“放管服”背景下健全政府采購監(jiān)督管理機制的思考

●姜愛華 李镕辰

2018年6月，國務院總理李克強在全國深化“放管服”改革轉變政府職能電視電話會議中提出“加快推進政府職能深刻轉變，最大限度減少政府對市場資源的直接配置，最大限度減少政府對市場活動的直接干預，放活微觀主體，創(chuàng)新和完善事中事后監(jiān)管，提高政府效能?！薄胺殴芊备母镆笳块T在簡政放權的同時加強監(jiān)管體制的完善，但目前政府采購領域的監(jiān)督管理機制仍然以事前監(jiān)督為主，事中和事后監(jiān)管較為薄弱，與“放管服”改革思路不盡一致，也無法為政府采購制度的優(yōu)化提供堅實保障。因此，政府采購監(jiān)督管理機制急需轉變監(jiān)管思路，適應“放管服”改革下對政府采購實施全過程監(jiān)管的需要。

一、政府采購監(jiān)督管理機制相關法律規(guī)定

目前我國政府采購監(jiān)管機制的法律依據(jù)是以《政府采購法》為主，以《政府采購法實施條例》為輔，《政府采購貨物和服務招標投標管理辦法》《政府采購非招標采購方式管理辦法》《政府采購質(zhì)疑和投訴辦法》《政府采購信息公告管理辦法》等為補充的法律體系。

《政府采購法》第十三條規(guī)定，“各級人民政府財政部門是負責政府采購監(jiān)督管理的部門，依法履行對政府采購活動的監(jiān)督管理職責；各級人民政府其他有關部門依法履行與政府采購活動有關的監(jiān)督管理職責”；且對政府采購監(jiān)督管理部門的職責做出相關規(guī)定。也就是說，《政府采購法》將監(jiān)管職責授予財政部門，并具體規(guī)定了其相應的職責?！墩少彿▽嵤l例》第十三條規(guī)定，“采購代理機構應當建立完善的政府采購內(nèi)部監(jiān)督管理制度，具備開展采購業(yè)務所需的評審條件和設施”；第六十三條規(guī)定，“各級人民政府財政部門和其他有關部門應當加強對參加政府采購活動的供應商、采購代理機構、評審專家的監(jiān)督管理，對其不良行為予以記錄，并納入統(tǒng)一的信用信息平臺”；第六十五條規(guī)定，“審計機關、監(jiān)察機關以及其他有關部門依法對政府采購活動實施監(jiān)督，發(fā)現(xiàn)采購當事人有違法行為的，應當及時通報財政部門”?？梢?，實施條例拓展了政府采購監(jiān)管的范圍，一方面要求采購代理機構建立內(nèi)控機制，另一方面也強化了審計等部門的外部監(jiān)督。

《政府采購貨物和服務招標投標管理辦法》第六條規(guī)定，“采購人應當按照行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范要求，建立健全本單位政府采購內(nèi)部控制制度，在編制政府采購預算和實施計劃、確定采購需求、組織采購活動、履約驗收、答復詢問質(zhì)疑、配合投訴處理及監(jiān)督檢查等重點環(huán)節(jié)加強內(nèi)部控制管理”；第八十二條規(guī)定，“財政部門應當依法履行政府采購監(jiān)督管理職責”。該辦法強調(diào)了采購人內(nèi)控機制建設?！墩少彿钦袠瞬少彿绞焦芾磙k法》第四條規(guī)定，“達到公開招標數(shù)額標準的貨物、服務采購項目，擬采用非招標采購方式的，采購人應當在采購活動開始前，報經(jīng)主管預算單位同意后，向設區(qū)的市、自治州以上人民政府財政部門申請批準”。這一辦法對招標數(shù)額標準以上項目采用非招標采購方式的事前審批做了明確規(guī)定。

《政府采購質(zhì)疑和投訴辦法》第三十五條規(guī)定，“財政部門應當建立投訴處理檔案管理制度，并配合有關部門依法進行的監(jiān)督檢查”。該辦法強調(diào)了財政部門與其他部門在監(jiān)督上的協(xié)調(diào)配合。《政府采購信息公告管理辦法》第五條規(guī)定，“縣級以上各級財政部門負責對政府采購信息公告活動進行監(jiān)督、檢查和管理”，而省級以上財政部門則應指定并監(jiān)督檢查公告政府采購信息的媒體。這一辦法強調(diào)了財政部門對信息公告的監(jiān)督管理。

綜合來看，我國目前政府采購監(jiān)管機制已經(jīng)涵蓋了從相關當事人內(nèi)控機制、財政部門內(nèi)部監(jiān)管到審計等部門的外部監(jiān)督，囊括了事前、事中和事后監(jiān)管等不同階段，對政府采購預算確定、采購方式運用、信息公告等分別作出了不同的監(jiān)管規(guī)定。

二、當前我國政府采購監(jiān)督管理機制存在的問題

隨著“放管服”改革的深入推進，對政府采購監(jiān)督管理體制提出更高的要求。政府采購在減少政府干預、放權于市場、放權于采購人的同時，更加需要完善的法律體系，既要有“全過程”的監(jiān)管體系，又要凸顯監(jiān)管重點環(huán)節(jié)，避免尋租腐敗現(xiàn)象的發(fā)生。但是目前政府采購監(jiān)督管理機制并沒有跟上“放管服”改革的步伐，相關法律規(guī)定仍需改進，監(jiān)督管理體制也仍以事前監(jiān)管為主，忽略了事中、事后監(jiān)管的重要功效，難以發(fā)揮政府采購監(jiān)督管理機制的真正作用，主要表現(xiàn)在以下方面。

（一）法律體系不夠完善

目前“放管服”改革已進入關鍵時期，進一步加大簡政放權的力度，政府如何在減少干預的同時確保政府采購活動有序進行，就需要完善的法律法規(guī)體系予以支撐，賦予各個參與主體明確的監(jiān)督職責。通過對法律法規(guī)的梳理可以看出，盡管現(xiàn)行的政府采購法律體系中對監(jiān)督管理職責進行了相關規(guī)定，但卻不夠明確與細化，無法緊跟“放管服”改革的步伐。首先，目前的監(jiān)管法律體系沒有明確采購各方主體的監(jiān)督責任，僅依靠財政部門的監(jiān)督，容易造成監(jiān)督管理過程中的“缺位”，無法形成閉合監(jiān)督管理鏈條。其次，政府采購監(jiān)管法律體系沒有細化“全過程”監(jiān)督管理鏈條細節(jié)，對預算編制到預算執(zhí)行再到簽訂、履行合同，直至質(zhì)疑投訴處理各個過程的監(jiān)管規(guī)定不夠明確，不能為監(jiān)督管理活動提供充分的法律依據(jù)。

（二）事前監(jiān)管需改進

政府采購事前監(jiān)管主要是指對在政府采購活動開始前的采購預算、采購計劃、采購方式以及采購代理機構的選擇等方面的審批管理。一方面我國目前政府采購預算監(jiān)管乏力，但另一方面政府采購事前審批事項過多，不能完全適應“放管服”改革對“放”的要求。主要體現(xiàn)在以下方面：

1、預算編制不夠合理。預算編制不合理的實質(zhì)是采購需求確定不合理的問題。眾所周知，明確的采購需求是進行政府采購活動的首要因素，而政府采購預算的編制則是明確采購需求的關鍵環(huán)節(jié)。政府采購預算應保證其完整性與嚴肅性，以實現(xiàn)“物有所值”的政府采購。但是，由于相關政府部門的預算意識不強，編制的政府采購預算缺乏充分的依據(jù)，從而導致政府采購活動的資金約束力減弱，不利于政府采購監(jiān)督管理機制的發(fā)揮。一方面，編制預算人員缺乏足夠的責任意識與專業(yè)素養(yǎng)，對預算的認知不足；另一方面，相關監(jiān)督機構中對預算編制的監(jiān)督力度不足，從而導致采購人在編制政府采購預算時，對采購項目的相關信息缺乏足夠的實地考察了解，無法確定真實的采購成本，一味地追求價格最低而忽視采購項目的質(zhì)量，盲目確定預算金額，使得采購過程中頻繁發(fā)生調(diào)整預算的現(xiàn)象。這既不能實現(xiàn)“物有所值”的政府采購管理目標，大大降低政府采購預算的有效性與嚴肅性，也損害了政府采購監(jiān)督機制的完整性。沒有合理有效的政府采購預算，財政部門、紀檢、審計部門在進行內(nèi)、外部監(jiān)督時也就沒有了充分的監(jiān)督依據(jù)，監(jiān)督過程也只能關注采購活動的合法性與合規(guī)性方面，觸及不到實質(zhì)性的內(nèi)容，監(jiān)督也便失去了其原有的意義。并且在中央以及各地的政府采購相關網(wǎng)站中，也沒有涉及采購人編制預算方面的問題反映。

2、事前審批事項過多。采購事前審批事項過多，主要體現(xiàn)在：公開招標數(shù)額標準和采購限額標準仍較低、集中采購目錄規(guī)定范圍過寬以及對采購方式的審批過多，不能適應“放管服”改革的需要，也不能適應全面預算績效管理中對采購人（預算主體）放權的需要。

“放管服”改革的目的是激發(fā)市場主體活力，減少政府部門的干預，提升政府部門治理能力和水平。當前政府采購公開招標數(shù)額標準仍然較低，這就意味著，公開招標方式使用的頻次會比較多，而公開招標周期長、相對效率低，特別是，公開招標容易走向“價格過低”的誤區(qū)，不利于滿足采購人的個性化需求，不利于改進政府采購效能。并且，與我國工程采購的公開招標數(shù)額標準相比，貨物和服務的標準明顯偏低。①同時，我國政府采購集中采購模式采取的是集中采購目錄制和限額標準制，即，列入集中采購目錄以內(nèi)和采購限額標準以上的采購對象，均應委托給集中采購機構進行采購，這樣一來，如果集中采購目錄過寬、限額標準過低，集中采購機構代理的份額就過高，而社會上的代理機構能夠代理的范圍就相對有限，顯然，這與簡政放權、激發(fā)代理機構活力是相矛盾的。特別是在2014年我國全面放開政府采購代理機構準入后，如果不對集中采購目錄和限額標準的限制進行調(diào)整，社會代理機構實質(zhì)上能夠代理的范圍更是相對較小。此外，由于我國政府采購相關法律規(guī)定，達到公開招標數(shù)額標準而不采用公開招標的，都要經(jīng)過財政部門審批，實際中經(jīng)常出現(xiàn)不適合用公開招標的情形或者招標后供應商不足三家的情況，這些情況都要重新經(jīng)過財政部門審批才能更改為其他方式，大大折損了政府采購的效率。

（三）事中監(jiān)管需全面

政府采購過程的主體分為采購人、采購代理機構、評審專家與供應商，且每一主體都是政府采購監(jiān)督管理鏈條上的重要組成部分，不僅要遵守相關法律規(guī)定，接受相關政府部門的監(jiān)督，而且也要承擔主體責任，進行相互監(jiān)督。但目前各主體責任不夠明確，監(jiān)督意識也不夠強烈，在監(jiān)督不夠全面的情況下，各主體容易尋求自身利益最大化，進而滋生腐敗現(xiàn)象，浪費財政資源。首先，對采購代理機構監(jiān)督不夠全面。近年來采購代理機構數(shù)量出現(xiàn)大幅度上升，財政部門對代理機構的監(jiān)管仍需加強，即要遵循“放”后要“管”的思路。其次，采購代理機構作為很多采購的具體承辦者，負責采購活動特別是招標投標活動，其在制作招標文件方面具有一定的“靈活”權利，因此，監(jiān)管力度不夠使得代理機構與供應商之間容易發(fā)生暗箱操作，有的通過設定不公平條件對其他供應商實行歧視待遇，不利于政府采購公開招投標的公平性與公正性。再次，對評審專家的監(jiān)督不夠全面。財政監(jiān)督管理部門對評審專家是否獨立于其他主體以及評審專家的評審意見是否公平、是否具有政策性等方面的監(jiān)督管理力度不夠。最后，對供應商的監(jiān)督不夠全面。目前監(jiān)督部門的重點側重于供應商的資質(zhì)方面，但是供應商履約能力、提供產(chǎn)品和服務的質(zhì)量等方面的監(jiān)管不足，無法確保實現(xiàn)采購的效率性和有效性。

（四）事后監(jiān)管需強化

政府采購事后監(jiān)管主要表現(xiàn)在政府采購合同履行過程中的監(jiān)管。目前這一環(huán)節(jié)存在的問題主要表現(xiàn)在對供應商履約驗收監(jiān)管不力，以及信息公開仍需進一步加強。首先，供應商履約情況好壞決定了政府采購的最終效果。當前供應商履約中存在不少問題，如供應商不誠信、低價中標后“以次充好”，而采購人也拿供應商沒辦法，這從政府采購質(zhì)疑投訴案中少有采購人提出質(zhì)疑投訴窺見一斑。同時，政府采購監(jiān)管需要透明化的信息公開及反饋機制。雖然目前政府采購活動實現(xiàn)了一定的電子化平臺監(jiān)管，且中國政府采購網(wǎng)就監(jiān)督檢查結果、質(zhì)疑和投訴處理結果以及政府采購嚴重違法失信行為記錄名單等信息進行公示，各地方政府也會從市級和區(qū)級兩個層面進行此類監(jiān)督信息的公示，以幫助審計部門、社會公眾等外部監(jiān)督主體了解具體情況，但政府采購監(jiān)管中的信息公開工作仍存在一些不足。首先，各地信息公開度不統(tǒng)一。就質(zhì)疑和投訴處理公告方面，中國政府采購網(wǎng)的公告時間期限較短，一般只能查詢最近的60條信息公告，稍前日期的公告無法查詢；而各地方政府采購網(wǎng)的公告時限有長有短，且規(guī)模并不統(tǒng)一，江蘇省2018年全年省市區(qū)就463條質(zhì)疑投訴處理結果進行公告，而河北省2018年共公示163條信息公告，數(shù)量規(guī)模差異較大，且陜西省區(qū)級質(zhì)疑投訴處理的公告時間期限明顯短于省級公告期限。其次，信息公開內(nèi)容不完善。目前的質(zhì)疑投訴處理公告模板包含相關當事人、相關事項、調(diào)查結果以及處理結果等內(nèi)容，僅反映當前存在的問題，但問題何時解決、如何解決以及解決效果如何，均不得而知。再次，當前政府采購監(jiān)督檢查結果公開不夠及時、應用不夠及時，不僅不利于政府采購外部監(jiān)督機制的良好運行，更不利于政府采購制度的優(yōu)化。

三、“放管服”背景下健全政府采購監(jiān)督管理機制的建議

（一）完善相關法律法規(guī)

我國作為法治國家，強調(diào)立法先行。完善的法律法規(guī)體系能夠保障一切政府管理工作順利開展。但由于目前的政府采購監(jiān)督管理法律體系還沒有與“放管服”改革緊密銜接，相關規(guī)定比較滯后，不夠清晰明確，致使政府采購活動各方主體監(jiān)督責任意識不強，無法形成完整的監(jiān)督管理鏈條進而有效開展監(jiān)督管理工作。因此，一方面，政府立法部門應明確各參與主體在政府采購活動中的具體職責，將其體現(xiàn)在相關的立法規(guī)定中，且應按照改革的推進與采購活動的實際發(fā)展情況隨時對法律法規(guī)進行修訂調(diào)整。另一方面，立法機關還應將政府采購流程中每一環(huán)節(jié)的監(jiān)管責任細化，明確規(guī)定相應職責與懲罰措施，并設置一定的獎勵措施以激勵各主體履行監(jiān)管責任。此外，我國在完善政府采購監(jiān)督管理法律體系時，應按照法律層級逐步推進。中央政府層面應根據(jù)全國政府采購監(jiān)督管理機制特點以及“放管服”改革要求并結合現(xiàn)實情況明確各參與主體的具體職責，起到統(tǒng)一領導的作用；其次，各地方政府在中央立法框架的領導下，根據(jù)當?shù)卣少徧攸c，制定適合本地區(qū)政府采購監(jiān)管的規(guī)章制度體系，并與中央法律相輔相成，強化細化各參與主體責任，為健全“放管服”背景下政府采購監(jiān)督管理職能奠定堅實的法律基礎。

（二）改進事前監(jiān)督

一是加強對采購需求和預算編制的監(jiān)督。采購需求確定和預算編制是整個政府采購流程的首要環(huán)節(jié)，規(guī)范合理的預算是優(yōu)化政府采購活動的第一棒，同時也為政府采購監(jiān)督管理工作提供充分依據(jù)與保障。首先，應監(jiān)督強化采購部門人員的預算意識，政府相關部門應在平時的采購工作中著重強調(diào)預算管理在財政支出效率、監(jiān)督管理工作中的重要意義，樹立“精準編制預算”“無預算，不采購”的意識；其次，監(jiān)督提高采購人編制預算水平，提升采購人專業(yè)知識素養(yǎng)，并設計相關體系督促采購人深入了解市場行情，充分掌握采購產(chǎn)品的相關信息，明確采購需求，衡量產(chǎn)品價格與質(zhì)量，講求“物有所值”；再次，加強預算績效評價的應用，財政部門需專項檢查采購人編制的預算是否以上一財政年度預算績效評價的結果為依據(jù)，以問題為導向，彌補漏洞，全面系統(tǒng)地編制采購預算，以實現(xiàn)社會、經(jīng)濟、生態(tài)環(huán)境效益最大程度的統(tǒng)一。

二是增加采購人的自主權。這既是深化政府采購制度改革的必然要求，也是推進全面預算績效管理的客觀需要。要適當縮小政府集中采購目錄范圍、提高政府采購限額標準，通過這項改革，能夠擴大采購人的自主權、由采購人自主選擇簡易采購方式，同時，這一改革，也能擴大社會代理機構可代理的范圍、激發(fā)社會代理機構活力，但同時建議，對于目錄范圍外也沒有達到限額標準以上的采購項目，財政部門應給予除政府采購法規(guī)定的方式之外的簡易操作方式指導；要放松對采購方式審批的限制，充分相信采購人有能力選擇最佳采購方式，特別是，對于實質(zhì)性不滿足三家供應商而有可能導致公開招標的情形，采購人無需再向財政部門申請批準轉為其他采購方式。同時，事前“放權”也意味著要加強事中和事后監(jiān)管。

（三）加強事中監(jiān)督

強調(diào)各參與主體在政府采購監(jiān)督機制中的主體責任意識，加強財政監(jiān)督部門對采購人、采購代理機構、評審專家、供應商等主體的監(jiān)督管理，促進事中監(jiān)督鏈條的完整性。首先，加強對采購代理機構的監(jiān)督管理。采購人與采購代理機構之間屬于委托—代理關系，對代理機構的監(jiān)督不到位容易使采購人在采購活動中處于被動狀態(tài)，無法實現(xiàn)真實采購需求。這就要求監(jiān)督管理部門不僅要實時監(jiān)督采購代理機構有關采購流程的合法合規(guī)性，還要緊密關注其是否與供應商、評審專家串通，確保采購活動的公平性與公正性。財政部門可按照“雙隨機一公開”要求抽查采購代理機構并進行相關量化考核，將考核結果作為其是否具有代理資質(zhì)的依據(jù)，實行社會代理機構資質(zhì)登記制度，激勵代理機構依法行事。其次，加強對供應商的監(jiān)督管理。除供應商的資質(zhì)問題外，監(jiān)督部門還需重點審查投標合同中供應商所提供的產(chǎn)品項目信息是否與采購需求相契合、供應商是否存在提供虛假信息等行為。此外，采購人仍要對供應商的履約情況展開監(jiān)督，考核評價其所提供貨物或服務質(zhì)量是否達到預期的采購需求，作為考察供應商資質(zhì)的參評因素。再次，加強對評審專家的監(jiān)督管理。建立評審專家動態(tài)管理，及時更新專家?guī)鞌?shù)據(jù)，實行考核獎懲制度，監(jiān)督評審專家評分的政策性及獨立性，并將其作為考核專家資格的評判因素，確保評審專家的專業(yè)性。

（四）健全事后監(jiān)督

政府采購事后監(jiān)督過程不僅要求監(jiān)管部門及時驗收供應商履約情況、跟蹤相關部門質(zhì)疑投訴處理情況，還需要完善的信息公開制度加以反映，以便社會公眾、專業(yè)機構進行監(jiān)督管理。但就目前公開的信息中，社會公眾及相關機構部門無法充分獲取供應商履約情況、政府部門處理質(zhì)疑投訴結果情況等具體信息。首先，要加強對供應商履約驗收的監(jiān)管，對在履約驗收中出現(xiàn)弄虛作假的行為，要記入供應商誠信檔案，營造“一處失信，處處受限”的良好營商氛圍。其次，政府相關部門需要進一步完善信息公開制度。應統(tǒng)一信息公開標準，中央政府部門應搭建相關信息平臺，就信息公開時限、標準、模板做出統(tǒng)一規(guī)定，而地方政府也應就信息公開層級進行統(tǒng)一，保證信息公開范圍的全覆蓋，以便社會公眾查詢了解相關內(nèi)容。應完善信息公開內(nèi)容，針對質(zhì)疑投訴處理公告，政府部門不僅僅需要公開存在的問題，還應組織相關監(jiān)督機構持續(xù)追蹤問題的后續(xù)解決過程，對問題解決與否、解決效果如何等信息進行公示；及時追蹤供應商履約情況并就有關信息進行通報。應加強政府采購監(jiān)督檢查結果的反饋與應用，及時公開政府采購監(jiān)督檢查信息，對于監(jiān)督檢查中發(fā)現(xiàn)的問題，相關部門、責任人應予以公布并對其反映的問題加以改正，且將改正的具體問題進行公示，以便監(jiān)督部門了解具體問題解決情況。

四、結語

“放管服”改革的逐漸深入以及我國政府采購制度的國際化發(fā)展趨勢都對政府采購監(jiān)督管理機制提出更高的要求。在簡政放權的基礎上，完善相關法律法規(guī)，將事前監(jiān)督向事中、事后監(jiān)督轉變，強化相關參與方的主體責任，加強財政部門的監(jiān)督力度，落實財政部門與紀檢、審計部門以及社會公眾的緊密配合工作，實現(xiàn)政府采購“全過程”監(jiān)管，健全我國政府采購監(jiān)督管理機制，為“放管服”改革的持續(xù)發(fā)力、政府采購制度的穩(wěn)步發(fā)展提供堅實保障。■

注釋：

①2018年，發(fā)改委在《必須招標的工程項目規(guī)定》（發(fā)改委第16號令）中對工程招標的數(shù)額標準作出了調(diào)整，其數(shù)額標準遠高于財政部門對于貨物和服務規(guī)定的公開招標數(shù)額標準。