基層央行推進(jìn)依法行政存在的問題及對策探討

張庭瑋

摘要：推進(jìn)金融法治建設(shè)既是金融業(yè)深化發(fā)展的迫切需要，也是金融業(yè)落實依法治國方略的基本要求?；鶎友胄谐袚?dān)著執(zhí)行宏觀調(diào)控措施、維護(hù)區(qū)域金融穩(wěn)定、提高金融服務(wù)、深化金融改革發(fā)展等法定職責(zé)。在依法治國的大背景下，基層央行有必要推進(jìn)法治央行建設(shè)，促進(jìn)金融治理方式的現(xiàn)代化。

關(guān)鍵詞：基層央行 依法行政 對策建議

一、基層央行推進(jìn)依法行政中存在的問題

（一）法律制度不完善，基層央行依法履職存在困難。個別法律法規(guī)、行政規(guī)章的規(guī)定已不完全適應(yīng)當(dāng)前金融業(yè)務(wù)發(fā)展現(xiàn)狀，監(jiān)管、強制、處罰等措施較為滯后，如《現(xiàn)金管理暫行辦法》與當(dāng)前現(xiàn)金管理的實際情況脫節(jié)。大部分現(xiàn)金處罰標(biāo)準(zhǔn)過高，不符合經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)的實際情況，實施存在一定難度，如《反洗錢法》規(guī)定的最低20萬元處罰標(biāo)準(zhǔn)明顯不符合基層實際情況。個別法律法規(guī)、行政規(guī)章尚未涵蓋金融機構(gòu)的一些業(yè)務(wù)過錯，難以規(guī)制個別業(yè)務(wù)過錯，如《金融統(tǒng)計管理規(guī)定》沒有對錯誤統(tǒng)計和漏統(tǒng)的處罰規(guī)定。

（二）監(jiān)管體制不順暢，基層央行執(zhí)法存在難題。對非銀行業(yè)金融機構(gòu)的“兩管理、兩綜合”工作存在難題。盡管“兩管理、兩綜合”工作涵蓋了證券業(yè)、保險業(yè)金融機構(gòu)的監(jiān)管，但因?qū)嵺`中對證券業(yè)、保險業(yè)金融機構(gòu)的管理與服務(wù)項目較少，基層央行執(zhí)法檢查對證券業(yè)、保險業(yè)金融機構(gòu)的強制力和約束力不足。因基層央行缺少對小額擔(dān)保貸款公司等其他非銀行業(yè)金融機構(gòu)的監(jiān)管權(quán)限，也難以有效監(jiān)管這類非銀行業(yè)金融機構(gòu)，導(dǎo)致了難以推進(jìn)非銀行業(yè)金融機構(gòu)管理與服務(wù)工作。

（三）執(zhí)法理念較落后，基層央行執(zhí)法活動存在瑕疵。部分基層縣支行重視業(yè)務(wù)工作，但忽視在業(yè)務(wù)工作中的依法行政。部分干部思想認(rèn)識存在偏差，認(rèn)為依法行政與縣支行關(guān)系不大。在執(zhí)法檢查中以經(jīng)驗替代法規(guī)，不注重調(diào)整取證，行政格式文書存在要素不齊全、遺漏相關(guān)證據(jù)等，制約了金融執(zhí)法質(zhì)量的提高。

（四）依法行政水平低，基層央行難以提升履職績效。執(zhí)法人員業(yè)務(wù)素質(zhì)與工作水平不高。一是法律業(yè)務(wù)知識欠缺。部分執(zhí)法人員對專業(yè)知識、法律知識的學(xué)習(xí)不夠，對相關(guān)金融法律法規(guī)了解不多，難以發(fā)現(xiàn)新型違法違規(guī)行為，執(zhí)法效率不高。二是欠缺執(zhí)法基本技能。部分縣支行執(zhí)法人員的電腦操作技能及綜合文字水平不高，其基本業(yè)務(wù)技能與執(zhí)法工作要求有一定差距。

（五）執(zhí)法監(jiān)督工作有待加強。法律事務(wù)工作較為薄弱。目前，人民銀行地市中支基本配備了法律事務(wù)專干，各縣支行的法律事務(wù)工作掛靠在辦公室。無論是中支機關(guān)還是各縣支行，法律事務(wù)專干、金融消費權(quán)益保護(hù)人員通常由辦公室人員兼職，日常工作任務(wù)繁多，使法律事務(wù)工作弱化。在實踐中，法律事務(wù)專干只負(fù)責(zé)民事、基建合同審查等日常法律事務(wù)工作，法律事務(wù)崗位和具體執(zhí)法部門的溝通配合不多，法律事務(wù)工作防范法律風(fēng)險、促進(jìn)依法行政的作用尚未得到有效發(fā)揮。

二、提高基層央行依法行政水平的對策建議

（一）修訂相關(guān)法律法規(guī)，完善基層央行依法行政的制度體系。一是盡快修訂完善《中國人民銀行法》、《銀行業(yè)監(jiān)督管理法》，以法律形式明確規(guī)定人民銀行支付結(jié)算監(jiān)管權(quán)、信貸政策制定、存貸款利率監(jiān)管等權(quán)力，進(jìn)一步劃分兩部門間的邊緣職能，避免重復(fù)監(jiān)管和監(jiān)管空白。二是完善人民銀行的法律監(jiān)管手段，增強監(jiān)管的權(quán)威性、可操作性。如：修訂對反洗錢行為、統(tǒng)計錯誤歸屬進(jìn)行處罰等法律規(guī)定，使這些規(guī)定具有一定的彈性，便于基層央行行使自由裁量權(quán)，更好地對相關(guān)違規(guī)行為進(jìn)行處罰。同時，修訂相關(guān)法律法規(guī)規(guī)定，解決基層央行職責(zé)界限模糊等問題。細(xì)化人民銀行維護(hù)金融穩(wěn)定的法律途徑、手段和方式等，使基層央行可以采取一些措施。

（二）破除現(xiàn)行體制障礙，健全基層央行與相關(guān)部門的監(jiān)管協(xié)調(diào)機制。一是建立科學(xué)、靈活的監(jiān)管協(xié)調(diào)機制。目前，總行與銀監(jiān)會等“三會”已建立了金融監(jiān)管協(xié)調(diào)機制，但基層央行與銀監(jiān)部門間還欠缺溝通聯(lián)系，應(yīng)采取建立定期聯(lián)系會議制度并附設(shè)秘書處等方式，定期或不定期地召開聯(lián)席會議，及時溝通有關(guān)金融市場風(fēng)險和運營情況等。此外，還應(yīng)建立現(xiàn)場檢查協(xié)商機制，實現(xiàn)部門間的協(xié)調(diào)統(tǒng)一，共同維護(hù)銀行業(yè)穩(wěn)健的發(fā)展。二是建立基層金融監(jiān)管協(xié)調(diào)機制。理順基層央行與市金融辦、法院、檢察院等相關(guān)部門的關(guān)系，完善部門間溝通協(xié)調(diào)機制，共享監(jiān)管、執(zhí)法、司法等信息資源，增加金融違法違規(guī)行為的打擊力度。

（三）完善各項工作機制，推進(jìn)基層央行依法行政工作制度化建設(shè)。一方面構(gòu)建科學(xué)的行政決策機制?；鶎友胄幸e極探索科學(xué)民主決策機制，提高依法決策水平。一是進(jìn)一步完善內(nèi)部決策規(guī)則和決策程序。對重大事項與行政管理事項進(jìn)行決策時，認(rèn)真做好調(diào)查研究和論證，廣泛征求相關(guān)部門、市場主體、專家、干部職工等各方意見，確保決策的科學(xué)性、合理性、可行性。二是發(fā)揮好法律事務(wù)部門作用。做好對決策內(nèi)容、決策程序的合法性、和程序性審查，防止出現(xiàn)違法違規(guī)決策。另一方面健全高效的行政執(zhí)法機制。一是修訂完善執(zhí)法檢查和調(diào)查取證、執(zhí)法案卷評查等制度，使基層央行行政執(zhí)法有法可依。二是推行行政執(zhí)法責(zé)任制。明確業(yè)務(wù)部門與執(zhí)法崗位的執(zhí)法職責(zé)，確保權(quán)責(zé)統(tǒng)一，規(guī)范執(zhí)法行為。三是完善行政執(zhí)法案卷制度。建立健全行政許可、行政處罰、行政強制等執(zhí)法案卷體系，對檢查記錄、證據(jù)材料、行政執(zhí)法文書等進(jìn)行及時歸檔。四是合理行使自由裁量權(quán)?；鶎友胄袘?yīng)按照法律法規(guī)要求，合理行使自由裁量權(quán)，使行政執(zhí)法恪守原則性，又不失靈活性。五是推行執(zhí)法管理協(xié)調(diào)制度。增強綜合執(zhí)法檢查的計劃性和協(xié)調(diào)性，既充分發(fā)揮職能部門的積極性，又確保綜合執(zhí)法統(tǒng)一的組織領(lǐng)導(dǎo)。還有，完善規(guī)范的行政監(jiān)督機制。一是健全行政執(zhí)法監(jiān)督約束機制。完善內(nèi)部監(jiān)督與專門監(jiān)督，理順法律事務(wù)、內(nèi)審、紀(jì)檢監(jiān)察等部門關(guān)系，嚴(yán)格執(zhí)行各項監(jiān)督制度，增強監(jiān)督實效。二是加強對關(guān)鍵部門和重點崗位的監(jiān)督。制定有針對性的監(jiān)督辦法和監(jiān)督措施，使決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)與監(jiān)督權(quán)適當(dāng)分解與制衡，既相互制約又相互協(xié)調(diào)。三是推進(jìn)行政問責(zé)的制度化。明確問責(zé)范圍與程序，加強對行政執(zhí)法行為和行政執(zhí)法人員的跟蹤評估和外部監(jiān)督，杜絕行政不作為和亂作為，防止違法違紀(jì)問題的發(fā)生。