面向工程建設(shè)全流程的不動產(chǎn)權(quán)籍調(diào)查

黃亮

摘要：立足不動產(chǎn)權(quán)籍調(diào)查工作，按照國務(wù)院深化“放管服”改革和優(yōu)化營商環(huán)境的有關(guān)指示精神，在闡述不動產(chǎn)權(quán)籍調(diào)查內(nèi)涵和特征的基礎(chǔ)上，通過對工程建設(shè)全流程中涉及的各類調(diào)查和測繪現(xiàn)狀進(jìn)行全面梳理分析，針對不動產(chǎn)權(quán)籍調(diào)查如何與相關(guān)工作進(jìn)行優(yōu)化整合提出了相關(guān)建議，以期進(jìn)一步壓縮工程建設(shè)全流程審批時(shí)間，使不動產(chǎn)登記工作更加便民利企。

關(guān)鍵詞：不動產(chǎn)權(quán)籍調(diào)查;工程建設(shè);全流程;優(yōu)化

中圖分類號：F293.31

文獻(xiàn)標(biāo)識碼：C

文章編號：1001-9138-（2019） 06-0039-43

收稿日期：2019-04-26

1不動產(chǎn)權(quán)籍調(diào)查的內(nèi)涵與特征

不動產(chǎn)統(tǒng)一登記之前，為了服務(wù)于分散登記模式下的各類不動產(chǎn)登記，出現(xiàn)了諸多種相關(guān)調(diào)查或測繪，如地籍調(diào)查、房產(chǎn)測量、土地承包經(jīng)營權(quán)調(diào)查、林權(quán)調(diào)查、海籍調(diào)查、無居民海島測量等?！恫粍赢a(chǎn)登記暫行條例》頒布實(shí)施后，國土資源部隨即印發(fā)了《關(guān)于做好不動產(chǎn)權(quán)籍調(diào)查T作的通知》（國土資發(fā)[2015]41號）。不動產(chǎn)權(quán)籍調(diào)查作為不動產(chǎn)統(tǒng)一登記制度建立后出現(xiàn)的新名詞，在該通知中首次被提出。

不動產(chǎn)權(quán)籍調(diào)查工作依據(jù)的主要法律法規(guī)有《物權(quán)法》《不動產(chǎn)登記暫行條例》《不動產(chǎn)登記暫行條例實(shí)施細(xì)則》等。相關(guān)條款明確規(guī)定，當(dāng)事人申請不動產(chǎn)登記，應(yīng)當(dāng)根據(jù)不同登記事項(xiàng)提供權(quán)屬證明和不動產(chǎn)界址、空間界限、面積等必要材料。不動產(chǎn)權(quán)籍調(diào)查的目的，即在形成“權(quán)屬清楚、界址清晰、面積準(zhǔn)確”的調(diào)查成果。權(quán)籍調(diào)查成果資料經(jīng)不動產(chǎn)登記后，具有法律效力。因此，不動產(chǎn)權(quán)籍調(diào)查必定成為不動產(chǎn)登記的前提和基礎(chǔ)。

《測繪法》第22條第2款規(guī)定，測量土地、建筑物、構(gòu)筑物和地面其他附著物的權(quán)屬界址線，應(yīng)當(dāng)按照縣級以上人民政府確定的權(quán)屬界線的界址點(diǎn)、界址線或者提供的有關(guān)登記資料和附圖進(jìn)行。《不動產(chǎn)登記操作規(guī)范（試行）》明確規(guī)定，不動產(chǎn)權(quán)籍調(diào)查包括權(quán)屬調(diào)查和不動產(chǎn)測量?！恫粍赢a(chǎn)權(quán)籍調(diào)查技術(shù)方案（試行）》要求不動產(chǎn)權(quán)籍調(diào)查應(yīng)按照準(zhǔn)備工作、權(quán)屬調(diào)查、不動產(chǎn)測量、成果審查入庫、成果整理歸檔的次序開展工作。正在研究起草的國家標(biāo)準(zhǔn)《不動產(chǎn)權(quán)籍調(diào)查規(guī)程（征求意見稿）》將“不動產(chǎn)權(quán)籍調(diào)查”定義為，針對不動產(chǎn)的權(quán)屬、位置、界址、面積、用途等進(jìn)行的調(diào)查與測繪工作。

綜上所述，權(quán)屬調(diào)查是不動產(chǎn)權(quán)籍調(diào)查的核心，也是不動產(chǎn)權(quán)籍調(diào)查的基本特征所在。不動產(chǎn)權(quán)籍調(diào)查應(yīng)以不動產(chǎn)單元為調(diào)查對象，依據(jù)不動產(chǎn)權(quán)利人的申請或由政府統(tǒng)一組織，通過權(quán)屬調(diào)查和不動產(chǎn)測量，查清不動產(chǎn)的主體（如權(quán)利人等）、客體（如位置、界址、四至范圍、面積等）和權(quán)利狀況（如權(quán)利類型、權(quán)利性質(zhì)、用途、相鄰關(guān)系、共有權(quán)關(guān)系、抵押狀態(tài)等）。不動產(chǎn)測量應(yīng)在權(quán)屬調(diào)查的基礎(chǔ)上進(jìn)行界址點(diǎn)測量和地籍圖測繪，在全面查清不動產(chǎn)單元權(quán)屬狀況，做好指界工作的基礎(chǔ)上開展不動產(chǎn)測量等相關(guān)調(diào)查工作，形成不動產(chǎn)權(quán)籍調(diào)查成果（包括不動產(chǎn)權(quán)籍調(diào)查表、不動產(chǎn)測量報(bào)告、不動產(chǎn)單元圖等文字、表格和圖件成果）。權(quán)屬調(diào)查一核心環(huán)節(jié)這也成為不動產(chǎn)權(quán)籍調(diào)查區(qū)別于基礎(chǔ)測繪的最本質(zhì)差異，脫離權(quán)屬調(diào)查提出不動產(chǎn)測量，或者將不動產(chǎn)測量等同于不動產(chǎn)權(quán)籍調(diào)查，便是割裂了權(quán)籍調(diào)查的整體性和系統(tǒng)性。

2工程建設(shè)全流程中的調(diào)查和測繪工作現(xiàn)狀

為貫徹落實(shí)黨中央、國務(wù)院關(guān)于深化“放管服”改革和優(yōu)化營商環(huán)境的部署要求，推動政府職能轉(zhuǎn)向減審批、強(qiáng)監(jiān)管、優(yōu)服務(wù)，促進(jìn)市場公平競爭，2018年5月，國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于開展工程建設(shè)項(xiàng)目審批制度改革試點(diǎn)的通知》（國辦發(fā)[2018]33號），決定在北京、天津等地開展工程建設(shè)項(xiàng)目審批制度改革試點(diǎn)。該通知明確，推行聯(lián)合勘驗(yàn)、聯(lián)合測繪、聯(lián)合審圖、聯(lián)合驗(yàn)收等。對于驗(yàn)收涉及的測量工作，實(shí)行“一次委托、統(tǒng)一測繪、成果共享”。在2019年國務(wù)院政府工作報(bào)告中，中央再次強(qiáng)調(diào)激發(fā)市場主體活力，著力優(yōu)化營商環(huán)境，明確將在全國推開工程建設(shè)項(xiàng)目審批制度改革，使全流程審批時(shí)間大幅縮短。

通過對各地的現(xiàn)狀調(diào)研，根據(jù)《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》《土地管理法》《不動產(chǎn)登記暫行條例》《建設(shè)用地審查報(bào)批管理辦法》《城市商品房預(yù)售管理辦法》《不動產(chǎn)登記暫行條例實(shí)施細(xì)則（試行）》等法律法規(guī)，從項(xiàng)目立項(xiàng)到竣工以及產(chǎn)權(quán)登記的全流程中，涉及原規(guī)劃、國土、房產(chǎn)、建設(shè)等多個(gè)行政主管部門的多項(xiàng)審批、監(jiān)管、登記發(fā)證業(yè)務(wù)事項(xiàng)。按照工程建設(shè)進(jìn)度，大致可劃分為立項(xiàng)用地規(guī)劃許可、工程建設(shè)許可、施工許可與建設(shè)、竣工驗(yàn)收等四個(gè)階段。每個(gè)階段涉及的主要行政業(yè)務(wù)事項(xiàng)，以及相關(guān)的調(diào)查和測繪類型大致梳理如下：

一是立項(xiàng)用地規(guī)劃許可階段。主要包括發(fā)項(xiàng)目審批核準(zhǔn)備案、選址意見書核發(fā)、用地預(yù)審、用地規(guī)劃許可、土地征轉(zhuǎn)報(bào)批、土地供應(yīng)、土地登記等，其具體環(huán)節(jié)和時(shí)序因供應(yīng)方式（如劃撥或出讓）不同有所差異。在本階段，因相關(guān)行政主管部門審批或監(jiān)管需要而開展的調(diào)查和測繪類型主要有1：500-1：2000地形測繪（服務(wù)于用地預(yù)審和項(xiàng)目選址）、土地勘測定界（服務(wù)于土地征轉(zhuǎn)報(bào)批）、土地勘測定界（服務(wù)于劃撥決定書或出讓合同簽訂）、規(guī)劃用地測量（服務(wù)于建設(shè)用地規(guī)劃許可證）、撥地測量等，因權(quán)利人申請不動產(chǎn)登記而需要開展的有變更地籍調(diào)查（服務(wù)于集體土地所有權(quán)變更或注銷登記）、地籍調(diào)查（服務(wù)于空地的不動產(chǎn)登記發(fā)證）。

二是工程建設(shè)許可階段。主要包括設(shè)計(jì)方案審查、建設(shè)工程規(guī)劃許可證核發(fā)等。在本階段，因相關(guān)行政主管部門審批或監(jiān)管需要而開展的調(diào)查和測繪類型主要有建筑物規(guī)劃紅線圖制作（服務(wù)于建設(shè)工程規(guī)劃許可證）、日照測量（服務(wù)于日照分析和規(guī)劃管理）。

三是施工許可與建設(shè)階段。主要包括消防、人防等設(shè)計(jì)審核確認(rèn)、施工許可證核發(fā)、在建工程抵押登記、商品房預(yù)售許可等。在本階段，因相關(guān)行政主管部門審批或監(jiān)管需要而開展的調(diào)查和測繪類型主要有建筑物規(guī)劃放線測量、規(guī)劃驗(yàn)線或監(jiān)督測量（包括灰線、±0層、封頂?shù)龋⒎课蓊A(yù)測繪（服務(wù)于房屋預(yù)售許可）等。其中，房屋預(yù)測繪也同時(shí)服務(wù)于房屋所有權(quán)預(yù)告登記。

四是竣工驗(yàn)收階段。主要包括規(guī)劃、國土、消防、人防等驗(yàn)收及竣工驗(yàn)收備案等。在本階段，因相關(guān)行政主管部門審批或監(jiān)管需要而開展的調(diào)查和測繪類型主要有用地復(fù)核測量、規(guī)劃核實(shí)測量、人防測量、消防測量、綠化測量、地下管線測量等;因權(quán)利人申請不動產(chǎn)登記而需要開展的有房產(chǎn)實(shí)測和更新地籍調(diào)查（服務(wù)房地一體的不動產(chǎn)登記）。

上述各類調(diào)查測繪按類別主要可分為規(guī)劃測量、不動產(chǎn)權(quán)籍調(diào)查和土地勘測定界三大類。一是規(guī)劃測量。按照《工程測繪基本技術(shù)要求》（GB/T35641-2017），規(guī)劃測量是指依據(jù)規(guī)劃文件為城鄉(xiāng)或工程的規(guī)劃設(shè)計(jì)和規(guī)劃管理提供測繪保障與服務(wù)的測量工作，包括撥地測量、規(guī)劃放線測量、規(guī)劃驗(yàn)線測量、規(guī)劃驗(yàn)收測量、日照測量等。其中，規(guī)劃驗(yàn)收測量的主要內(nèi)容包括條件點(diǎn)和驗(yàn)測點(diǎn)測量、建（構(gòu)）筑物四至距離測算、建（構(gòu)）筑物高度測量、建筑面積測量、竣工區(qū)域地形測量及管線探測、其他測量（如消防測量、人防測量、綠地測量、地下車位測量等）。規(guī)劃驗(yàn)收測量即是國辦發(fā)[2018] 33號文中明確要求統(tǒng)一測繪的主要內(nèi)容。二是不動產(chǎn)權(quán)籍調(diào)查。按照本文第一部分論述，以及不動產(chǎn)登記和權(quán)籍調(diào)查相關(guān)規(guī)范，服務(wù)于集體土地所有權(quán)變更登記的變更地籍調(diào)查、服務(wù)于空地不動產(chǎn)登記發(fā)證的地籍調(diào)查、服務(wù)于房屋所有權(quán)預(yù)告登記的房屋預(yù)測繪，以及服務(wù)房地一體不動產(chǎn)登記的房產(chǎn)實(shí)測和更新地籍調(diào)查，均屬于不動產(chǎn)權(quán)籍調(diào)查的類型。三是土地勘測定界。根據(jù)國土資源部《建設(shè)用地審查報(bào)批管理辦法》和《土地勘測定界規(guī)程（ TDIT 1008-2007）》，土地勘測定界主要是為滿足土地征收（征用）、劃撥、出讓、農(nóng)用地轉(zhuǎn)用、土地利用規(guī)劃及土地開發(fā)、整理、復(fù)墾等工作的需要而開展的技術(shù)服務(wù)性工作。天津、成都等地在實(shí)際工作中已將土地征收（征用）、劃撥、出讓中的土地勘測定界與地籍調(diào)查有效結(jié)合，稱之為地籍調(diào)查前置。即在集體土地征收、農(nóng)用地或未利用地轉(zhuǎn)用、簽訂國有土地使用權(quán)出讓合同、核發(fā)國有土地劃撥決定書前，需對批準(zhǔn)用地進(jìn)行勘測定界，先行完成地籍調(diào)查工作，出具地籍調(diào)查前置成果，同時(shí)服務(wù)審批、登記等多項(xiàng)業(yè)務(wù)需求。

3工程建設(shè)全流程中的不動產(chǎn)權(quán)籍調(diào)查工作優(yōu)化建議

綜上所述，規(guī)劃測量主要服務(wù)于規(guī)劃制定和實(shí)施情況監(jiān)督，土地勘測定界重點(diǎn)調(diào)查項(xiàng)目擬占用范圍內(nèi)的土地權(quán)屬和土地利用狀況，不動產(chǎn)權(quán)籍調(diào)查則強(qiáng)調(diào)在不動產(chǎn)單元形成后對不動產(chǎn)權(quán)利主體、客體和權(quán)利狀況的調(diào)查核實(shí)。三者緊密關(guān)聯(lián)，工作目標(biāo)、內(nèi)容和成果要求等又有所不同。按照當(dāng)前國家關(guān)于深化“放管服”改革和優(yōu)化營商環(huán)境的指示精神，就不動產(chǎn)權(quán)籍調(diào)查工作如何與相關(guān)工作進(jìn)行優(yōu)化整合，可以重點(diǎn)考慮以下三個(gè)方面：

第一，服務(wù)征地報(bào)批的土地勘測定界與服務(wù)集體土地所有權(quán)變更登記的不動產(chǎn)權(quán)籍調(diào)查合并開展。借鑒天津經(jīng)驗(yàn)，進(jìn)行集體土地征收報(bào)批時(shí)，應(yīng)應(yīng)委托一家具備相應(yīng)測繪資質(zhì)的服務(wù)機(jī)構(gòu)，按統(tǒng)一的測繪精度，一并開展征地前的土地勘測定界和集體所有權(quán)變更地籍調(diào)查工作，一次形成被征收土地及裁余部分土地的宗地圖和土地勘測定界等測繪成果。擬征收宗地的宗地圖可作為征收土地情況確認(rèn)表的附圖，并將擬征收宗地在不動產(chǎn)權(quán)證或集體土地所有證證載宗地范圍內(nèi)的位置反映出來，由集體土地所有權(quán)人蓋章確認(rèn)擬征收范圍，并以此作為裁余部分集體土地所有權(quán)變更登記的指界蓋章成果，從而避免土地征收批準(zhǔn)后再次要求集體土地所有權(quán)人指界確認(rèn)，實(shí)現(xiàn)一次測量、一次指界，提高效率簡化流程。

第二，服務(wù)劃撥決定書或出讓合同簽訂的土地勘測定界與服務(wù)國有建設(shè)用地使用權(quán)首次登記的不動產(chǎn)權(quán)籍調(diào)查合并開展。簽訂劃撥決定書和出讓合同時(shí)，應(yīng)委托一家具備相應(yīng)測繪資質(zhì)的服務(wù)機(jī)構(gòu)，按照統(tǒng)一的測繪精度，依據(jù)不動產(chǎn)權(quán)籍調(diào)查相關(guān)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定的程序、步驟和技術(shù)要求等開展權(quán)屬調(diào)查與不動產(chǎn)測繪，依據(jù)《建設(shè)用地規(guī)劃許可證》或規(guī)劃條件函及附圖等，測定界樁位置，標(biāo)定用地范圍和界線，形成宗地圖和調(diào)查表等成果，同步服務(wù)劃撥決定書或出讓合同簽汀和國有建設(shè)用地使用權(quán)的首次登記，實(shí)現(xiàn)一次測繪、成果共享。

第三，服務(wù)竣工驗(yàn)收的各類測繪與與服務(wù)“房地一體”不動產(chǎn)登記發(fā)證的不動產(chǎn)權(quán)籍調(diào)查合并開展。根據(jù)國辦發(fā)[ 2018] 33號要求，對于驗(yàn)收涉及的測量工作，實(shí)行“一次委托、統(tǒng)一測繪、成果共享”。截至目前，北京、上海、浙江、廈門等試點(diǎn)城市均出臺相關(guān)文件，明確在竣工驗(yàn)收和產(chǎn)權(quán)登記階段由一家具備相應(yīng)測繪資質(zhì)的服務(wù)機(jī)構(gòu)綜合承擔(dān)用地復(fù)核測量、規(guī)劃核實(shí)測量、人防測量、消防測量、綠化測量、地下管線測量、更新地籍調(diào)查和房產(chǎn)實(shí)測等，同步形成滿足竣工驗(yàn)收和不動產(chǎn)登記的成果資料，實(shí)現(xiàn)一次委托、統(tǒng)一測繪。

4結(jié)語

為了進(jìn)一步壓縮工程建設(shè)全流程審批時(shí)間，有效推進(jìn)不動產(chǎn)登記便民利企，本文從三個(gè)方面對工程建設(shè)全流程中涉及的不動產(chǎn)權(quán)籍調(diào)查工作流程進(jìn)行了優(yōu)化，并結(jié)合實(shí)際情況提出了精簡調(diào)查測繪次數(shù)的具體方案，著力解決重復(fù)測繪、重復(fù)收費(fèi)等問題的出現(xiàn)。

但若要從根本上杜絕工程建設(shè)全流程中的重復(fù)調(diào)查和測繪問題，仍然還有諸多關(guān)鍵問題需要解決。首先，應(yīng)對國土、規(guī)劃、建設(shè)等部門有關(guān)審批和監(jiān)管等行政事項(xiàng)進(jìn)行進(jìn)一步優(yōu)化整合，這也是壓縮審批流程和時(shí)間的最為直接有效的方式。其次，搭建跨部門的數(shù)據(jù)統(tǒng)一管理平臺，實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)的全流程共享和應(yīng)用，才有可能真正實(shí)現(xiàn)“一物一測”（即對客觀世界存在的同一物體只實(shí)施一次調(diào)查或測繪），后期審批、監(jiān)管或登記等行政事項(xiàng)的開展才有可能直接利用前期調(diào)查測繪成果，或在前期成果基礎(chǔ)上開展補(bǔ)充調(diào)查或核實(shí)，從而避免重復(fù)測繪和重復(fù)收費(fèi)。此外.研制出臺統(tǒng)一的聯(lián)合測繪計(jì)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，明確每種調(diào)查測繪的具體工作量和相應(yīng)收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，有效區(qū)分外業(yè)調(diào)查測繪、內(nèi)業(yè)面積計(jì)算、補(bǔ)充調(diào)查、調(diào)查核實(shí)等，避免隱性重復(fù)收費(fèi)情況的出現(xiàn)。最后，出臺統(tǒng)一的房屋面積計(jì)算規(guī)則等，也是需要解決的關(guān)鍵問題。

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