基層央行領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)探索

◆王 園/中國人民銀行西安分行

2006年，新頒布的《審計(jì)法》確立了經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)在審計(jì)體系中的法律地位。2010年12月，中辦、國辦正式頒布了《黨政主要領(lǐng)導(dǎo)干部和國有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人員經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)規(guī)定》（中辦發(fā)〔2010〕32號(hào)印發(fā)），對(duì)經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)的目標(biāo)、主體、內(nèi)容、步驟及成果運(yùn)用等作出了具體規(guī)定，成為了指導(dǎo)經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)工作的綱領(lǐng)性文件。2014年7月，審計(jì)署等部委聯(lián)合印發(fā)了《黨政主要領(lǐng)導(dǎo)干部和國有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人員經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)規(guī)定實(shí)施細(xì)則》（審經(jīng)責(zé)發(fā)〔2014〕102號(hào)印發(fā)，后簡稱《實(shí)施細(xì)則》），對(duì)經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)目標(biāo)、原則、內(nèi)容、實(shí)施及成果運(yùn)用等作了進(jìn)一步的細(xì)化和完善。因此，在人民銀行系統(tǒng)開展經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)既是嚴(yán)格執(zhí)行中央的規(guī)定和要求，也是健全干部監(jiān)督機(jī)制，督促領(lǐng)導(dǎo)干部正確行使職權(quán)、不斷提高管理水平的現(xiàn)實(shí)需要。

一、人民銀行系統(tǒng)經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)發(fā)展現(xiàn)狀

2013年和2015年，總行分別修訂了《中國人民銀行領(lǐng)導(dǎo)干部離任審計(jì)制度》和《中國人民銀行領(lǐng)導(dǎo)干部履行職責(zé)審計(jì)辦法》。對(duì)比之前的離任審計(jì)制度，離任審計(jì)口徑由“領(lǐng)導(dǎo)干部任職期間履行職責(zé)情況”聚焦為“履行經(jīng)濟(jì)責(zé)任情況”，內(nèi)容上刪減了對(duì)金融機(jī)構(gòu)實(shí)施監(jiān)管、重大問題反映報(bào)告、執(zhí)行干部管理制度等情況，更加凸顯了履行經(jīng)濟(jì)責(zé)任的情況。新的履職審計(jì)辦法較原履職審計(jì)辦法，將經(jīng)濟(jì)活動(dòng)列為首位，并給出了經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的審計(jì)內(nèi)容框架。新修訂的兩項(xiàng)文件均強(qiáng)調(diào)了對(duì)審計(jì)對(duì)象履行經(jīng)濟(jì)責(zé)任情況的高度關(guān)注，與《實(shí)施細(xì)則》中“經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持任中審計(jì)與離任審計(jì)相結(jié)合”的要求一致。

二、西安分行在經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)方面的探索

（一）理論探索

雖然總行新修訂的履職和離任審計(jì)制度在審計(jì)內(nèi)容方面給出了框架性指導(dǎo)，但未明確具體的經(jīng)濟(jì)責(zé)任內(nèi)容。西安分行在探索中細(xì)化了轄內(nèi)離任、履職審計(jì)實(shí)施細(xì)則及審計(jì)方案，按部門對(duì)離任和履職審計(jì)中涉及經(jīng)濟(jì)責(zé)任的內(nèi)容進(jìn)行了明確。

一是重點(diǎn)突出、功能側(cè)重。力求在突出經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)這一重點(diǎn)時(shí)，通過細(xì)化審計(jì)內(nèi)容明確兩者的功能差異，將《中國人民銀行領(lǐng)導(dǎo)干部離任審計(jì)制度》中規(guī)定的七方面二十一類審計(jì)內(nèi)容進(jìn)行了細(xì)化，分為了三十六個(gè)具體項(xiàng)目，將《中國人民銀行領(lǐng)導(dǎo)干部履行職責(zé)審計(jì)辦法》中規(guī)定的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)、行政活動(dòng)、其他業(yè)務(wù)與管理活動(dòng)三方面審計(jì)內(nèi)容劃分為十六大類六十一個(gè)具體項(xiàng)目，與此同時(shí)將辦公用房清理、公務(wù)用車改革、津補(bǔ)貼發(fā)放、公務(wù)出國與出差、公務(wù)接待、會(huì)議計(jì)劃執(zhí)行等細(xì)化項(xiàng)目納入審計(jì)內(nèi)容，確保審計(jì)監(jiān)督服務(wù)于政治要求和中心工作。

二是以“務(wù)實(shí)標(biāo)桿”為原則設(shè)計(jì)了績效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系。西安分行內(nèi)審處在以問題和風(fēng)險(xiǎn)為導(dǎo)向的基礎(chǔ)上，以“務(wù)實(shí)標(biāo)桿”為原則重新設(shè)計(jì)了績效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系。鑒于西安分行原有基于“平衡計(jì)分卡”原理的績效評(píng)價(jià)體系存在指標(biāo)過多、數(shù)字難取、打分主觀等不足，新的履職績效審計(jì)方案中，按照發(fā)達(dá)國家中央銀行開展績效審計(jì)所采用的“務(wù)實(shí)標(biāo)桿”原則，把經(jīng)濟(jì)活動(dòng)、行政活動(dòng)、其他業(yè)務(wù)與管理活動(dòng)從12個(gè)方面，按照事先分析確定的“三性”（經(jīng)濟(jì)性、效益性、效果性）組合，細(xì)化設(shè)計(jì)了140個(gè)具體指標(biāo)組成的參考指標(biāo)體系。在具體審計(jì)項(xiàng)目中，內(nèi)審人員可根據(jù)業(yè)務(wù)特點(diǎn)和審計(jì)目標(biāo)，靈活選取能夠反映問題嚴(yán)重程度或者證明工作績效高低的指標(biāo)。

三是對(duì)審計(jì)報(bào)告進(jìn)行優(yōu)化。一方面，對(duì)報(bào)告總字?jǐn)?shù)和篇幅進(jìn)行了要求，并在審計(jì)報(bào)告前加摘要頁，方便閱讀者快速了解審計(jì)報(bào)告相關(guān)內(nèi)容。另一方面，要求審計(jì)報(bào)告中不能出現(xiàn)審計(jì)對(duì)象的業(yè)績描述，所有數(shù)據(jù)和語言必須客觀真實(shí)精煉，必要時(shí)將被審計(jì)單位相關(guān)材料作為報(bào)告附件。

（二）實(shí)踐探索

自總行印發(fā)新的審計(jì)制度及辦法以來，西安分行按照新的審計(jì)制度及辦法，共開展地市中支行長履職審計(jì)25項(xiàng)，共發(fā)現(xiàn)審計(jì)問題780個(gè)。具體情況見表1。

表1 西安分行開展經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)發(fā)現(xiàn)問題的情況 單位：個(gè)

如表1所示，近年來地市中支行長履職審計(jì)發(fā)現(xiàn)問題分?jǐn)偟矫總€(gè)項(xiàng)目之后的問題數(shù)量浮動(dòng)不大；經(jīng)濟(jì)活動(dòng)、行政活動(dòng)和其他業(yè)務(wù)與管理活動(dòng)占比分別為38.08%、18.08%、43.85%，各自占問題總數(shù)的比例變動(dòng)情況如下圖1所示。

圖1 經(jīng)濟(jì)活動(dòng)、行政活動(dòng)、其他業(yè)務(wù)與管理活動(dòng)變動(dòng)情況

1.經(jīng)濟(jì)活動(dòng)類問題呈上升趨勢。統(tǒng)計(jì)發(fā)現(xiàn)，2016年經(jīng)濟(jì)活動(dòng)類問題占比為38.71%，較2015年略降3.51%，主要是由于2015年底總行推動(dòng)解決了分支機(jī)構(gòu)人員經(jīng)費(fèi)和工資不匹配的問題，硬性調(diào)賬、擠占串用等問題相應(yīng)減少。但由于近幾年隨著中央八項(xiàng)規(guī)定、厲行節(jié)約、反對(duì)浪費(fèi)等新規(guī)推行，以及審計(jì)對(duì)經(jīng)濟(jì)責(zé)任的重點(diǎn)關(guān)注，2017、2018連續(xù)兩年經(jīng)濟(jì)活動(dòng)類問題持續(xù)上升，其中，由于經(jīng)費(fèi)充足后產(chǎn)生的預(yù)提虛列、采購不合規(guī)等問題尤為突出，有部分單位還存在集中采購制度執(zhí)行不嚴(yán)等較嚴(yán)重的問題，給基層人民銀行帶來了較高的資金風(fēng)險(xiǎn)和舞弊風(fēng)險(xiǎn)，需引起重視并重點(diǎn)關(guān)注。

2.行政活動(dòng)類問題開始下降。為規(guī)范各分支機(jī)構(gòu)“用權(quán)”，降低潛在的法律風(fēng)險(xiǎn)，總行從2016年起將依法行政審計(jì)納入常規(guī)審計(jì)，要求每年對(duì)履行行政許可、執(zhí)法檢查、行政處罰職責(zé)情況進(jìn)行審計(jì)。從近年的審計(jì)情況看，行政活動(dòng)類問題從2015年的13.6%下降到2018年的9.38%，地市中支的行政活動(dòng)逐步得到規(guī)范，依法行政審計(jì)已初顯成效。

3.業(yè)務(wù)和管理活動(dòng)類問題占比較高。為了凸顯經(jīng)濟(jì)責(zé)任，圍繞“一把手”的履職情況進(jìn)行審計(jì)，西安分行于2017年對(duì)經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)方案進(jìn)行了精簡，由于此客觀原因，業(yè)務(wù)與管理活動(dòng)類問題比例有所下降，但仍占比較高，且多集中于基礎(chǔ)性操作層面，是現(xiàn)階段地市中支工作的薄弱環(huán)節(jié)，對(duì)持續(xù)提升履職整體效率和效果的影響不容忽視。

三、人民銀行經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)中存在的問題

（一）審計(jì)成果運(yùn)用存在“審、用兩張皮”現(xiàn)象。

所謂“審、用兩張皮”，就是審計(jì)工作對(duì)被審計(jì)單位管理工作未發(fā)生應(yīng)有的作用。根據(jù)前文分析，經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)中經(jīng)濟(jì)活動(dòng)類問題呈上升趨勢，業(yè)務(wù)和管理類活動(dòng)占絕對(duì)比重，而對(duì)這兩類問題進(jìn)行統(tǒng)計(jì)分析，有62.8%的問題不止一次出現(xiàn)，尤其是業(yè)務(wù)管理類問題，大多集中在基礎(chǔ)性操作方面。分行內(nèi)審處每年均對(duì)經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)發(fā)現(xiàn)的問題向全轄進(jìn)行通報(bào)，但問題仍有較高的重復(fù)發(fā)生率，這表明審計(jì)成果沒有得到較好的轉(zhuǎn)化運(yùn)用。

目前，經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)主要由內(nèi)審部門負(fù)責(zé)實(shí)施，成果運(yùn)用主要依靠各個(gè)業(yè)務(wù)部門，客觀上造成了審計(jì)與結(jié)果運(yùn)用的隔離。審計(jì)部門完成項(xiàng)目審計(jì)，提交審計(jì)報(bào)告就標(biāo)志著該項(xiàng)目審計(jì)工作的基本完結(jié)，至于投入大量人力物力形成的審計(jì)結(jié)論能否發(fā)揮作用、能發(fā)揮多大作用，關(guān)注較少。重審輕用的現(xiàn)象比較普遍，這無疑是對(duì)審計(jì)資源的一種浪費(fèi)。

（二）注重合規(guī)，未體現(xiàn)績效，缺乏合理明晰的評(píng)價(jià)指標(biāo)體系。

西安分行最初采用“平衡計(jì)分卡”原理設(shè)計(jì)了一整套績效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，但存在指標(biāo)過多、數(shù)字難取、打分主觀等不足，為加以改進(jìn)，在以問題和風(fēng)險(xiǎn)為導(dǎo)向的基礎(chǔ)上，以“務(wù)實(shí)標(biāo)桿”為原則重新設(shè)計(jì)了績效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，把經(jīng)濟(jì)活動(dòng)、行政活動(dòng)、其他業(yè)務(wù)與管理活動(dòng)從12個(gè)方面，按照事先分析確定的“三性”（經(jīng)濟(jì)性、效益性、效果性）組合，細(xì)化設(shè)計(jì)了140個(gè)具體指標(biāo)組成的參考指標(biāo)體系。但實(shí)踐中該指標(biāo)體系至今仍難以大規(guī)模運(yùn)用，根據(jù)收集到的轄區(qū)審計(jì)報(bào)告來看，只有1.6%的報(bào)告存在績效評(píng)價(jià)部分。

績效評(píng)價(jià)中會(huì)涉及到各類財(cái)務(wù)指標(biāo)和非財(cái)務(wù)指標(biāo)，部分財(cái)務(wù)指標(biāo)本身難以量化，同時(shí)影響被審計(jì)單位績效的因素較為復(fù)雜，因此衡量被審計(jì)單位的績效標(biāo)準(zhǔn)難以統(tǒng)一，存在較高的不確定性。與此同時(shí)，審計(jì)人員能力水平和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的差別，也為績效評(píng)價(jià)的隨意性留下了很大的空間。

（三）離任和履職審計(jì)存在功能趨同、差異模糊的現(xiàn)象。

雖然總行出臺(tái)了新的離任、履職審計(jì)制度及辦法，西安分行也出臺(tái)了配套制度對(duì)二者予以明確，但實(shí)踐過程中由于二者均涉及落實(shí)中央八項(xiàng)規(guī)定精神和厲行節(jié)約、反對(duì)浪費(fèi)等各項(xiàng)規(guī)定，在辦公用房清理、公務(wù)用車改革、津補(bǔ)貼發(fā)放、公務(wù)出國與出差、公務(wù)接待、會(huì)議計(jì)劃執(zhí)行等內(nèi)容上，審計(jì)內(nèi)容、權(quán)限、程序、責(zé)任界定和處理等方面較接近，二者各自重點(diǎn)并不突出，因此分支行普遍感覺離任和履職審計(jì)存在功能趨同、差異模糊的現(xiàn)象。

四、完善經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)的相關(guān)舉措

（一）多渠道推動(dòng)審計(jì)成果運(yùn)用。

實(shí)行經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)是加強(qiáng)干部管理和監(jiān)督的重要環(huán)節(jié)，通過多種方式運(yùn)用審計(jì)成果，將審計(jì)結(jié)果作為領(lǐng)導(dǎo)干部管理的重要環(huán)節(jié)，為組織人事和紀(jì)檢監(jiān)察提供第一手資料，才能不斷提高經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)的效力。針對(duì)目前離任審計(jì)大多于領(lǐng)導(dǎo)干部離任后開展，功能性較弱的現(xiàn)象，可以前移干部監(jiān)督關(guān)口，在安排經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)時(shí)，可適當(dāng)安排在其任中，結(jié)合年度崗位目標(biāo)責(zé)任制執(zhí)行情況，開展履職審計(jì)，將事后審計(jì)轉(zhuǎn)變?yōu)槭轮斜O(jiān)督，這一方面有利于及時(shí)發(fā)現(xiàn)領(lǐng)導(dǎo)干部任職期間存在的各種問題，另一方面，離任審計(jì)可以直接利用任中審計(jì)的結(jié)果，減輕離任審計(jì)的工作量，達(dá)到事半功倍的效果。

（二）健全審計(jì)問責(zé)機(jī)制，確保整改效果。

可以通過建立經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)聯(lián)合工作機(jī)制，構(gòu)建領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)數(shù)據(jù)庫，運(yùn)用統(tǒng)計(jì)計(jì)量、數(shù)據(jù)模型等方式，對(duì)審計(jì)結(jié)果進(jìn)行計(jì)量分析，從中發(fā)現(xiàn)一些帶有普遍性、傾向性、規(guī)律性的問題，找出體制、機(jī)制方面的原因，提出針對(duì)性的意見和建議。與此同時(shí)，對(duì)審計(jì)發(fā)現(xiàn)的問題，加大問責(zé)力度，根據(jù)其嚴(yán)重程度的不同，采用限期整改、通報(bào)批評(píng)、談話、建議免職等多種方式，對(duì)審計(jì)對(duì)象進(jìn)行問責(zé)，通過審計(jì)問責(zé)機(jī)制，促使審計(jì)成果得到有效的落實(shí)。

（三）優(yōu)化履職評(píng)價(jià)，突出績效審計(jì)。

為進(jìn)一步區(qū)分履職審計(jì)和離任審計(jì)，應(yīng)當(dāng)強(qiáng)化履職審計(jì)中的績效評(píng)價(jià)部分，需要建立一套科學(xué)、合理、規(guī)范、實(shí)用的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，根據(jù)人民銀行的業(yè)務(wù)特點(diǎn)和管理模式，可以以實(shí)務(wù)標(biāo)桿的模式，進(jìn)一步進(jìn)行深入研究，將定性與定量相結(jié)合，涉及包含履職各個(gè)方面的評(píng)價(jià)體系，并運(yùn)用統(tǒng)計(jì)計(jì)量、數(shù)學(xué)模型等方法和手段.通過縱向、橫向的比較分析，建立開放式的績效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，科學(xué)反映不同區(qū)域相同職位的領(lǐng)導(dǎo)干部履行經(jīng)濟(jì)責(zé)任和義務(wù)的業(yè)績與效果，與此同時(shí)，根據(jù)業(yè)務(wù)變化不斷調(diào)整相應(yīng)指標(biāo)，建立動(dòng)態(tài)、均衡的績效評(píng)價(jià)體系，為全面合理的評(píng)價(jià)被審計(jì)對(duì)象提供參考和依據(jù)。