我國農(nóng)地流轉(zhuǎn)基本態(tài)勢與問題分析

李婷婷　王艷飛

農(nóng)地“三權(quán)分置”改革

鄉(xiāng)村振興的重要支點是農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的實現(xiàn)。這既是鄉(xiāng)村經(jīng)濟社會結(jié)構(gòu)變化的必然趨勢，也是現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的迫切要求。目前，我國農(nóng)地流轉(zhuǎn)正在進行試點，面臨各種問題，在制度、模式、法制等方面亟待完善。

摘要：農(nóng)地流轉(zhuǎn)是鄉(xiāng)村經(jīng)濟社會結(jié)構(gòu)變化下的必然趨勢，有助于提高土地配置效率、增加農(nóng)民收入和促進現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展。我國農(nóng)地流轉(zhuǎn)規(guī)模穩(wěn)步提高，轉(zhuǎn)包和出租是主要流轉(zhuǎn)形式，農(nóng)戶和專業(yè)合作社是農(nóng)地流入的主體，各地區(qū)農(nóng)地流轉(zhuǎn)情況存在較大差異。當(dāng)前，農(nóng)地流轉(zhuǎn)面臨人多地少和土地細碎化、流轉(zhuǎn)成本上升、制度環(huán)境仍不健全、農(nóng)民流轉(zhuǎn)訴求多元、非農(nóng)化非糧化等問題。建議從制度、模式、金融等方面提供支持，因地制宜有序推動農(nóng)地流轉(zhuǎn)。

關(guān)鍵詞：農(nóng)地流轉(zhuǎn);態(tài)勢;問題;建議

中圖分類號：F293.31

文獻標(biāo)識碼：A

文章編號：1001-9138-（ 2019） 06-0014-17

收稿日期：2019-05-18

農(nóng)地流轉(zhuǎn)有助于提高土地配置效率、增加農(nóng)民收入和促進現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展。日本、韓國在城鎮(zhèn)化中后期，農(nóng)地流轉(zhuǎn)較為普遍，農(nóng)地政策由最初的嚴(yán)格限制到以規(guī)模擴大為導(dǎo)向的政策支持轉(zhuǎn)變（張海峰和齊巍巍，2010）。1978年以來，我國統(tǒng)分結(jié)合的家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制將集體所有權(quán)和家庭承包經(jīng)營權(quán)分離，極大地提高了糧食生產(chǎn)能力，但也存在土地細碎化、經(jīng)營分散化、規(guī)模不經(jīng)濟等問題。隨著鄉(xiāng)村經(jīng)濟社會結(jié)構(gòu)的變化，一方面，農(nóng)地撂荒、經(jīng)營主體老弱化、農(nóng)地低效利用等現(xiàn)象明顯;另一方面，農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展逐漸凸顯，園區(qū)農(nóng)業(yè)、規(guī)模農(nóng)業(yè)、休閑農(nóng)業(yè)開始興起。這兩方面共同為農(nóng)地流轉(zhuǎn)提供了必要條件，使得農(nóng)地流轉(zhuǎn)成為解決土地低效利用、滿足產(chǎn)業(yè)用地需求、發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的重要途徑。2014年我國推動農(nóng)地“三權(quán)分置”改革，旨在通過完善制度設(shè)計來盤活農(nóng)地經(jīng)營權(quán)，穩(wěn)定農(nóng)戶承包權(quán)。本文分析了我國農(nóng)地流轉(zhuǎn)的基本態(tài)勢及面臨的主要問題，為有序推動農(nóng)地流轉(zhuǎn)提供參考。

1農(nóng)地流轉(zhuǎn)的基本態(tài)勢

1.1農(nóng)地流轉(zhuǎn)規(guī)模穩(wěn)步提高

我國農(nóng)地流轉(zhuǎn)規(guī)模經(jīng)歷了緩慢到提速的階段變化。20世紀(jì)八九十年代，浙江、福建等經(jīng)濟較發(fā)達地區(qū)已出現(xiàn)自發(fā)性土地流轉(zhuǎn)。從流轉(zhuǎn)耕地面積占家庭承包面積比重看，1996年全國有2.6%的耕地進行了流轉(zhuǎn)。隨著城鎮(zhèn)化進程中鄉(xiāng)村經(jīng)濟社會結(jié)構(gòu)的變化，農(nóng)地流轉(zhuǎn)規(guī)模不斷增大，2004年耕地流轉(zhuǎn)比例達到10.5%，2010年耕地流轉(zhuǎn)比例持續(xù)提高到14.7%。2010年后我國農(nóng)地流轉(zhuǎn)速度明顯加快，2015-2017年全國家庭承包耕地流轉(zhuǎn)增速出現(xiàn)回落。2017年底全國家庭承包耕地流轉(zhuǎn)面積5.12億畝，占比達到37%，全國超過1/3的耕地發(fā)生了流轉(zhuǎn)。農(nóng)地流轉(zhuǎn)中除了耕地占有主導(dǎo)地位外，林地、園地、養(yǎng)殖用地也占有一定比例。

1.2轉(zhuǎn)包和出租是最主要的流轉(zhuǎn)方式

土地流轉(zhuǎn)方式包括轉(zhuǎn)讓、轉(zhuǎn)包、互換、入股、出租等方式。其中，轉(zhuǎn)包和出租是我國耕地流轉(zhuǎn)的主要方式，2016年占比分別約47%和35%。轉(zhuǎn)包存在于農(nóng)村集體成員之間，由于農(nóng)民之間相互熟悉、信任，流轉(zhuǎn)交易成本低，大量農(nóng)民通過較低租金或免租金的方式流轉(zhuǎn)給親戚或本村農(nóng)戶。出租突破了村集體的范圍限制，更易體現(xiàn)農(nóng)地的市場價值，有助于農(nóng)地資源的配置。一些地區(qū)推動農(nóng)地流轉(zhuǎn)的同時，積極發(fā)展農(nóng)地托管服務(wù)，為耕、種、防、收等一個或多個環(huán)節(jié)提供全部或部分服務(wù)，提升了農(nóng)業(yè)的社會化服務(wù)水平。

1.3農(nóng)戶和專業(yè)合作社是農(nóng)地流人的主體

我國農(nóng)地流人方主要是農(nóng)戶（專業(yè)大戶、家庭農(nóng)場）、專業(yè)合作社和農(nóng)業(yè)企業(yè)。其中，農(nóng)戶占有比重最高，其次為專業(yè)合作社，2016年農(nóng)戶和專業(yè)合作社耕地流轉(zhuǎn)占比分別為58.4%和21.6%。隨著我國家庭農(nóng)場數(shù)量不斷增加，2016年經(jīng)營規(guī)模50畝以上的農(nóng)戶數(shù)達到376萬戶，家庭農(nóng)場經(jīng)營耕地七成來自流轉(zhuǎn)土地，其中耕地經(jīng)營規(guī)模在50-200畝之間的占63.2%，200-500畝的占27.5%。種養(yǎng)業(yè)是農(nóng)戶和專業(yè)合作社流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營的主要方向。近年來，專業(yè)合作社和企業(yè)在農(nóng)地流轉(zhuǎn)中越來越活躍，為生產(chǎn)方式、組織水平、技術(shù)采用、一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展注入新的活力，促進形成多元的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營體系。

1.4各地區(qū)農(nóng)地流轉(zhuǎn)情況存在較大差異

各地農(nóng)地流轉(zhuǎn)規(guī)模均不斷擴大，但在流轉(zhuǎn)比例、流轉(zhuǎn)方式、流入主體上存在一定差異。流轉(zhuǎn)比例上，上海、北京、江蘇、浙江、黑龍江等地區(qū)的耕地流轉(zhuǎn)面積占家庭承包地面積比重超過50%，天津、重慶、安徽、湖北、湖南達到或超過40%，其中，上海流轉(zhuǎn)耕地比重超過70%。在農(nóng)地流轉(zhuǎn)方式上，陜西、浙江、四川轉(zhuǎn)包方式比重最高，而河北、湖北、廣西以出租方式比重最高（郜亮亮，2018）。在農(nóng)地流人的經(jīng)營主體上，各地也存在一定差異。青海、天津、貴州、上海、湖南、江蘇、甘肅、河北、安徽的流轉(zhuǎn)耕地流入合作社面積占比超過25%，寧夏、陜西、貴州、重慶、北京的流轉(zhuǎn)耕地流人企業(yè)面積占比超過20%。此外，我國農(nóng)地流轉(zhuǎn)以種養(yǎng)業(yè)為主，2016年耕地流轉(zhuǎn)中用于種植糧食作物的比重占到56%，黑龍江、內(nèi)蒙古、吉林、安徽、河南、遼寧、江西等地區(qū)超過60%。

2我國農(nóng)地流轉(zhuǎn)面臨問題分析

2.1人多地少和土地細碎化的制約

人口和土地的關(guān)系直接影響農(nóng)業(yè)生產(chǎn)規(guī)模。目前，我國農(nóng)用地96.77億畝，耕地20.24億畝，2.6億農(nóng)戶中有2.3億承包農(nóng)戶，小農(nóng)戶從業(yè)人員占農(nóng)業(yè)從業(yè)人員90%，小農(nóng)戶經(jīng)營耕地面積占總耕地面積超過70%，一家一戶的小規(guī)模家庭經(jīng)營是我國農(nóng)業(yè)經(jīng)營基本特點。家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制實施以人均分配、肥瘦搭配、遠近結(jié)合為特征，農(nóng)戶地塊平均規(guī)模較小、土地細碎化是我國農(nóng)業(yè)經(jīng)營的基本現(xiàn)狀。2014年以來，我國陸續(xù)出臺了引導(dǎo)農(nóng)地經(jīng)營權(quán)有序流轉(zhuǎn)推動農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營的相關(guān)政策意見，但2015年以來耕地流轉(zhuǎn)規(guī)模增速有下降趨勢。顯然，農(nóng)地流轉(zhuǎn)面臨小農(nóng)經(jīng)濟、耕地細碎化的現(xiàn)實約束（王興穩(wěn)和鐘甫寧，2008），流轉(zhuǎn)規(guī)模進一步擴大需要綜合考慮人口流出、土地整治、技術(shù)應(yīng)用和制度創(chuàng)新，有序推進。

2.2農(nóng)地流轉(zhuǎn)成本上升壓縮收益空間

農(nóng)地流人大戶、專業(yè)合作社和企業(yè)過程中，在各相關(guān)利益主體博弈中，流出農(nóng)地農(nóng)民的期望收益不斷升高，無形中推高土地流轉(zhuǎn)成本。土地流轉(zhuǎn)成本上升，壓縮經(jīng)營農(nóng)戶利潤空間，一定程度阻礙土地流轉(zhuǎn)進程。如果流轉(zhuǎn)農(nóng)地用于糧食生產(chǎn)，經(jīng)營主體邊際報酬較低則難以實現(xiàn)可持續(xù)經(jīng)營，許多經(jīng)營主體只能轉(zhuǎn)變土地用途，轉(zhuǎn)向非糧化經(jīng)營方向。加上規(guī)模化種養(yǎng)業(yè)經(jīng)營通常存在一定的收益不確定性，既會影響農(nóng)民流轉(zhuǎn)農(nóng)地收益的顱期，不愿意流出土地，也影響經(jīng)營主體的流入土地意愿。

2.3農(nóng)地流轉(zhuǎn)的制度環(huán)境仍不健全

我國農(nóng)民工約2.88億，轉(zhuǎn)移農(nóng)民就業(yè)不穩(wěn)定、較高的市民化成本不利于轉(zhuǎn)移農(nóng)民融人城市。在城鄉(xiāng)二元制度下，農(nóng)地承載著重要的社會保障功能，以及轉(zhuǎn)移農(nóng)民在城市就業(yè)不穩(wěn)定的情況下，農(nóng)地對返鄉(xiāng)農(nóng)民同時承載著就業(yè)功能。盡管我國正推動縮小城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老、教育、就業(yè)等方面的社會保障差異，但目前的農(nóng)村社會保障體系尚無法排除失地農(nóng)民對后續(xù)生計的擔(dān)憂。而農(nóng)民對“三權(quán)分置”等政策理解有限，擔(dān)心因農(nóng)地流轉(zhuǎn)而喪失土地，更愿意以非正規(guī)方式交給親戚或同村農(nóng)民經(jīng)營;加之鄉(xiāng)村文化中特有的土地情節(jié)，也增加了土地流轉(zhuǎn)的難度。由于想流出或想流入農(nóng)地卻不能實現(xiàn)，農(nóng)戶的糧食產(chǎn)量被顯著影響（劉同山，2018）。

2.4規(guī)模導(dǎo)向與農(nóng)民多元訴求相矛盾

農(nóng)地流轉(zhuǎn)是農(nóng)戶家庭對可用資源的理性分配，既受到家庭勞動力結(jié)構(gòu)、就業(yè)結(jié)構(gòu)、收人結(jié)構(gòu)、文化水平等的影響，也受到資源稟賦和社會環(huán)境因素影響（何欣等，2016）。我國農(nóng)地流轉(zhuǎn)的“零租金”現(xiàn)象較為普遍（王亞輝等，2018），大量農(nóng)戶采用無償或低租金方式將小塊農(nóng)地轉(zhuǎn)包給同村農(nóng)戶代為耕種。家庭農(nóng)場和專業(yè)合作社經(jīng)營需要達到一定規(guī)模的農(nóng)用地，而大規(guī)模的農(nóng)地流轉(zhuǎn)離不開地方政府和村集體的協(xié)調(diào)。近年來，各級政府加大對農(nóng)地流轉(zhuǎn)的鼓勵和支持，通過規(guī)范合同、設(shè)立縣、鎮(zhèn)、村調(diào)解小組來支持流轉(zhuǎn)。但在政績導(dǎo)向下，一些地方政府主導(dǎo)農(nóng)地流轉(zhuǎn)，追求做大流轉(zhuǎn)經(jīng)營規(guī)模，容易背離農(nóng)戶家庭差異性和多樣化訴求。

2.5農(nóng)地非農(nóng)化非糧化不利于糧食安全

農(nóng)地流轉(zhuǎn)以堅持農(nóng)地農(nóng)用為基本原則。而在快速推進農(nóng)地流轉(zhuǎn)過程中，一些農(nóng)戶、合作社和企業(yè)為追求更高收益，選擇種植蔬菜、瓜果、苗木、花卉等經(jīng)濟作物或發(fā)展養(yǎng)殖而放棄種植糧食。一些地方政府也給予高效農(nóng)業(yè)一定補貼，促進特色農(nóng)業(yè)發(fā)展，增加本地農(nóng)民收益。因而，非糧化在各地區(qū)農(nóng)地流轉(zhuǎn)中較為常見。少量工商資本甚至改變農(nóng)地用途從事非農(nóng)經(jīng)營，而以“大棚房”為代表的違規(guī)非農(nóng)化現(xiàn)象違背了農(nóng)地農(nóng)用的基本原則。2016年全國農(nóng)戶流轉(zhuǎn)出的承包耕地中，用于種植糧食作物面積占流轉(zhuǎn)總面積的56.5%，其他用途占比43.5%。目前各地對流轉(zhuǎn)耕地非糧化尚無統(tǒng)一的規(guī)定限制，但過高的非糧化比重及違規(guī)非農(nóng)化不利于國家糧食安全。

3農(nóng)地流轉(zhuǎn)的建議

農(nóng)地流轉(zhuǎn)是實現(xiàn)小農(nóng)戶和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)有效銜接的前提，有助于提高土地配置效率、增加農(nóng)民收入和推動農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化。為實現(xiàn)農(nóng)地高效利用，建議完善農(nóng)地流轉(zhuǎn)制度、探索多種流轉(zhuǎn)模式和創(chuàng)新融資支持，因地制宜有序推進農(nóng)地流轉(zhuǎn)。一是完善農(nóng)地“三權(quán)分置”政策，培育農(nóng)地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)市場，形成農(nóng)地流轉(zhuǎn)價格機制，穩(wěn)定流轉(zhuǎn)市場預(yù)期，支持小農(nóng)戶發(fā)展適度規(guī)模經(jīng)營家庭農(nóng)場。二是探索多種農(nóng)業(yè)經(jīng)營模式，推動農(nóng)地有效流轉(zhuǎn)。結(jié)合各地區(qū)特點，發(fā)展企業(yè)+基地+農(nóng)戶、企業(yè)+合作社+農(nóng)戶、合作社+農(nóng)戶等多種農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化組織形式。同步推進農(nóng)地流轉(zhuǎn)和托管服務(wù)，公益性與經(jīng)營性服務(wù)組織融合發(fā)展，提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)規(guī)模化、標(biāo)準(zhǔn)化、市場化水平，切實增加農(nóng)民在產(chǎn)業(yè)鏈中的收益比例。三是支持農(nóng)地流轉(zhuǎn)金融模式創(chuàng)新，推廣農(nóng)用地經(jīng)營權(quán)抵押貸款，探索農(nóng)戶小額信用貸款，降低經(jīng)營成本。四是因地制宜推動農(nóng)地流轉(zhuǎn)。各地經(jīng)濟社會差異明顯，遵循人口流出的規(guī)律，因勢利導(dǎo)推進。結(jié)合鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃，區(qū)分糧食生產(chǎn)區(qū)和非糧食生產(chǎn)區(qū)，指導(dǎo)農(nóng)地流轉(zhuǎn)規(guī)模和流轉(zhuǎn)方向。五是合理引導(dǎo)工商業(yè)資本進入農(nóng)地流轉(zhuǎn)市場。強化農(nóng)地用途管制，嚴(yán)格限定承包地規(guī)模上限、農(nóng)用地用途和配套設(shè)施建設(shè)面積，加強備案管理、審查審核和事中事后監(jiān)管。與鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展相結(jié)合，支持盤活存量閑置宅基地資源，以租賃形式發(fā)展特色產(chǎn)業(yè)和鄉(xiāng)村民宿等。

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