對加快我國空氣污染治理法治化進程的探析

董坤 周晨琳

[摘 要]近年來，冬半年空氣污染問題，即主要以霧霾問題為主要表現(xiàn)形式的空氣污染，在我國部分地區(qū)的污染治理中取得了一些進展與成就。以哈爾濱地區(qū)為例，冬半年空氣質(zhì)量為優(yōu)的天數(shù)明顯上升，霧霾天氣得到了一定程度的改善，但未得到有效根治。為保證空氣污染治理常態(tài)化，使民眾的身心健康權(quán)得到根本性保證，我們必然要加快國家空氣污染治理的法治化進程。本文將以哈爾濱地區(qū)為例，對哈市近年來的空氣污染治理過程中取得的成就與仍存在的問題展開分析，從法治的角度為哈爾濱空氣污染治理提出對策。

[關(guān)鍵詞]空氣污染治理;法治化;環(huán)境權(quán)益;法律規(guī)制

[中圖分類號]F299.21 [文獻標識碼]A

1 空氣污染的原因及面臨的挑戰(zhàn)

經(jīng)調(diào)查研究發(fā)現(xiàn)，哈爾濱空氣污染原因可以歸結(jié)為以下幾點：首先燃煤供暖是造成哈市大氣污染的主要原因，其次秋冬季燃燒秸稈也是造成哈市空氣污染的重要因素，最后是機動車排放量的增加和企業(yè)的排污行為近一步加重了哈市的大氣污染。因此，哈爾濱的空氣質(zhì)量有著明顯的季節(jié)性特征，且并不是全年都會發(fā)生，夏季的空氣質(zhì)量較好而冬季的空氣質(zhì)量較差。每年的10月20日到次年的4月20日是哈市的供暖季節(jié)，這段時間也是哈市空氣污染最為嚴重的時間。在2018年冬半年，哈市大范圍、影響大、持續(xù)性強的霧霾天數(shù)得到明顯降低，空氣質(zhì)量狀況得到很大改善，哈市政府在其中發(fā)揮的作用毋庸置疑，但是大氣污染問題依舊嚴峻，空氣清潔仍未從根本上實現(xiàn)。

哈市空氣污染治理進程中面臨的挑戰(zhàn)與問題仍很多。 一是為穩(wěn)住經(jīng)濟增長，我國整體層面的對環(huán)境保護的立法目的與理念尚不明晰，地方政府以及相關(guān)環(huán)保執(zhí)法部門面臨兩難狀況。受制于我國現(xiàn)階段經(jīng)濟轉(zhuǎn)型期的現(xiàn)實情況，我們不得不正視這一問題，在以發(fā)展經(jīng)濟為中心的大背景下，我國現(xiàn)階段的空氣污染治理的立法現(xiàn)狀實在是窘迫。很多環(huán)保執(zhí)法部門受制于政府財政壓力和我國整體的環(huán)境立法影響，其自主性和在空氣污染治理方面的主體地位不能得到發(fā)揮，執(zhí)法隊伍專業(yè)化程度更是局限，導(dǎo)致檢測與監(jiān)管執(zhí)法力度不夠。這導(dǎo)致了地方空氣污染的治理工作面臨巨大挑戰(zhàn)。二是企業(yè)違法成本低，懲罰力度不夠，環(huán)境侵害鑒定需要技術(shù)支撐。企業(yè)的逐利行為這一本質(zhì)特征決定了其為達到經(jīng)濟效益最大化必然會一定程度放棄社會效益，我國雖然已出臺相關(guān)法律法規(guī)治理霧霾問題，但是實施的效果并不顯著，這其中一個重要原因就是違法成本低，懲罰力度不夠。發(fā)展經(jīng)濟過程中，許多企業(yè)一味追逐經(jīng)濟利益，通過核算守法和違法的成本高低，寧愿冒著違法的風險也要繼續(xù)生產(chǎn)經(jīng)營，忽視社會效益，排污行為仍在小范圍內(nèi)暗中進行且屢禁不止，很大程度上取決于環(huán)境侵害的檢測和鑒定技術(shù)缺乏，巨大的環(huán)境監(jiān)測成本成為地方政府環(huán)境保護執(zhí)法部門執(zhí)法與檢測的又一大挑戰(zhàn)。三是空氣污染治理以政府為主導(dǎo)，公眾參與途徑狹小。哈市的環(huán)境保護由政府主導(dǎo)，往往有很多地區(qū)的環(huán)境污染信息不透明或公開不到位，這也導(dǎo)致了公眾難以發(fā)揮其參與環(huán)境保護與防治的監(jiān)督作用。四是在實踐治理中責任難落實和區(qū)域治理問題顯著。哈市霧霾的形成受制于自然條件的影響，空氣自身也具有流動性，這常常導(dǎo)致了霧霾污染地和污染排放地不一致，霧霾治理的責任難以確定。若將責任僅分配至各自轄區(qū)，則會形成各自為政的局面，不利于霧霾的整體治理，使霧霾治理工作難以達到有效效果。

2 空氣污染治理中的法制缺陷

不可否認，哈市的空氣污染治理仍然是依靠政府和相關(guān)執(zhí)法部門。哈市地方政府和其他執(zhí)法部門實施行政行為和執(zhí)法行為必須圍繞法律法規(guī)和具體制度展開。

2.1 可依據(jù)的法律法規(guī)可實施性不強， 環(huán)境權(quán)的地位低

針對空氣污染治理問題而言，可依據(jù)的法律有我國的《憲法》《環(huán)境保護法》《大氣污染防治法》《節(jié)約能源法》《清潔生產(chǎn)促進法》等多部法律，其中《大氣污染防治法》是針對霧霾等空氣污染問題的專門立法。多年來，我國已經(jīng)出臺了如此之多的空氣污染治理法律法規(guī)，但是，這些空氣污染治理的法律的可操作性和可實施性仍不高，地方立法雖然看似完備，條文繁多，但一定層次上仍是機械地照搬上位階法，缺乏靈活性且立法技術(shù)有待提高，多為單行法，缺少像其他部門法的立法體系狀態(tài)。我國各省份都依據(jù)大氣污染防治法制定了地方的實施細則。

此外，由于我國對于自然人環(huán)境權(quán)益的法律規(guī)定仍是處于較低的位階上，在憲法層面尚未規(guī)定相關(guān)的民眾的環(huán)境權(quán)益，這導(dǎo)致空氣污染治理民眾的話語權(quán)更是很少。但在國際社會，推進環(huán)境權(quán)入憲已成為一種趨勢，但在我國尚處于很大的爭議狀態(tài)，這更在很大程度上對出于保障民眾的基本環(huán)境權(quán)益而實施的空氣污染治理措施處于阻滯和挫折的狀態(tài)，而政府進行的空氣污染治理和監(jiān)管措施，大多是迫于無奈和上級政務(wù)壓力而不得不實施的完成自身政務(wù)指標的行政行為。因此，筆者認為，推動環(huán)境權(quán)益入憲將在很大程度上為空氣污染治理問題提供強力的基石與支撐，政府將會有更多的自主性與能動性，提供公共服務(wù)，保障民眾的基本環(huán)境權(quán)益，讓政府為民眾提供清潔生存環(huán)境不再是被動與無奈之舉，與此對應(yīng)的環(huán)保局的作用與地位自然得到重視與提高。

2.2 具體制度實施艱難，政府自由裁量權(quán)應(yīng)“寬”在環(huán)境保護

在相關(guān)制度設(shè)計方面，我國目前有五種主要制度。分別是總量控制制度、排污許可證制度、大氣污染環(huán)境檢測管理制度、損害評估制度和環(huán)境公益訴訟制度。盡管已出臺和制定的相關(guān)法律和制度已初具規(guī)模。針對目前情況，不僅哈市，就全國而言，例如，排污權(quán)交易制度仍然沒有得到很好的推廣，僅僅停留在政府作為中間人去撮合不同企業(yè)進行排污總量控制，實施效果更是可見一斑。環(huán)境公益訴訟制度方面，仍對環(huán)境權(quán)益的范圍不夠明晰，導(dǎo)致各級環(huán)境法庭的立案范圍和管轄上存在很大爭議。

此外，由于我國的環(huán)境保護制度主要靠地方政府來監(jiān)督與實施，這在很大程度上涉及政府自由裁量權(quán)的問題，但在全國范圍內(nèi)政府自由裁量權(quán)是“寬泛的”，寬在企業(yè)排污行為的疏于管理和監(jiān)督上。而美國《清潔空氣法》要求環(huán)保署“保護公眾健康，并且留有充足的安全邊際”，在此，美國聯(lián)邦最高法院對于地方有違憲法中的“洲際貿(mào)易條款”的行為，都作出了有利于“以至于允許國會進行管理所有造成空氣污染、水污染或者其他任何影響一個州以上的環(huán)境危害行為”的判決，這將環(huán)境保護以至于各種污染治理的問題上升到更加嚴格與國會更大的更寬泛的自由裁量權(quán)層次上，因此，在美國污染治理中“幾乎所有國會控制污染或者危險物質(zhì)的法律都是合憲的”，政府自由裁量權(quán)的范圍，寬在應(yīng)讓更多的排污與污染空氣的行為得到規(guī)制，寬在讓政府的觸角涉及監(jiān)督與治理的各個方面，而不是對于排污企業(yè)不作為不管理不監(jiān)督。據(jù)此，我國的空氣污染治理與此形成鮮明對比，我國政府需要在環(huán)境保護自由裁量權(quán)上轉(zhuǎn)變思維，政府為了合憲，出于保障大多數(shù)人的環(huán)境權(quán)益，以至于“貼邊就管”，對企業(yè)等排污者給予更加嚴格的限制。

3 空氣污染治理法治化進程的對策

3.1 立法目的和理念需進一步明晰

從整體和國家層面上對我國空氣污染治理的立法目的和理念進行探討，以此為地方立法實踐提供明晰可行的指導(dǎo)思想。我國的環(huán)境基本法和單行的《大氣污染防治法》，都確定了可持續(xù)發(fā)展的基本立法目的。但是環(huán)境保護和經(jīng)濟發(fā)展是對不可調(diào)和的矛盾，謀求人類的永續(xù)發(fā)展，必須在二者間之間找到傾斜點，而不是以模糊不清的可持續(xù)發(fā)展二元論來指導(dǎo)經(jīng)濟和環(huán)境保護問題。我們借鑒部分在空氣污染治理上取得一定成就的德國和美國等國家的治理經(jīng)驗，當環(huán)境保護和經(jīng)濟發(fā)展出現(xiàn)劇烈矛盾時，他們向環(huán)境保護作出了妥協(xié)，在立法理念上做出明確規(guī)定，建立自上而下的空氣污染治理的法律體系，讓環(huán)境保護法律獲得應(yīng)有的地位。 更有部分國家在國家或地方層面將環(huán)境保目標擴大到未來世代人類的利益上來，將環(huán)境權(quán)益納入憲法或地方立法。只有在這樣明晰具體的國家層面的立法理念指引下，像哈爾濱這樣的更多地方政府才會明晰發(fā)展和環(huán)保的側(cè)重點，才能扭轉(zhuǎn)地方政府唯 GDP至上的發(fā)展思路，為綠色GDP評價指標的確立保駕護航。

3.2 環(huán)境訴訟程序問題需要完善

在2018年9月，司法部辦公廳印發(fā)了《關(guān)于進一步做好環(huán)境損害司法鑒定機構(gòu)和司法鑒定人準入登記有關(guān)工作的通知》。司法部明確六項要求，推動環(huán)境損害司法鑒定機構(gòu)加快準入。對此，地方政府和司法機構(gòu)更應(yīng)充分認識加強環(huán)境損害司法鑒定工作的重大意義，在自身基礎(chǔ)上著力改進，加快司法訴訟的機構(gòu)建設(shè)和技術(shù)支持。此外環(huán)境訴訟的管轄與范圍涉及我國環(huán)境污染問題的地域劃定和環(huán)境法保護的法益問題的確定，因此這一環(huán)境法訴訟問題的解決對策便是需要對環(huán)境法調(diào)整對象進行統(tǒng)一定義，這又與傳統(tǒng)的我國民法刑法等調(diào)整的法益問題相沖突，劃清我國法學和環(huán)境法學的法律調(diào)整對象和范圍是解決環(huán)境訴訟問題的關(guān)鍵。筆者認為，為加快我國空氣污染治理的法治化進程，必然要對環(huán)境法，以及空氣污染防治法等單行法的地位予以提高，在學術(shù)界形成基于以保障民眾生命健康權(quán)為基礎(chǔ)的共識性認識才是根本。

3.3 發(fā)揮公眾參和環(huán)評職業(yè)隊伍的監(jiān)督作用

預(yù)防和治理空氣污染還應(yīng)當重視公眾參與機制所發(fā)揮的監(jiān)督效果。通過對哈爾濱的公眾參與情況進行分析，各地方應(yīng)在環(huán)評中擴大公眾參與的范圍，保障公眾的知情權(quán)、參與權(quán)和救濟權(quán)，只要是對環(huán)境有害的企業(yè)項目，都應(yīng)將公眾參與納入環(huán)評中。法律應(yīng)明確公眾參與的具體程序和參與方式，還應(yīng)完善公眾意見的反饋機制，對信息公開進行具體、透明、及時的發(fā)布，對此要完善主體責任方面嚴格的追責懲戒機制。加快環(huán)評職業(yè)隊伍建設(shè)是推動哈市環(huán)境污染治理的重要一環(huán)，在全國范圍內(nèi)亦如此，推進環(huán)評監(jiān)督專業(yè)化，全方位、全天候地對空氣污染問題進行監(jiān)督檢舉舉報，同時避免人員素質(zhì)的參差不齊，建立地方政府內(nèi)部的考核與外部的社會監(jiān)督機制。

3.4 推進地方立法的體系化，增強可操作性和靈活性

像哈爾濱這樣的高緯度城市，應(yīng)結(jié)合本市緯度高、冬半年長、燃煤和焚燒秸稈為主的特殊區(qū)域狀況，因地制宜，應(yīng)設(shè)置專門政府部門機構(gòu)制定實施細則，提高可操作性和靈活性，聘請法學專家來為提高立法技術(shù)提供科學支撐。改變部門之間互相推諉，權(quán)責不明晰的狀況，使哈市乃至整個黑龍江省的地方立法形成本地域的體系，以中央層面的環(huán)境保護基本法、《大氣污染防治法》單行法和地方層面的政府規(guī)章，具體制定實施細則和跨區(qū)域的合作協(xié)調(diào)機制，構(gòu)成本地域的防控空氣污染的法制體系和跨區(qū)域的合作治理機制。

3.5 經(jīng)濟激勵政策和具體防控制度有待具體落實

解決空氣污染治理的核心問題是經(jīng)濟發(fā)展與環(huán)境治理的矛盾調(diào)節(jié)問題。在空氣污染治理狀況取得一定成效的美國，該種經(jīng)濟激勵政策使得市場在空氣污染治理中發(fā)揮了極大的作用，極大地利用了成本比較法，讓經(jīng)濟成本與環(huán)境治理在相互作用下實現(xiàn)了效益最大化，因此將排污權(quán)交易制度和總量控制法在難以解決空氣污染的地區(qū)保障有效施行，將在很大程度上解決環(huán)保與經(jīng)濟發(fā)展相協(xié)調(diào)的問題。

4 結(jié)語

以哈爾濱這一典型的東北地區(qū)的重要省會城市為例，對于我國整體范圍內(nèi)的空氣污染治理法治化問題進行探討，為東北地區(qū)以至于全國其它地區(qū)的空氣污染法治化進程提供建議。此外，我們需要做的不僅僅是運用法律手段對各類空氣污染違法行為進行規(guī)制，將空氣污染治理的責任進行落實，更重要的是將代際正義放在整個社會價值理念的更高層面，提高到道德約束層面，提高到人們無意識的行為中去，唯此，我們中華民族乃至人類才能將幾億年來的智慧和財富永續(xù)傳承下去，人類才能獲得永續(xù)的發(fā)展與傳承。政府、社會組織、公民個人應(yīng)當深刻反思我們自身的日常行為與社會活動。我們只有在尊重自然，尊重自然規(guī)律，認識到代際正義和人類正義的重要性，在法律規(guī)制的范圍內(nèi)開展社會活動，才能獲得人類行動上的真正自由。

實現(xiàn)人與自然的和諧相處，必須認清人類自身在自然界中的作用和地位，不可逆自然規(guī)律而行，避免人類在毫無價值的無序狀態(tài)下生存。

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[收稿日期]2019-01-22

[作者簡介]董坤（1998—），女，山東壽光人，哈爾濱商業(yè)大學法學院本科在讀;周晨琳（1997—），女，浙江杭州人，哈爾濱商業(yè)大學法學院本科在讀。