng)用于基礎(chǔ)設(shè)施一方面能夠滿足人們?nèi)找嬖鲩L的公共基礎(chǔ)設(shè)施的需要，加快城市化建設(shè);另一方面，也能夠緩解政府財政壓力，有利于加快政府角色轉(zhuǎn)變，構(gòu)建服務(wù)型社會。但PPP模式會受到政策法規(guī)、金融環(huán)境、經(jīng)濟(jì)體制等多方面的影響，中國作為世界上最大的發(fā)展中國家，獨(dú)特的社會經(jīng)濟(jì)環(huán)境也為 PPP的應(yīng)用提出許多挑戰(zhàn)。因此，我們選取現(xiàn)有盈利狀態(tài)下PPP模式的月牙河水廠進(jìn)行深入的調(diào)查研究，探索其建設(shè)過程中的創(chuàng)新之處和存在的問題，為PPP模式在我國接下來的應(yīng)用和推廣提出建議。

1 月牙河水廠的PPP模式管理概況

月牙河水廠是由寧陽縣首次發(fā)起的將PPP模式應(yīng)用于水利工程建設(shè)的項目，運(yùn)用PPP模式下的BOT（“建設(shè)—運(yùn)營—移交”）的運(yùn)作方式。月牙河水廠由寧陽縣國有資產(chǎn)管理局和山東魯珠集團(tuán)有限公司合作，注冊成為特殊目的公司——山東魯鑫水務(wù)發(fā)展有限公司，全權(quán)負(fù)責(zé)項目的設(shè)計、投資、建設(shè)、運(yùn)營、維護(hù)等事項，整個項目合作期30年（包含建設(shè)期2年，運(yùn)營期28年），合作期內(nèi)項目的收益歸山東魯鑫水務(wù)發(fā)展有限公司，在特許合作期滿后月牙河水廠將無償移交回政府。月牙河水廠位于月牙河水庫下游壩址處，占地面積18.6畝，總投資5293萬元，建設(shè)內(nèi)容包括新建水廠1座，鋪設(shè)供水管道20公里。寧陽縣的月牙河水廠是一個壟斷性的行業(yè)，具有排他性、盈利能力強(qiáng)的特點(diǎn)，與公益性事業(yè)進(jìn)行組合開發(fā)，構(gòu)成了對社會資本具有吸引力的引汶工程。而引汶工程是寧陽縣2015年主推的政府與社會資本項目之一，也被列入第二批中央及省級PPP模式示范項目。月牙河水廠項目建成后，日供水規(guī)模達(dá)到8萬方，出水水質(zhì)滿足一般工業(yè)用水要求，經(jīng)配水管網(wǎng)供給國能生物、天和紙業(yè)、華明熱電等企業(yè)，預(yù)計年收入2920萬元，解決了地方政府的三大難題，即城區(qū)周邊飲用水及工業(yè)用水的供需矛盾、地下水超采現(xiàn)象嚴(yán)重、水資源限制招商引資。

寧陽縣政府將PPP模式應(yīng)用于月牙河水廠，主要應(yīng)用步驟有以下六點(diǎn)：第一，將壟斷性和盈利能力較強(qiáng)、屬于經(jīng)營性水利工程的月牙河水廠與東引汶灌區(qū)節(jié)水改造工程等公益性水利工程相結(jié)合組成具有合理收益的引汶工程;第二，由財政部委托專業(yè)機(jī)構(gòu)進(jìn)行物有所值評價和財政承受能力評估，在做好識別和衡量相關(guān)風(fēng)險后，將引汶工程放入PPP項目庫;第三，確定該項目的實(shí)施方案，明確了該項目的項目運(yùn)作方式、項目交易結(jié)構(gòu)、保障措施等必要環(huán)節(jié)。在實(shí)施方案中最重要的是項目的交易結(jié)構(gòu)，它確定了該項目政府“入股但不控股”的股權(quán)結(jié)構(gòu)、“可調(diào)整”的價格上限定價法和利潤分配調(diào)節(jié)機(jī)制，為下一步社會資本的引入奠定了基礎(chǔ);第四，寧陽縣政府以公開招標(biāo)的方式成立特殊目的公司——山東魯鑫水務(wù)發(fā)展有限公司，以推進(jìn)寧陽縣引汶工程實(shí)施方案，其中山東魯鑫水務(wù)發(fā)展有限公司注冊資本5000萬元，政府方出資代表出資2000萬元，占股40%，社會資本出資3000萬元，占股60%;第五，進(jìn)行融資管理，募集資金。整個項目總投資132848.01萬元，其中由山東魯鑫水務(wù)發(fā)展有限公司自籌資金72848.01萬元，銀行貸款60000萬元;第六，經(jīng)行項目施工，并在項目竣工驗(yàn)收通過后，政府按規(guī)定經(jīng)行建設(shè)期績效考核、運(yùn)營維護(hù)期績效考核以及移交績效考核。

2 月牙河水廠PPP管理模式運(yùn)行中存在的問題

2.1 管理機(jī)制不健全、效率不高

2.1.1 中央政府機(jī)構(gòu)權(quán)責(zé)不明

在《關(guān)于在公共服務(wù)領(lǐng)域推廣政府和社會資本合作模式的指導(dǎo)意見》中的組織實(shí)施部分雖表明我國PPP項目的主要由財政部牽頭，但在文件中并未明確合理劃分財政部、國家發(fā)改委在監(jiān)管和審批的責(zé)任，使在公共設(shè)施的PPP模式管理方面存在著多頭監(jiān)管、分工模糊的現(xiàn)象。

2.1.2 地方政府機(jī)構(gòu)處于探索階段

寧陽縣在探索PPP模式的應(yīng)用過程中建立了全省首家PPP模式專門機(jī)構(gòu)——政府和社會合作辦公室。一方面，這一探索無疑是值得肯定的。但從另一方面來說，寧陽縣PPP項目庫共有覆蓋水利、環(huán)保、市政等多個領(lǐng)域的14個項目，規(guī)劃投資額97.62億元，而該辦公室為僅含4名工作人員副科級事業(yè)單位，這完全不能滿足全縣PPP項目的設(shè)計、規(guī)劃、建設(shè)、運(yùn)營。

2.2 項目風(fēng)險評估存在缺陷

風(fēng)險控制不到位，相關(guān)評估存在缺陷。在月牙河所屬的引汶工程的財政能力評估中表明該項目每年財政支出費(fèi)用占財政公共預(yù)算支出的比例為1.64%，遠(yuǎn)低于寧陽縣公共預(yù)算支出的10%。但財政部所要求的10%的財政承受紅線，是指一年內(nèi)全部PPP項目需要從預(yù)算安排中的支出責(zé)任比例不超過地方政府公共預(yù)算支出比例的10%。而財政能力評估中的1.64%，僅指引汶工程的財政支出占比，未考慮該縣其他PPP項目，這表明寧陽縣并未從全縣高度出發(fā)衡量項目風(fēng)險，致使該項目存在潛在的風(fēng)險。

2.3 社會資本參與存在困境

由于月牙河水廠采取打包組合的方式納入引汶工程，政府在選取引汶工程的社會資本時要求投標(biāo)企業(yè)注冊資本金必須在一億以上且2010年以來在國內(nèi)承擔(dān)過合同金額在人民幣10億元及以上的工程建設(shè)項目，過高的入行門檻把大批民營資本拒之門外。城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面引入PPP模式，對社會資本開放基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域，但能夠獲得進(jìn)入資格的企業(yè)都是在政府部門有良好的合作經(jīng)驗(yàn)的企業(yè)，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域的市場準(zhǔn)入障礙還是無形的存在。

3 月牙河水廠PPP管理模式產(chǎn)生問題的原因

3.1 政府觀念轉(zhuǎn)變放緩了PPP模式應(yīng)用

中央政府大力推行PPP模式的主要原因是促進(jìn)公共服務(wù)提質(zhì)增效，推動公共服務(wù)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，而不單單是解決地方政府基礎(chǔ)設(shè)施融資的問題。有一些地方政府敏感性強(qiáng)，聞風(fēng)而動，但只是把 PPP模式作為又一次爭取資金的機(jī)會，不顧自身財力及項目實(shí)際情況，盲目選擇 PPP 模式進(jìn)行投資建設(shè)，可能造成更為嚴(yán)重的潛在政府債務(wù)。地方政府尚未完全實(shí)現(xiàn)從“所有者”到“合作者”、“監(jiān)管者”的角色轉(zhuǎn)變，忽略了項目長久的運(yùn)營，形成了“重項目、輕運(yùn)營”的普遍特點(diǎn)。以上原因使得寧陽縣政府更關(guān)注于月牙河水廠項目融資及建設(shè)，而忽略了項目運(yùn)營，導(dǎo)致了對于月牙河水廠的運(yùn)營監(jiān)督和項目退出機(jī)制的缺乏。

3.2 管理體制割裂制約了水利投融資

現(xiàn)階段我國PPP模式推行機(jī)制不完善，各階段交易成本較高。以月牙河水廠為例，水利資源項目申報和立項由各級發(fā)改部門管理，水利資源的開發(fā)由水利部門負(fù)責(zé)監(jiān)管，PPP項目的各項合理性論證由財政部門檢驗(yàn)，水利設(shè)施又根據(jù)其不同的功能由政府相關(guān)職能部門負(fù)責(zé)。管理體制的權(quán)限的分散導(dǎo)致工程規(guī)劃上出現(xiàn)不協(xié)調(diào)，資金估算上難以做到相對準(zhǔn)確，且無形中增加了項目的投資周期，社會資本或者金融機(jī)構(gòu)對于這種不確定因素望而生畏，導(dǎo)致融資困難。

3.3 缺乏激勵政策降低了對社會資本的吸引

作為經(jīng)營性的水利項目月牙河水廠，其在打包組合的引汶工程中是能吸引社會資本的，但現(xiàn)有的過高的入門門檻把大批民營資本拒之門外。且在中央嚴(yán)禁各級政府給予PPP項目提供任何形式的擔(dān)保的背景下，如果沒有實(shí)質(zhì)性的激勵政策，這讓本就對是否會達(dá)到預(yù)期收益有所擔(dān)憂的社會資本方望而卻步。

4 月牙河水廠PPP管理模式問題的改進(jìn)建議

4.1 管理機(jī)構(gòu)和管理依據(jù)的完善

第一，加強(qiáng)權(quán)責(zé)明確的管理機(jī)構(gòu)建設(shè)。為加強(qiáng) PPP 的立法與政策制定、組織協(xié)調(diào)、規(guī)范指導(dǎo)和信息統(tǒng)計等方面的工作，應(yīng)借鑒英國基礎(chǔ)設(shè)施局等國際經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合轉(zhuǎn)變政府職能和機(jī)構(gòu)調(diào)整，設(shè)立專門的 PPP管理機(jī)構(gòu)。從更高層面建立PPP項目管理中心，做到“政出一門，標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一”，以便于提高效率、降低各階段的成本。

第二，政府各部門加強(qiáng)協(xié)調(diào)、充分配合。水利部門無論是建立水利投融資平臺、水權(quán)制度改革以及水費(fèi)的定價等，都需要得到政府的同意和授權(quán)，這就要求各級水利部門積極匯報與協(xié)調(diào)。只有加強(qiáng)水利、財政、發(fā)改、物價等各部門的聯(lián)系與溝通，相互支持、相互配合才能緩解我國水利建設(shè)方面存在的管理制度割裂的問題，更好地推進(jìn)PPP模式的應(yīng)用。

4.2 項目風(fēng)險控制的加強(qiáng)

第一，規(guī)范操作流程。適用于PPP模式的基礎(chǔ)建設(shè)及公共服務(wù)項目一般都具有投資規(guī)模大、項目持續(xù)時間長、民生亟待改善的特點(diǎn)，因此潛藏了不小的風(fēng)險。我們需要通過規(guī)范我們的流程以做好項目選擇、風(fēng)險分擔(dān)、決策評估，才能規(guī)避風(fēng)險及時應(yīng)對。在PPP項目實(shí)施前應(yīng)認(rèn)真完成財政部所要求的物有所值和財政承受力評估，嚴(yán)格把握10%的財政承受紅線。要實(shí)現(xiàn)流程的規(guī)范化，就要從兩個方面進(jìn)行控制。首先不能應(yīng)付差事、走走流程;其次，也不能僅進(jìn)行專家評估這類具有主觀性的定性分析，需要與定量分析相結(jié)合找出切實(shí)可靠的論據(jù)支撐PPP項目可建設(shè)的這一論點(diǎn)。

第二，建立公開透明的監(jiān)督機(jī)制。首先，PPP模式在我國屬于初步發(fā)展階段，相關(guān)政府缺乏專業(yè)人才。其次，社會資本以盈利為目的，而在質(zhì)量、工期、成本、運(yùn)營等方面需要強(qiáng)有力的監(jiān)管。最后，政府在合作中處于強(qiáng)勢地位，存在著怠于履約甚至違約的風(fēng)險。因此，建立政府監(jiān)管機(jī)構(gòu)與第三方合作監(jiān)督模式，以法律和合作協(xié)議為基礎(chǔ)，對項目的建設(shè)和運(yùn)營進(jìn)行專業(yè)、公平、公正、公開的監(jiān)督。

4.3 加大引入社會資本的力度

第一，緩解社會資本資金壓力。目前，由于PPP模式在水利建設(shè)中的應(yīng)用尚處于起步階段，國家從政策、土地、稅收和財政方面提供了一定程度的支持，比如一定程度的稅收減免政策，以降低社會資本方的投資成本，提高投資回報率。另外，國家也需要出臺相應(yīng)的金融政策，建立符合PPP項目的金融體系，如減輕社會資本利息負(fù)擔(dān)、發(fā)行PPP項目的收益?zhèn)?、資產(chǎn)證券化等。在2018年初寧陽縣政府工作報告中明確指出“深化PPP項目運(yùn)作，以引汶工程為試點(diǎn)，穩(wěn)步探索PPP項目收益?zhèn)唾Y產(chǎn)的證券化”，但目前PPP項目金融體系建設(shè)處在探索中，需加大力度、勇于實(shí)踐。

第二，充分發(fā)揮市場作用提高融資規(guī)模。要按照市場經(jīng)濟(jì)規(guī)律的要求，發(fā)揮市場配置資源的基礎(chǔ)性作用，調(diào)動社會資本參與水利建設(shè)的積極性，大力吸引銀行資本和外資;推進(jìn)水利基礎(chǔ)設(shè)施經(jīng)營管理機(jī)制的創(chuàng)新，盤活水利國有資產(chǎn)，不斷提高社會融資規(guī)模。

5 結(jié)語

PPP模式應(yīng)用于公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的本質(zhì)是政府職能的轉(zhuǎn)變，它使政府從“所有者”“經(jīng)營者”“投資者”向“合作者”、“監(jiān)管者”的角色轉(zhuǎn)變，力求運(yùn)用社會經(jīng)濟(jì)市場化改革，將“專業(yè)的事交給專業(yè)的人”，實(shí)現(xiàn)解放政府的財政負(fù)擔(dān)、改善公眾生活質(zhì)量、推動社會資本發(fā)展的“三方共贏”局面。但PPP模式的應(yīng)用不是一蹴而就的，它需要結(jié)合我國實(shí)際國情進(jìn)行逐步探索，從月牙河水廠可以看出我們已經(jīng)進(jìn)行了一些行之有效的創(chuàng)新，之后我們需要不斷總結(jié)經(jīng)驗(yàn)、吸取教訓(xùn)，以逐步實(shí)現(xiàn)PPP模式的合理運(yùn)用。

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