供給側改革背景下農產品質量安全追溯發(fā)展

金勇 張明博 王柯

摘要：隨著國內供給側改革不斷推進，農產品質量安全追溯面臨新的挑戰(zhàn)。從宏觀角度看，供給側改革應與保障農產品質量安全需求管理同步進行;從企業(yè)角度看，企業(yè)應從提高自身產品追溯能力，實現(xiàn)“產品質量有保證、企業(yè)誠信可考量、問題責任可追究”的管理創(chuàng)新。通過分析我國農產品質量追溯現(xiàn)狀，總結我國農產品質量安全體系建設的成果和“短板”，將新時期農產品質量安全追溯發(fā)展與供給側對接，進而實現(xiàn)農產品質量安全追溯的創(chuàng)新發(fā)展。

關鍵詞：供給側改革;農產品;質量安全;追溯服務

中圖分類號： TS201.6 ??文獻標志碼： A ?文章編號：1002-1302（2019）12-0316-04

近年來，全國各地食品安全事件頻繁發(fā)生，引發(fā)社會各界廣泛關注。當前各國政府和科研機構正積極研究解決農產品安全問題的對策。農產品質量追溯體系具有解決市場信息不全和不對稱的特殊功能，使其成為保障農產品質量安全的重要工具。

1 農產品質量安全追溯的綜述

1.1 農產品質量安全追溯的基本內涵

農產品質量安全是指農產品的可靠性、使用性和內在價值。追溯包括“追”和“溯”2層含義，“追”是指對產品相關信息進行追蹤，記錄存檔農產品生產過程中的主要環(huán)節(jié)信息，“溯”是指對產品相關信息的溯源，根據(jù)記錄的生產過程信息回溯到產品源頭[1]。在追溯體系中，通過追溯編碼和設備能夠唯一標識產品，并可查詢產品數(shù)據(jù)與全程信息的流程稱為“全程追溯”。中國物品編碼中心從技術角度解釋農產品可追溯體系，該系統(tǒng)是區(qū)域農產品質量安全信息統(tǒng)一發(fā)布和查詢的平臺，采用EAN/UCC系統(tǒng)對食品原料供應鏈各個環(huán)節(jié)上的信息進行全程可追溯管理，采用人工可讀的條碼，記錄從生產—加工—包裝—冷藏—運輸—檢測—倉儲—銷售等環(huán)節(jié)信息，根據(jù)農產品“一物一碼”標準，消費者可以通過短信、電話、POS機、網(wǎng)上查詢、掃碼等方式準確了解農產品的流程信息[2]。

1.2 農產品質量安全追溯的背景來源

農產品追溯制度是由1990年英國政府為追查“瘋牛病”發(fā)展出追溯制度的雛形[3]。為了應對英國“瘋牛病”的對策，1997年開始歐盟引入追溯制度，同時簽署了《關于建立?？苿游餀z驗和登記系統(tǒng)、牛肉及牛肉制品標簽問題》的No 820/97 法令[4];2001年歐盟發(fā)布了NO.178（2002）號法令，要求我國從2005年起銷往歐盟的食品均能跟蹤和追溯，否則不允許上市銷售[5]，該法令實際形成了新的“綠色貿易技術壁壘”。目前，歐盟、美國、澳大利亞和韓國均已建立了相對規(guī)范的農產品質量安全追溯體系。中國一直積極開展農產品質量安全追溯體系建設，2004年上海市政府頒布《上海市食用農產品安全監(jiān)管暫行辦法》，確保農產品的可追溯性[6]。

1.3 農產品質量安全追溯框架的建立

2017年中央一號文件《關于深入推進農業(yè)供給側結構性改革加快培育農業(yè)農村發(fā)展新動能的若干意見》提出健全農產品質量和食品安全監(jiān)管體制，建立全程可追溯、互聯(lián)共享的追溯監(jiān)管綜合服務平臺[7]。原農業(yè)部印發(fā)的《“十三五”全國農產品質量安全提升規(guī)劃》指出，建立全國農產品質量安全追溯體系，有條件的“菜籃子”產品及“三品一標”規(guī)模生產主體率先實現(xiàn)可追溯[8]?！秶覙藴驶w系建設發(fā)展規(guī)劃（2016—2020年）》提出，產品追溯碼是基礎，產品代碼必須統(tǒng)一，滿足國家追溯體系的建設要求[9]。

農產品質量追溯系統(tǒng)處于由建設試點向推廣發(fā)展的階段。國家層面開展農產品追溯的部委主要包括原農業(yè)部、商務部、國家食品藥品監(jiān)督管理總局、工業(yè)和信息化部（表1），總體上部委層面的農產品追溯呈現(xiàn)出“各自為政”“三段式”“政府主導”和“輕視運維”等四大特點[10]。

1.4 農產品質量安全追溯實施成效顯著

我國通過規(guī)范農業(yè)生產、農業(yè)產品加工和貿易，至今共建設了8批4 272個國家級農業(yè)標準化示范區(qū)，省級農業(yè)標準化示范區(qū)5 782個[11]。（1）國家層面。建立了國家食品安全追溯平臺，商務部從2010年開始分批支持試點建設以中央、?。ㄊ小^(qū)）、地市3級追溯管理平臺為核心的肉菜流通追溯體系，原農業(yè)部已建立全國種植業(yè)、畜牧業(yè)、水產業(yè)和農墾的4個行業(yè)追溯體系，原國家出入境檢驗檢疫總局已啟動出口食品追溯管理[12]。（2）地方層面。原北京市農業(yè)局和原河北省農業(yè)廳共同承擔原農業(yè)部“進京蔬菜產品質量溯源制度試點項目”[13]，山東省濟南市開展視頻安全信用體系建設試點工作[14]，四川模式從“三品一標”入手推進，廈門模式采用分級管理和誠信管理， 無錫模式實現(xiàn)流通節(jié)點鏈條式監(jiān)管和設置準入要求。

2 農產品質量安全追溯存在的問題

2.1 法律規(guī)范“定向”的短板

目前，各級政府出臺的文件對生產經營主體缺乏約束力。在我國追溯體系建設中，原國家質量監(jiān)督檢驗檢疫總局、原農業(yè)部等發(fā)布的規(guī)程、辦法、指南、要求等標準缺乏兼容互通[18]。農產品生產經營記錄制度不健全，包裝標識規(guī)定尚無統(tǒng)一追溯編碼協(xié)同標準，面對當前追溯試點“遍地開花”，各地存在萬“碼”奔騰的混亂局面。如何從單一產品走向多個產品研發(fā)生產的產品鏈，又如何從產品鏈走向多元化布局的產業(yè)鏈，在定向上還存在很多盲區(qū)[19]。

2.2 關鍵節(jié)點“定位”的短板

國家層面到部門內部均存在機構職能不清晰且缺乏協(xié)調的問題。我國采用“分段管理，統(tǒng)一協(xié)調”模式，在實踐過程中追溯概念模糊，出現(xiàn)監(jiān)管真空或監(jiān)管重復的問題，甚至出現(xiàn)部門間的利益博弈，表現(xiàn)為“誰都來管，誰都管不好”的窘境。我國當前分散生產，小規(guī)模經營的模式導致難以建立生產記錄檔案并進行規(guī)范標識。批發(fā)市場和農貿市場存在的傳統(tǒng)質量判斷方式不足以判定農產品的真實質量。部分企業(yè)造假風氣及社會虛假廣告泛濫，導致社會信任度偏低。農產品保存周期相對較短，部分農產品無法包裝或多次拆裝，增加了包裝標識難度。

2.3 人才技術“定用”的短板

我國農產品質量安全追溯系統(tǒng)還處于技術創(chuàng)新和試用階段，缺乏標準制定的基礎性研究，技術儲備不足，人才缺口較大。不同區(qū)域間的追溯系統(tǒng)互不兼容的問題較嚴重，追溯鏈條上的信息處理存在瓶頸：一是數(shù)據(jù)上傳難，信息的真實性難驗證;二是數(shù)據(jù)庫建設滯后;三是?。ㄊ小^(qū)）、地市地方數(shù)據(jù)庫與中央數(shù)據(jù)庫無法銜接。

2.4 支撐門檻“定限”的短板

農產品質量安全追溯系統(tǒng)的建設是一個長期投入的過程。另外，企業(yè)實施追溯門檻較高，供應鏈外部沒有創(chuàng)造追溯系統(tǒng)資金溢出的環(huán)境，參與主體的投資無法收回，導致大部分消費者對農產品質量追溯參與積極性不高。政府獲取的信息涉及企業(yè)的商業(yè)秘密，企業(yè)對追溯系統(tǒng)的投入意愿不強。小規(guī)模、低檔次的追溯主體導致追溯成本居高不下，追溯體系普遍存在“叫好不叫座”的情況，而誠信也是追溯成敗的關鍵。

2.5 討論出現(xiàn)“短板”的根源

我國農業(yè)產業(yè)應用基礎薄弱，市場化機制不完善，從業(yè)人員文化水平不高[20]。農產品質量安全追溯體系運行過程方面，對設計生產檔案記錄、信息收集、信息平臺搭建、質量控制活動中的成本較高;在農產品流通業(yè)態(tài)方面，傳統(tǒng)農產品流通主要靠批發(fā)市場、農貿市場、流動商販來實現(xiàn)，追溯信息采集難度較大;在農產品追溯系統(tǒng)建設方面，不少由政府主導建設的農產品質量安全追溯系統(tǒng)存在重建設、輕管理的問題，追溯管理模式存在“九龍治水”的問題[21]。從總體上來看，投入不足問題較突出，不能適應依法監(jiān)管的需要。從發(fā)達國家的經營和做法看，農產品安全追溯大都有統(tǒng)一和專門的機構負責推進，并在資金投入、政策、法律法規(guī)等方面有明確的規(guī)定。

3 農產品質量安全追溯與供給側改革的對接

農產品質量安全追溯從供給側進行結構性調整是創(chuàng)新發(fā)展的必要手段，追溯的范圍涉及從國家立法到行業(yè)組織、從中央到地方、從農產品生產到加工、從物流管理到數(shù)據(jù)統(tǒng)計分析多部門、多行業(yè)和多學科的綜合過程[22]。當前要抓住農業(yè)供給側結構性改革的歷史機遇，全面分析確保農產品質量安全對供給側結構性改革的需求，從市場機制出發(fā)，重塑政府和企業(yè)關系、前期建設和后期運維等關系、前期試點和后期推廣的關系、追溯溢價和追溯投資之間的關系[23]。

3.1 與“堅持問題導向，調整工作重心”對接

當前我國農產品生產急須采用現(xiàn)代化新型技術提升管理水平，農業(yè)生產加工零售企業(yè)普遍存在布局分散、數(shù)量眾多、信息化水平低下、從業(yè)人員素質偏低、缺少專業(yè)人員掌握信息技術的問題，因此，采用最低使用成本、最簡單部署和維護成本的、適合國情的創(chuàng)新方案實有必要。須要將工作重心向轉方式、調結構、促改革的方向調整，以促使生產單位、技術研發(fā)機構、科學研究部門、認證實施機構、政府監(jiān)管部門和社會營商企業(yè)等形成合力，為產業(yè)整體轉型升級，為解決短板問題群策群力，培育產業(yè)新動能。如在設計信息系統(tǒng)的階段，須考慮相關法律法規(guī)和技術配套，在推廣過程中須要逐步引導和規(guī)范企業(yè)的生產管理和操作流程，才能有效保障信息系統(tǒng)的高效運行[24]。

3.2 與“注重滿足質的需求轉變，向追求綠色生態(tài)可持續(xù)”對接

我國農業(yè)產業(yè)在“量”的發(fā)展中必須以“確保國家農業(yè)安全為前提”，緊緊圍繞市場需求變化，以“因地制宜、資源優(yōu)勢發(fā)展、適度規(guī)?！睘樵瓌t，以增加農民收入、保障有效供給、提供農業(yè)供給質量為主攻方向，以體制改革和機制創(chuàng)新為根本途徑，優(yōu)化農業(yè)產業(yè)體系、生產體系、經營體系，提高土地資源利用率、勞動生產率，促進農業(yè)農村發(fā)展由過度依賴資源消耗、主要滿足量的需求向追求綠色生態(tài)可持續(xù)、更加注重滿足質的需求的轉變[25]，以促進保持可持續(xù)優(yōu)勢并有序發(fā)展的動力形成。

3.3 與“推行農業(yè)良好生產規(guī)范，提升國內農產品追溯影響力”對接

農產品質量安全可追溯體系是目前被公認為防范食品安全風險最有效的手段。通過建設完成國家農產品質量安全追溯信息平臺，設計適合我國國情、又與國際互通的農產品溯源系統(tǒng)。初步建立起由政府監(jiān)管、企業(yè)自律和消費者監(jiān)督等多方參與共建的結構體系，推動政府監(jiān)管模式創(chuàng)新，提升企業(yè)信息化管理水平和質量管控能力。同時，將監(jiān)管、執(zhí)法、檢測、預警、信用等信息納入其中，以此全面推進監(jiān)管信息化智能化，提高監(jiān)管效率，嚴防、嚴管、嚴控農產品質量安全風險。

3.4 與“加快農企價值積累，促進區(qū)域農業(yè)品牌形成”對接

農產品追溯成功的關鍵是通過政府監(jiān)督、消費者認可。在彌補企業(yè)追溯成本的同時，使可追溯農產品的利潤率超過不可追溯農產品的利潤率，即追溯溢價的實現(xiàn)。從追溯成本分擔角度來看，短時期內由政府、企業(yè)、消費者分擔，長期由企業(yè)承擔。通過追溯溢價促進區(qū)域農業(yè)品牌的形成，增強企業(yè)的“造血”功能，進而形成良性循環(huán)。隨著應用量的增加造成各種成本下降，逐步擴大農產品質量安全追溯的覆蓋面。

4 基于供給側改革理論的行動策略

農產品質量安全追溯的實施須要調動各參與主體的積極性，體現(xiàn)產品市場價值，實現(xiàn)良性運行。需要政府部門充分考慮現(xiàn)實情況，從現(xiàn)有機構職能和人員手段出發(fā)，以關鍵環(huán)節(jié)的重點主題為突破點，創(chuàng)造全新的監(jiān)管模式，逐步推進體系建設。

4.1 健全法律法規(guī)，做好頂層規(guī)劃設計

發(fā)揮政府主導作用，從制度層面統(tǒng)一部署和科學管理，指導農產品質量安全可追溯的建設和運營并與國際接軌。加快建設中央、省、市級重要產品追溯管理平臺，統(tǒng)一數(shù)據(jù)接口，實現(xiàn)數(shù)據(jù)共享，真正打破條塊分割的局面[26]。完善協(xié)調推進工作機制，將重要產品追溯體系建設納入工作考核指標。堅持企業(yè)建設、政府審核的建設方式，必須明確企業(yè)主體地位，負責建設企業(yè)追溯系統(tǒng)、籌集資金和追溯系統(tǒng)的維護，即企業(yè)-直接責任、地方政府-間接責任、部委-監(jiān)管責任。鼓勵農產品追溯系統(tǒng)優(yōu)先采用大數(shù)據(jù)、云計算、物聯(lián)網(wǎng)與人工智能等高新技術運用，須加強部門合作，建立從農田到餐桌全程生產經營主體的信息對接機制，逐步建立以追溯碼為基礎的市場準入制度。將質量追溯與“三品一標”認證，龍頭企業(yè)評定、農產品有機認證等級聯(lián)系起來，逐步建立覆蓋農產品質量安全的法規(guī)體系。

在市場經濟的環(huán)境下，政府務必把好農產品市場準入關，推廣進出貨登記臺賬制度，加強參與主體記錄，保證消費者知情權。政府應引導企業(yè)縮短和固定銷售鏈和物流鏈，同時對追溯設備購買，追溯技術使用進行資金補貼，盡量簡化查詢方式，推行提供票證制度，探討多種模式的追溯參與方式。通過企業(yè)帶動、合作社帶動、養(yǎng)殖大戶示范等多種方式鼓勵不同主體參與追溯體系，最終依靠市場帶動農產品質量追溯體系的建設。

4.2 與國際標準接軌，推進農產品質量追溯標準化和追隨信息電子化

農產品追溯應按品種先行試點，從畜產品開始，然后逐步向糧食和蔬菜開展，在堅持“品種試點”的前提下，先取鏈條長、信息化程度高、市場占有率高的大型企業(yè)建設追溯系統(tǒng)。以農產品食品國家標準和國家食品安全風險監(jiān)測參數(shù)為基準，建立統(tǒng)一的農產品質量安全追溯標準化體系，包括農產品分類與編碼標準、數(shù)據(jù)標準、軟硬件設施標準、信息應用與服務標準等，從而實現(xiàn)農業(yè)產業(yè)鏈信息資源共享，同時建立跨部門、跨區(qū)域的農產品數(shù)據(jù)中心，解決信息鏈條斷層問題。積極引進和研究應用國際組織、歐盟、美國和日本等的農業(yè)標準，將食品可追溯體系與HACCP、GAP、GMP體系相關聯(lián)。建立標準體系，加快開發(fā)全國統(tǒng)一的農產品追溯安全追溯信息管理系統(tǒng)軟件。

4.3 加強科技研究和人才培養(yǎng)，加快多源信息融合

我國農產品質量安全追溯系統(tǒng)的建設要依托科研機構和大專院校。通過緊緊圍繞需求的導向，促進科技成果盡快轉化。要加快農產品質量追溯技術創(chuàng)新的研究，積極推廣智慧農業(yè)。運用XML技術為基礎，以農產品質量追溯產品身份標識為主線，規(guī)范不同系統(tǒng)間的接口標準，解決數(shù)據(jù)庫及網(wǎng)絡問題。在數(shù)據(jù)采集方面，政府統(tǒng)一整合，可由國務院食品安全委員會辦公室代表政府統(tǒng)一采集農產品追溯數(shù)據(jù)，審核職責部門申請采集的數(shù)據(jù)，農產品追溯數(shù)據(jù)鏈必須堅持按照企業(yè)-縣（市、區(qū)）-地市-?。ㄊ?、區(qū)）-國家的責任層級逐級上傳。健全完善票證、臺賬等農產品質量安全紙質追溯制度，實現(xiàn)農產品質量安全全程可追溯管理。

4.4 鼓勵農村電商參與，激勵企業(yè)創(chuàng)建品牌效應

以農業(yè)生產經營者為核心，注重農產品生產環(huán)境是有效保障農產品質量的關鍵。從新常態(tài)的若干特征來看，一方面，中國農業(yè)將加速轉型升級，農產品市場將更加成熟、完善，農產品電商更好解決信息不對稱、監(jiān)管困難等問題，著力解決小規(guī)模農產品生產經營的可追溯問題，倒逼農業(yè)生產標準化水平的提升。另一方面，電商能大大提高消費者對農產品品牌的關注度，提升農產品價值，將企業(yè)建立追溯系統(tǒng)的成本進行合理消化，實現(xiàn)追溯體系的可持續(xù)發(fā)展，進而推動農業(yè)產業(yè)的整體提升。

4.5 深化政府推廣，加大社會媒體監(jiān)督

政府要對農產品質量安全追溯進行推廣宣傳。通過對企業(yè)授牌、獎勵和貼標的方式，促進企業(yè)追溯溢價的實現(xiàn)。通過消費者信任的官方媒體，以新聞等多種形式宣傳科追溯產品的信息，提高消費者對可追溯農產品的支付意愿，積極引導消費者辨別追溯標識碼。鼓勵大型連鎖企業(yè)、醫(yī)院、學校等團體消費優(yōu)先選購可追溯產品，營造有利可追溯產品消費的市場環(huán)境。政府要將追溯農產品置于社會監(jiān)督下，對可追溯農產品質量進行“透明化”抽檢操作。政府主管部門還須要為消費者維權建立群眾舉報、投訴渠道，如為消費者開放“12312”產品追溯管理服務平臺，成立“綠辦”，加快農產品監(jiān)管體系建設，要求在地市縣（市、區(qū)）兩級做到監(jiān)管機構基本全覆蓋。江蘇省還計劃建立省（市、區(qū)）、地市、縣（市、區(qū)）、鄉(xiāng)4級農產品質量安全追溯聯(lián)網(wǎng)監(jiān)管體系。

5 展望

推行農產品質量安全追溯須適應農業(yè)供給側結構性改革，才會展現(xiàn)良好前景。單純通過追溯試圖解決農產品質量安全問題基本無法實現(xiàn)，不能一味求大求全，也不能過分夸大追溯功能誤導公眾。能逆向鎖定問題產品責任主體是目前農產品質量追溯的主要目標，而威懾農產品經營主體從而使其不敢作假或不敢銷售有問題的農產品是其輔助目標。在借鑒發(fā)達國家農產品質量安全追溯經驗的基礎上，研究符合我國實際國情的農產品質量安全追溯體系，完善法律法規(guī)，權衡政府、企業(yè)、消費者的責任義務，整合資源解決我國農產品質量追溯關鍵問題，進而促進農業(yè)可持續(xù)發(fā)展。

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