淺析公有公共設(shè)施致害的國家救濟(jì)問題

林慧勤 鐘逸

【摘要】公有公共設(shè)施是國家為了公共利益的需要，由行政機關(guān)或者其他執(zhí)行行政任務(wù)的企事業(yè)單位設(shè)置、管理的，供廣大人民群眾使用的設(shè)施。隨著“服務(wù)型政府”的理念日益深入人心，公有公共設(shè)施的數(shù)量也在增加。但是它們在帶來福利的同時，也引發(fā)了很多悲劇。我國目前是將公有公共設(shè)施致害納入到民事賠償?shù)姆秶?，這存在著許多缺陷，需要完善相關(guān)的制度設(shè)計問題。

【關(guān)鍵詞】公有公共設(shè)施致害 國家賠償 歸責(zé)原則 構(gòu)成要件

隨著社會不斷發(fā)展，政府的職能也在發(fā)生著轉(zhuǎn)變，服務(wù)為民的理念成為主流。服務(wù)型政府口號之下，政府設(shè)置、管理了許多公有公共設(shè)施。然而近年來發(fā)生了許多道路、井蓋、廣告牌等公有公共設(shè)施導(dǎo)致行人重傷、死亡、財產(chǎn)損失等嚴(yán)重后果。各地法院對此類案件處理的方式不同，造成權(quán)利救濟(jì)的混亂，受害者不能得到充分的賠償。

一、問題的引出

近年來，各地涌現(xiàn)了很多公有公共設(shè)施致害的案例。以公路為例，2005年建成通車的長沙市湘府西路，僅4個月內(nèi)就發(fā)生了12起車禍，該路段也因此被稱作長沙“百慕大”公路。經(jīng)過事故責(zé)任認(rèn)定，該地的公路建設(shè)違反了力學(xué)要求，道路設(shè)計存在“反超高”現(xiàn)象。但是法院僅僅判決肇事司機承擔(dān)賠償責(zé)任，并未追加道路施工方、監(jiān)理、設(shè)計方為共同被告。雖然司機確實自身超載且駕駛制動不合格的貨車，本身存在過錯，判令司機承擔(dān)賠償責(zé)任無何厚非。但是我們可以思考一下這樣的救濟(jì)方式難道不是治標(biāo)不治本嗎？為何該公路建成通車后短時間內(nèi)頻繁發(fā)生車禍，究其根源還是在于道路設(shè)計、施工方面存在嚴(yán)重的問題。然而我國目前規(guī)定將公有公共設(shè)施致害納入到民事賠償范圍，一般是按照《民法通則》、《侵權(quán)法》等規(guī)定劃分賠償責(zé)任，這可能會使真正的責(zé)任承擔(dān)主體逃脫責(zé)任，受害人也不一定能得到充分的賠償。那么如果將其納入國家賠償法的責(zé)任范疇是否可行呢？

二、學(xué)界關(guān)于公有公共設(shè)施致害賠償問題的討論

我國學(xué)者對于這個問題展開了激烈的探討，目前主要有以下的觀點。

（一）否定說

周云帆不太贊同將公有公共設(shè)施致害賠償納入國家賠償?shù)姆懂?。他認(rèn)為沒有必要在現(xiàn)有可行的規(guī)定之外再制定其他規(guī)則。而且將公有公共設(shè)施致害納入國家賠償?shù)姆懂牬嬖谥F(xiàn)實難題：第一、很難對各行政主體進(jìn)行明確的責(zé)任劃分;第二、無法囊括所有的公有公共設(shè)施致害的類型。

劉倩認(rèn)為國家賠償法也存在缺陷：國家賠償法沒有規(guī)定強制執(zhí)行，現(xiàn)實中執(zhí)行難已是常態(tài)，受害人權(quán)利無法充分實現(xiàn)。正相反，民事制度歷史淵源流長，相關(guān)制度已經(jīng)很完善了，在保障受害人權(quán)利方面更可行。

（二）肯定說

馬懷德教授從現(xiàn)代國家的職能來分析，他提出，服務(wù)行政已經(jīng)成為了現(xiàn)代國家的職能，為公民提供公共設(shè)施服務(wù)是政府的職責(zé)。如果對公民的人身和財產(chǎn)造成了損害，國家作為服務(wù)提供者，有著不可避免的責(zé)任。

魏青達(dá)從公用設(shè)施主體間的關(guān)系入手，他認(rèn)為，國家是公有公共設(shè)施的實際設(shè)置者，但是隨著市場經(jīng)濟(jì)的深入，國家會將該服務(wù)外包給一些社會機構(gòu)、企業(yè)，這些企業(yè)與國家間的關(guān)系不同于普通民事主體間的雇傭關(guān)系，發(fā)生糾紛應(yīng)由國家先承擔(dān)責(zé)任，至于真正責(zé)任主體可對其適當(dāng)追償。

（三）折衷說

有的學(xué)者主張公有公共設(shè)施致害的補償責(zé)任應(yīng)當(dāng)具體分析責(zé)任承擔(dān)的主體。如果是設(shè)置主體犯錯誤，則由公有公共設(shè)施的設(shè)置機關(guān)承擔(dān)賠償責(zé)任;如果是管理瑕疵，那么管理機關(guān)是責(zé)任主體;假如管理者與設(shè)置者皆有過錯或者無法查明是誰的責(zé)任，則由二者共同承擔(dān)連帶責(zé)任。

還有一些學(xué)者從便利受害人救濟(jì)的角度，提出無論是民事賠償還是國家賠償，只要有利于保障民事主體的權(quán)利，可以由受害人自主選擇獲得賠償?shù)木葷?jì)途徑。

（四）個人看法

我從對比分析的角度，主張將公有公共設(shè)施致害納入國家賠償。雖然目前國家賠償法有一些缺陷，但是相比而言，民事賠償?shù)牟缓侠碇幐怀?。第一、民事賠償僅僅是一種事后救濟(jì)，無法從根源上消除隱患。例如長沙“百慕大”公路案中，即便將公路的設(shè)計、施工者追加為民事賠償主體，賠償方式也大多為金錢賠償，但是不對存在隱患的公路加以改造，只會造成更多人的傷殘死亡。反之，如果納入國家賠償?shù)目蚣軆?nèi)，國家先行賠償后，再以國家強制力去追償相關(guān)責(zé)任主體，不僅可以保證受害人得到對價的賠償，還能提高公有設(shè)施管理者的危機意識，促使他們進(jìn)行自我糾錯。第二、民法一般以過錯責(zé)任為歸責(zé)原則，如果公有公共設(shè)施致害也適用這個原則的話，那么受害人會面臨舉證困難的境地。原本信息不對稱，處于弱勢地位的民眾，若要他們肩負(fù)著證明公有公共設(shè)施提供者的過錯，是無從下手的，更何況主體眾多，并不清楚到底是哪個部門沒有盡到職責(zé)，舉證任務(wù)繁瑣。若是改革《國家賠償法》的歸責(zé)原則，將無過錯責(zé)任納入其中的話，公民只要舉證證明自己遭受到的損害后果，以及與公有設(shè)施提供者的不作為之間有因果關(guān)系，就算是盡到了舉證責(zé)任。

三、國外的立法實踐以及啟示

（一）大陸法系

1.德國

德國歷史上曾經(jīng)確定了國家賠償法，后來由于違反了德國基本法被宣告無效。目前處理這類案件還主要是以《基本法》、《民法典》作為標(biāo)準(zhǔn)，并且這些案件還是在普通法院的管轄范圍內(nèi)。

2.法國

法國是西方國家中最早確定國家賠償制度的。在法國由特定的行政機關(guān)負(fù)責(zé)對公有公共設(shè)施的管理，比如學(xué)校、道路、公園等，這些設(shè)施致害案的賠償最終是由國家來承擔(dān)的。發(fā)生公共工程損害賠償事件，一般是行政主體獨立承擔(dān)賠償責(zé)任。對于公共工程類案件的歸責(zé)原則因受害人的不同而有所不同，主要分為以下三種情形：“對第三人適用無過錯歸責(zé)原則;對使用者適用過錯推定原則;對參加者如公共建筑的承包商適用過錯責(zé)任原則”。

3.日本

對公營造物（公有公共設(shè)施）管理不當(dāng)?shù)馁r償原來屬于民法范疇，其后轉(zhuǎn)入國家賠償范疇。但由于行政法院的撤銷，該類案件的審理是按民事訴訟法的規(guī)則進(jìn)行的，其以無過錯原則為歸責(zé)原則。

（二）英美法系

1.英國

司法實踐中自從一個典型案例“吉布斯商船訴海港局案”判決海港局?jǐn)≡V，承擔(dān)國家賠償責(zé)任后，英國將公有公共設(shè)施致害問題納入國家賠償范圍，并且確立了過失責(zé)任原則。

2.美國

1946年美國通過了《聯(lián)邦侵權(quán)賠償法》，初次明確了國家賠償責(zé)任。美國職員在從事公務(wù)活動時因不作為或過失發(fā)生的侵害他人利益的行為，根據(jù)行為發(fā)生地的法律，比照相同情況下私人侵權(quán)人的賠償方式和范圍，對求償人承擔(dān)財產(chǎn)方面的賠償責(zé)任。雖然該法未明文規(guī)定公有公共設(shè)施的賠償，但卻以案例的形式得到了認(rèn)可。

（三）啟示

從各國的立法實踐中，我們可以看出，世界上大部分國家一般是將公有公共設(shè)施致害賠償納入到國家賠償?shù)姆秶械?，并且以無過錯原則作為歸責(zé)原則。我國可以結(jié)合國情，參照借鑒他國優(yōu)秀的制度，對現(xiàn)有的《國家賠償法》進(jìn)行修訂，將公有公共設(shè)施致害的賠償問題納入其范圍。歸責(zé)原則上可以參考《侵權(quán)法》的規(guī)定，分門別類。對于一般的國家機關(guān)工作人員侵犯公民人身財產(chǎn)權(quán)益的以“違法原則”作為責(zé)任認(rèn)定的依據(jù)，而對于一些特殊的領(lǐng)域，例如公有公有設(shè)施致害，可以將“無過錯原則”作為歸責(zé)原則。

四、我國將公有公共設(shè)施致害賠償納入國家賠償?shù)睦碛?/p>

（一）必要性

1、公有公共設(shè)施致害事件頻發(fā)

近些年，公有公共設(shè)施致害的案例頻頻發(fā)生，且有些致害結(jié)果相當(dāng)慘重。例如1997年發(fā)生在南京的“全國高速公路賠償?shù)谝话浮保緳C為了躲避路上的一塊塑料布，最終導(dǎo)致了1死3傷，車輛嚴(yán)重?fù)p壞的后果;1999年重慶彩虹橋坍塌造成了40人死亡，14人受傷;2005年左右的長沙“百慕大”公路通車后僅四個月就發(fā)生了12起車禍，正對著路口的一家失去了女兒。還有各種吃人的井蓋、夾人的地鐵……公有公共設(shè)施走進(jìn)人們生活的同時，也悄悄埋下了隱患。關(guān)于公有公共設(shè)施致害賠償問題亟需解決。

2、現(xiàn)有民法調(diào)整范圍有限

我國目前公有公共設(shè)施致害是納入民事賠償。從現(xiàn)有立法來看，主要分為一般法和特別法兩類。一般法規(guī)定主要是《民法通則》、《侵權(quán)責(zé)任法》和《最高人民法院關(guān)于審理人身損害賠償案件適用法律若干問題的解釋》等。特別法規(guī)定主要是散見于各部單行法之中。主要是《鐵路法》、《郵政法》。范圍只囊括了以下的公有公共設(shè)施：建筑物和建筑物上的懸掛物、擱置物發(fā)生墜落、脫落、倒塌;隧道、橋梁、道路等因管理、維護(hù)存在瑕疵;堆放物品滑脫、樹木倒下、物品滾落或者樹木折斷，果實掉落或者堆放物倒塌造成侵權(quán)。但是現(xiàn)實中的公有公共設(shè)施遠(yuǎn)遠(yuǎn)不止這些，那么未被納入的對象如果侵害公民的權(quán)益目前是沒有法律規(guī)定的，也就是說無法得到賠償、救濟(jì)。而考慮到納入國家賠償?shù)膬?yōu)勢，將這個問題通過國家賠償規(guī)定來解決是十分有必要的。

（二）可行性

1.現(xiàn)有法律依據(jù)

呂寧從現(xiàn)有的法律依據(jù)出發(fā)論證公有公共設(shè)施致害納入國家賠償?shù)目尚行浴Ｋ麖摹稇椃ā?1條第三款、《行政訴訟法》67條等規(guī)定提出，公民權(quán)利受到國家機關(guān)及其工作人員的侵害后求償?shù)暮戏ㄐ?。并?012年《國家賠償法》修改時，把總則中的“違法”二字去掉，他認(rèn)為這也為國家賠償多元化歸責(zé)原則提供了空間，那么適用無過錯歸責(zé)原則的公有公共設(shè)施致害納入國家賠償法是可行的。

2、政府職能轉(zhuǎn)變?yōu)榉?wù)行政

隨著社會的發(fā)展，人們對公共服務(wù)具有極強的依賴性，而一個獲得公民認(rèn)可和擁護(hù)的政府也必須向民眾提供廣泛的公共服務(wù)，于是，服務(wù)行政的概念應(yīng)運而生。包思卓從權(quán)力責(zé)任一致的角度提出，公有公共設(shè)施的最終責(zé)任應(yīng)由所有人即國家承擔(dān)。政府負(fù)有建設(shè)、管理及維護(hù)公有公共設(shè)施的義務(wù)，因此，出于保障公民安全，應(yīng)當(dāng)承擔(dān)國家賠償責(zé)任，單純的民事賠償則違背了公有公共設(shè)施的本質(zhì)。如果由于政府怠于履行義務(wù)或未盡合理的注意義務(wù)而給公有公共設(shè)施的利用者造成損害的，政府承擔(dān)相應(yīng)的賠償責(zé)任。我支持該觀點，并且認(rèn)為政府其實是從公民身上征稅，其財政收入有很大一部分是來自于全體國民。那么讓政府承擔(dān)責(zé)任，其實就是相當(dāng)于全體國民分?jǐn)偭藗€案中受害人的損失，這也是無可厚非的。因為公共共有設(shè)施建設(shè)是基于公共利益的需要，受害者不能因為受到了損害就要求拆除相關(guān)設(shè)施，為了公平起見，那么公眾在享受福利的同時對于受害人的損失予以補償是合情合理的。

3.經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)良好，配套制度保障

有學(xué)者曾經(jīng)說到我國財政可能無法負(fù)擔(dān)那么多人的賠償額，的確，1994年《國家賠償法》制定時，由于當(dāng)時我國剛剛改革開放沒多久，經(jīng)濟(jì)水平較低，政府的公共資金有限，財政主要支出于經(jīng)濟(jì)建設(shè)和基礎(chǔ)民生等，沒有囊括公有公共設(shè)施致?lián)p案件，2012年修改時，仍然沒有將其納入國家賠償法的范疇。但是隨著各項政策的扶持，2001年加入世界貿(mào)易組織擴(kuò)大了全球市場，經(jīng)濟(jì)全球化的深入，我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展迅速，現(xiàn)已成為世界前幾的經(jīng)濟(jì)體，政府財政收入大大增加，如今政府完全有能力來承擔(dān)它應(yīng)該承擔(dān)的責(zé)任。

而且為了減輕國家的財政負(fù)擔(dān)，保障資金來源，可以制定一些配套制度作為后盾。例如引入社會保險機構(gòu)，讓他們參與部分國家賠償費用的支付和管理。這樣有利于受害人及時得到補償、撫慰，進(jìn)一步穩(wěn)定社會秩序，安定民心?；蛘呓⑿姓穬斨贫龋屨嬲呢?zé)任主體承擔(dān)部分賠償責(zé)任。

五、配套制度設(shè)計

（一）歸責(zé)原則——適用無過錯責(zé)任原則

既然要將公有公共設(shè)施致害納入到國家賠償范圍內(nèi)，關(guān)鍵的一步在于要同時變革一下歸責(zé)原則。但是我們既不能按照民法的一般規(guī)定采用過錯責(zé)任原則，也不能延續(xù)國家賠償法之前既有的違法責(zé)任原則。而是另外規(guī)定公有公共設(shè)施致害賠償應(yīng)該適用無過錯責(zé)任原則。

付慧從違法原則的地位上來看，認(rèn)為國家機關(guān)及其工作人員依法行使職權(quán)是最低要求，不能以沒有違法來抗辯、不承擔(dān)國家賠償責(zé)任。確定賠償責(zé)任是否應(yīng)該由國家承擔(dān)，我們可以適用比例原則，考慮行為的合理性。因此應(yīng)當(dāng)適用無過錯責(zé)任原則，才可以有效保障受害者的合法權(quán)益。

劉倩從政府與民眾的強弱差別上主張適用無過錯責(zé)任原則。她發(fā)現(xiàn)，實踐中公有公共設(shè)施損害案件的受害者多為一般公眾，公眾基于對政府的信賴相信公共設(shè)施的安全性，并由于其弱勢地位很難發(fā)現(xiàn)該公有公共設(shè)施存在瑕疵。那么一旦發(fā)生損害，如果適用過錯責(zé)任原則，無疑會加重大眾的舉證責(zé)任。因此應(yīng)該適用無過錯責(zé)任原則減輕大眾的舉證負(fù)擔(dān)。

我認(rèn)為，適用無過錯責(zé)任原則還可以加強設(shè)置、管理公有公共設(shè)施的行政機關(guān)的責(zé)任感，促進(jìn)行政機關(guān)自身的建設(shè)，更好地踐行服務(wù)型政府的職能。以前適用違法責(zé)任原則時，由于實踐中往往是由于行政機關(guān)不作為才導(dǎo)致?lián)p害，比如不定期維護(hù)、清掃公路，導(dǎo)致車禍的發(fā)生。但是行政不作為和違法又是兩個層面的東西，一時無法判斷其行為違法，公眾也得不到賠償。若是適用無過錯責(zé)任原則，相當(dāng)于提高了對于行政機關(guān)的履職要求，不僅要在公有公共設(shè)施的設(shè)計、材料、質(zhì)量等嚴(yán)格把關(guān)，也要在維護(hù)、檢修等方面負(fù)起嚴(yán)格的管理責(zé)任，而不僅僅是合理的注意義務(wù)。

（二）構(gòu)成要件

1.須為公有公共設(shè)施造成的損害

這里涉及到對公有公共設(shè)施范圍的界定。

付慧認(rèn)為公有公共設(shè)施需具備以下特點：一是須具有公有性。需要對“公有”一詞進(jìn)行概念界定，公有指屬于國家所有，且由國家統(tǒng)一設(shè)置管理。二是公共使用。公有公共設(shè)施的服務(wù)對象是社會大眾，用于公民無償使用。我認(rèn)為該定義的內(nèi)涵確定，外延可以涵蓋到目前社會生活中大多的公有公共設(shè)施，解決了目前民法相對狹隘的規(guī)定，否則會有損受害者應(yīng)有的求償權(quán)，不利于安撫大眾的心理。

2、須設(shè)置或管理有瑕疵

“周燕認(rèn)為，瑕疵是指供公眾使用的公有公共設(shè)施欠缺其本來須具有的安全性能，具體可以分為設(shè)置瑕疵和管理欠缺。設(shè)置欠缺指該設(shè)施在設(shè)立之初便存在缺陷，例如設(shè)計方案有錯誤、施工方法不當(dāng)、或是建筑設(shè)施材料不符合標(biāo)準(zhǔn)等而產(chǎn)生的缺陷瑕庇，也稱原始缺陷。而管理欠缺是指在設(shè)施投入使用后，沒有妥善保管、怠于保管而產(chǎn)生的缺陷，又稱繼發(fā)缺陷?！卑凑赵摱x，可能需要負(fù)責(zé)的主體有公有設(shè)施的設(shè)計者、施工者、建筑材料提供者、管理者等，在追究責(zé)任主體時，可以從該范圍著手。這也為大眾確定訴訟的相對人提供了思路，可以將其中一個或者多個主體告上法庭，便利了訴訟。

3、有損害的發(fā)生且損害的發(fā)生與公有公共設(shè)施的瑕疵間有因果關(guān)系

有損害結(jié)果才能繼而討論國家是否要負(fù)賠償責(zé)任，即“無損害則無賠償”，損害事實是負(fù)侵權(quán)責(zé)任的前提。而因果關(guān)系的判斷一般采用“相當(dāng)因果關(guān)系說”。具體分為兩步，首先，沒有行政機關(guān)對公有公共設(shè)施設(shè)置、管理的不當(dāng)就不會發(fā)生侵權(quán)的損害后果;其次，該行政不作為的行為一般意義上可以導(dǎo)致?lián)p害后果。兩個條件都滿足則可以判斷損害的發(fā)生與公有公共設(shè)施的瑕疵間存在因果關(guān)系。但是，如果是在現(xiàn)有科學(xué)技術(shù)條件下無法查明、預(yù)測公有公共設(shè)施的瑕疵，以及該設(shè)施本身固有的無法避免的缺陷，那么即使損害發(fā)生，行政機關(guān)也可以免責(zé)，只要適當(dāng)補償受害者即可。

六、結(jié)束語

社會生活豐富多彩的同時也帶來各種隱患，但是國家負(fù)有保障公民享受安全合格的公有公共設(shè)施的義務(wù)。希望國家能夠加快改革步伐，使得公民的合法權(quán)益得到充分保障，營造一個更加舒心、放心的生活環(huán)境。

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作者簡介：第一作者：林慧勤（1998-），女，福建莆田人，南京農(nóng)業(yè)大學(xué)人文與社會發(fā)展學(xué)院2016級法學(xué)專業(yè)本科生;第二作者：鐘逸（1998—），女，江蘇鹽城人，南京農(nóng)業(yè)大學(xué)人文與社會發(fā)展學(xué)院2016級法學(xué)專業(yè)本科生。