新時(shí)代企業(yè)信訪法治化建設(shè)的路徑選擇

摘 要：信訪制度作為我國(guó)暢聽(tīng)民意和化解矛盾的一種有效糾錯(cuò)機(jī)制，之所以在我國(guó)長(zhǎng)期存在，有其內(nèi)在經(jīng)濟(jì)、文化背景和社會(huì)意識(shí)基礎(chǔ)。信訪工作是黨的一項(xiàng)重要的群眾工作，在切實(shí)維護(hù)信訪群眾合法權(quán)益、及時(shí)反映群眾意愿、著力化解社會(huì)矛盾等方面發(fā)揮著重要作用。《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》明確提出，“把信訪納入法治化軌道，保障合理合法訴求依照法律規(guī)定和程序就能得到合理合法的結(jié)果”。本文以某中央骨干企業(yè)信訪法治化建設(shè)的經(jīng)驗(yàn)為例，探索新時(shí)代企業(yè)信訪法制化建設(shè)的反思和路徑選擇。

關(guān)鍵詞：信訪;法治化;困境;理論基礎(chǔ);路徑選擇

中圖分類號(hào)：D922.182文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A文章編號(hào)：2095-4379-（2019）17-0150-03

作者簡(jiǎn)介：王萌，女，河南安陽(yáng)人，中國(guó)石化銷售有限公司河南石油分公司人力資源處，處長(zhǎng)助理，政工師，研究方向：企業(yè)信訪穩(wěn)定。

信訪權(quán)利是公民享有的一項(xiàng)憲法權(quán)利，習(xí)近平總書(shū)記要求“要切實(shí)依法及時(shí)就地解決群眾合理訴求，注重源頭預(yù)防，夯實(shí)基層基礎(chǔ)，加強(qiáng)法治建設(shè)，健全化解機(jī)制，不斷增強(qiáng)工作的前瞻性、系統(tǒng)性、針對(duì)性，真正把解決信訪問(wèn)題的過(guò)程作為踐行黨的群眾路線、做好群眾工作的過(guò)程?！雹倌持醒牍歉善髽I(yè)以習(xí)近平新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義思想為指導(dǎo)，堅(jiān)定不移深化改革，積極推進(jìn)公司治理現(xiàn)代化，在實(shí)現(xiàn)建設(shè)具有全球競(jìng)爭(zhēng)力的世界一流企業(yè)的進(jìn)程中，信訪法治化也凸顯了其重要地位。實(shí)現(xiàn)信訪法治化要求群眾反映訴求要“依法、逐級(jí)、理性”，信訪工作人員辦理案件要“依法、及時(shí)、就地”，這既是我們追求信訪法治化的工作目標(biāo)，也是黨的群眾路線的落地實(shí)施，是維護(hù)群眾合法權(quán)益、化解社會(huì)矛盾的具體體現(xiàn)。

一、信訪法治化建設(shè)困境的檢視

（一）片面的“結(jié)果導(dǎo)向”產(chǎn)生負(fù)面影響

信訪不同于程序嚴(yán)格規(guī)范的訴訟、復(fù)議等權(quán)利救濟(jì)途徑，它具有強(qiáng)烈的政治功能。鑒于當(dāng)前信訪考核指標(biāo)，信訪工作被視為政治任務(wù)，特別是在敏感時(shí)期，直接與“烏紗帽”、績(jī)效掛鉤，正是這種“結(jié)果導(dǎo)向”加劇了信訪人“大鬧大解決”、“信訪不信法”、“信上不信下”。很多群眾一遇到問(wèn)題和矛盾，不管是什么性質(zhì)的，就一窩蜂越級(jí)信訪甚至進(jìn)京，找“當(dāng)官的”，“大領(lǐng)導(dǎo)”一句話能勝過(guò)法與理。即使法院的判決也可以不服，也可以找“北京領(lǐng)導(dǎo)”鬧一鬧，纏一纏，給涉事企業(yè)施加壓力，以尋求法外救濟(jì)。

（二）信訪受理范圍外延過(guò)大

不能把信訪當(dāng)成個(gè)筐，無(wú)論什么矛盾都通過(guò)信訪來(lái)解決。對(duì)于一些本應(yīng)通過(guò)訴訟、仲裁、行政復(fù)議等途徑解決的問(wèn)題，信訪人不愿走法律程序，而是反復(fù)向信訪部門(mén)反映要求處理，導(dǎo)致信訪部門(mén)管了許多不該管、也管不好的事項(xiàng)。例如涉法涉訴問(wèn)題，按照《信訪條例》規(guī)定，涉法涉訴信訪問(wèn)題應(yīng)通過(guò)法律規(guī)定的途徑（如訴訟、仲裁等）等解決，很多涉法涉訴或已經(jīng)進(jìn)入司法程序的問(wèn)題被當(dāng)事人帶到信訪渠道來(lái)，涉法涉訴問(wèn)題幾乎能占到該大型國(guó)企疑難信訪突出問(wèn)題總量的四分之一。

（三）信訪事項(xiàng)辦理過(guò)程中存在瑕疵

在辦理群眾訴求的過(guò)程中，有的企業(yè)還存在著“推諉扯皮”、“踢皮球”的現(xiàn)象;在與信訪群眾的接談過(guò)程中有時(shí)還會(huì)有態(tài)度不端正的問(wèn)題，甚至偶爾會(huì)有不夠冷靜被信訪人激怒的情況;在某些環(huán)節(jié)把關(guān)不嚴(yán)，履行職責(zé)不到位，形同虛設(shè);企業(yè)改革政策出臺(tái)前穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估流于表面、流于形式，執(zhí)行過(guò)程不透明、信息公開(kāi)的不全面不及時(shí)，致使企業(yè)黨委、行政的公信力下降，引起群眾強(qiáng)烈不滿導(dǎo)致新的訴求。有時(shí)，信訪事項(xiàng)的辦理更注重程序性，對(duì)實(shí)質(zhì)性結(jié)果關(guān)注不多，導(dǎo)致“案結(jié)事不了”，信訪人反復(fù)上訪。

二、企業(yè)信訪法治化困境的成因剖析

（一）企業(yè)信訪制度的功能錯(cuò)位

信訪制度的初衷是增開(kāi)一個(gè)意見(jiàn)表達(dá)的渠道和收集社情民意的窗口。企業(yè)信訪從機(jī)構(gòu)設(shè)置、職權(quán)配備到處理方法，主要是為反映和匯集民意、評(píng)判政策得失服務(wù)，而國(guó)務(wù)院《信訪條例》規(guī)定的“屬地管理”“誰(shuí)主管誰(shuí)負(fù)責(zé)”，相當(dāng)于對(duì)所有信訪事項(xiàng)增加了一個(gè)兜底條款，國(guó)有企業(yè)的政治責(zé)任和社會(huì)責(zé)任驅(qū)動(dòng)著大型國(guó)企信訪工作的權(quán)利救濟(jì)功能被不斷放大，原本作為社會(huì)救濟(jì)的補(bǔ)充，卻演變成了某種程度的替代，這種內(nèi)在的功能結(jié)構(gòu)性矛盾在企業(yè)經(jīng)營(yíng)困難時(shí)期表現(xiàn)尤為突出。

（二）群眾法治意識(shí)淡薄

一是對(duì)法治權(quán)限的錯(cuò)誤理解。受長(zhǎng)期計(jì)劃經(jīng)濟(jì)社會(huì)的影響，現(xiàn)實(shí)生活中，領(lǐng)導(dǎo)批示比政策文件管用的現(xiàn)象依然存在，信訪人總是期望通過(guò)信訪獲取上級(jí)部門(mén)的重視，特別是上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)關(guān)注、批示。企業(yè)在來(lái)自于上級(jí)部門(mén)或領(lǐng)導(dǎo)的壓力下，可以盡快的解決自身利益訴權(quán)，甚至是并不合理合法的訴求。②二是對(duì)信訪部門(mén)職責(zé)的片面認(rèn)知。信訪部門(mén)承擔(dān)著密切聯(lián)系群眾的“橋梁”作用，群眾片面認(rèn)為信訪機(jī)構(gòu)可以直接處理他們的訴求問(wèn)題。信訪部門(mén)承擔(dān)的是對(duì)信訪事項(xiàng)的協(xié)調(diào)、督辦、建議權(quán)，并沒(méi)有直接處理信訪事項(xiàng)的權(quán)力，對(duì)其他職能部門(mén)也沒(méi)有強(qiáng)有力的制約，常常陷入責(zé)重權(quán)輕、“小馬拉大車”的尷尬境地。同時(shí)，群眾對(duì)《信訪條例》的規(guī)定有自己的理解，認(rèn)定他的問(wèn)題就該由信訪途徑解決，而不是尋求相應(yīng)的法定途徑依法維護(hù)自身權(quán)益。

（三）信訪與訴訟、行政復(fù)議、仲裁等法定途徑銜接不暢

在信訪工作中，對(duì)于應(yīng)走法律程序處理的事項(xiàng)，信訪部門(mén)只能通過(guò)引導(dǎo)群眾通過(guò)訴訟、行政復(fù)議、仲裁等途徑解決，但沒(méi)有強(qiáng)制力，使得這些問(wèn)題在信訪渠道滯留。信訪部門(mén)與法院、仲裁機(jī)構(gòu)等單位之間尚未建立起通暢的溝通對(duì)接機(jī)制，使得一些事項(xiàng)在信訪與法定途徑間交叉進(jìn)行，既浪費(fèi)了信訪部門(mén)的有限資源，也影響了權(quán)力機(jī)關(guān)的公信力。特別是大部分行政法規(guī)，沒(méi)有將涉訴信訪納入，導(dǎo)致處理涉訴信訪的法律依據(jù)缺失。其結(jié)果是：整個(gè)“信訪法治”進(jìn)程，某種程度成為政府、大型國(guó)有企業(yè)單邊的推進(jìn)行動(dòng)，民眾被動(dòng)參與或不愿參與，結(jié)果不僅未達(dá)到信訪法治化的預(yù)期目的，反而起到了負(fù)作用。

三、信訪法治化建設(shè)的理論基礎(chǔ)與企業(yè)探索

（一）信訪法治化建設(shè)的理論基礎(chǔ)

1.信訪問(wèn)題是法治問(wèn)題。信訪古亦有之，是社會(huì)管理高度中央集權(quán)和權(quán)力一元體制下帶來(lái)的產(chǎn)物。③從信訪的實(shí)質(zhì)看，信訪現(xiàn)象某種程度是公權(quán)力行使過(guò)程中直接或間接侵害了群眾的私權(quán)利，受侵害的群眾為了維護(hù)自身權(quán)益，才通過(guò)信訪尋求救濟(jì)。法治國(guó)家的一項(xiàng)核心要義就是限制公權(quán)，保障私權(quán)。在我國(guó)的社會(huì)主義法律體系已基本建成的今天，群眾合法權(quán)益侵害后都有比較暢通的法律救濟(jì)途徑，而信訪只能是窮盡這些法律途徑后仍不能獲得救濟(jì)的一種補(bǔ)充性渠道。所以，從某種程度上說(shuō)，一些信訪事項(xiàng)的發(fā)生，與權(quán)力行使者未能秉公執(zhí)法、不作為、亂作為有著密切關(guān)聯(lián)。

2.信訪問(wèn)題是社會(huì)問(wèn)題。從法律社會(huì)學(xué)的角度來(lái)看，不同的社會(huì)階層都會(huì)有不同的社會(huì)壓力，這些壓力不斷累積就形成社會(huì)矛盾，所以必須通過(guò)一定的途徑釋放壓力、化解矛盾，信訪制度應(yīng)運(yùn)而生，成為富有中國(guó)特色的宣泄壓力、化解社會(huì)矛盾的“社會(huì)安全閥”。④近年來(lái)，某中央骨干企業(yè)信訪工作成效突出，主要就在于企業(yè)總部和下屬企業(yè)能夠嚴(yán)格依法規(guī)范信訪行為，敞開(kāi)信訪途徑，通過(guò)公開(kāi)電話、短信、信訪APP等途徑暢聽(tīng)群眾呼聲，上下級(jí)單位、干部員工群策群力在法律允許的框架內(nèi)全力解決好群眾反映的切身利益問(wèn)題，從根本上解決“纏訪鬧訪”“反復(fù)訪”問(wèn)題。

3.信訪問(wèn)題是經(jīng)濟(jì)問(wèn)題。信訪法治化建設(shè)具有法律經(jīng)濟(jì)學(xué)的機(jī)理，制度的經(jīng)濟(jì)分析是以資源的稀缺性為基礎(chǔ)的，所以法律經(jīng)濟(jì)學(xué)的核心要義在于這一假設(shè)：所有法律活動(dòng)，無(wú)論是立法還是司法，事實(shí)上都是進(jìn)行著資源的配置和利用，理應(yīng)以效益最大化為目標(biāo)。為了達(dá)到這個(gè)目標(biāo)，就要從宏觀上就社會(huì)整體和公民權(quán)利救濟(jì)在經(jīng)濟(jì)及社會(huì)方面的得失進(jìn)行考量比較。以某中央骨干企業(yè)為例，近年每年發(fā)放協(xié)解群體“兩險(xiǎn)”幫扶資金數(shù)億元，主動(dòng)承擔(dān)了數(shù)萬(wàn)名協(xié)解人員的幫扶救助職責(zé)，盡管付出的經(jīng)濟(jì)成本遠(yuǎn)大于收益，表面上不符企業(yè)市場(chǎng)化運(yùn)營(yíng)的理性選擇。但是，我們并不能因此而否定成本支出的價(jià)值，“凈收益小于零”畢竟使得社會(huì)收益達(dá)到最大化，凸顯了大型國(guó)有企業(yè)的責(zé)任與擔(dān)當(dāng)。

（二）某中央企業(yè)信訪法治化建設(shè)的探索

近年來(lái)，企業(yè)集團(tuán)公司、二級(jí)企業(yè)各級(jí)信訪維穩(wěn)部門(mén)和法律部門(mén)嚴(yán)格按照中央和國(guó)家關(guān)于依法治訪的工作要求，積極工作、迎難而上，主動(dòng)運(yùn)用法治思維和法治方式完善工作機(jī)制、創(chuàng)新工作模式、定紛止?fàn)?，?guī)范了信訪工作秩序，提高信訪法治化水平，依法治訪工作初步成效。

1.出臺(tái)“兩項(xiàng)制度”。依據(jù)中央和國(guó)家相關(guān)精神，企業(yè)總部制定了《關(guān)于做好涉法涉訴信訪與普通信訪分離工作的指導(dǎo)意見(jiàn)》、《關(guān)于引導(dǎo)來(lái)訪人依法逐級(jí)走訪暨規(guī)范信訪事項(xiàng)受理辦理程序試行辦法》，為總部和各企業(yè)依法治訪工作的開(kāi)展提供了政策依據(jù)與工作抓手，依法治訪工作實(shí)現(xiàn)有章可循、有理可依。

2.初步建立共同甄別涉法涉訴信訪事項(xiàng)機(jī)制。集團(tuán)公司辦公廳、法律部聯(lián)合下發(fā)《關(guān)于運(yùn)用法治思維推動(dòng)依法治訪工作深入開(kāi)展的通知》，明確建立健全企業(yè)內(nèi)部的矛盾預(yù)警、利益表達(dá)、協(xié)商溝通、訴訪分離等機(jī)制，引導(dǎo)各類群體理性表達(dá)訴求，依法按程序反映問(wèn)題、化解矛盾糾紛，為信訪法治化建設(shè)順利推進(jìn)創(chuàng)造了更加良好的外部環(huán)境。企業(yè)信訪部門(mén)與法律部門(mén)就共同甄別涉法涉訴信訪案件，明確專職法律人員作為依法治訪工作聯(lián)絡(luò)員參與處理涉法涉訴信訪，強(qiáng)化了法律在維護(hù)群眾權(quán)益和化解矛盾中的權(quán)威地位。

3.依法處置機(jī)制進(jìn)一步完善。集團(tuán)公司《關(guān)于做好涉法涉訴信訪與普通信訪分離工作的指導(dǎo)意見(jiàn)》實(shí)施后，部分企業(yè)建立了依法處置工作流程，一些單位在運(yùn)用法治思維和方式維護(hù)群眾合法權(quán)益、化解矛盾糾紛、維護(hù)企業(yè)穩(wěn)定等方面做了許多有益探索。

四、企業(yè)信訪法治化建設(shè)的路徑選擇

（一）信訪理念的法治化

企業(yè)的非正常上訪，不僅擾亂了企業(yè)正常的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)秩序，造成了難以估量的經(jīng)濟(jì)損失和社會(huì)影響，也扭曲了的法治國(guó)家下有法必依的價(jià)值導(dǎo)向。長(zhǎng)此累積，信訪群眾往往作出一些極端行為，嚴(yán)重影響了企業(yè)正常的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)和社會(huì)的安定團(tuán)結(jié)，使原本釋放壓力、化解矛盾的信訪制度，很難發(fā)揮期望的“減壓閥”的作用。⑤要想實(shí)現(xiàn)企業(yè)和社會(huì)的長(zhǎng)治久安，就必須采取有效手段來(lái)治理企業(yè)信訪活動(dòng)中的信“上”不信“下”、信“訪”不信“法”、信“利”不信“理”、信“多”不信“少”的亂象，根除阻礙穩(wěn)定的“致病因子”。從油田律師“坐診”為涉法信訪開(kāi)具法律“藥方”，到油田與市中級(jí)人民法院、市人民法院開(kāi)展企法聯(lián)動(dòng)工作，“騰籠換鳥(niǎo)”已經(jīng)成為治理該大型國(guó)企信訪活動(dòng)中“越級(jí)訪、重復(fù)訪、滯留訪、違法訪”的一道“良方”。

（二）源頭治理的法治化

1.完善信訪立法，實(shí)現(xiàn)信訪功能的正確歸位，即政治動(dòng)員與參與、權(quán)力監(jiān)督和權(quán)利救濟(jì)三項(xiàng)功能的同向發(fā)力，具體來(lái)說(shuō)就是“了解社情民意、匯集意見(jiàn)建議，分析穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)、評(píng)判政策得失，排查矛盾隱患、解決合理訴求”;通過(guò)信訪立法，明確信訪工作受理范圍，厘清職責(zé)邊界，明晰權(quán)責(zé)清單，培育“法定職責(zé)必須為，法無(wú)授權(quán)不可為”的法治思維，實(shí)現(xiàn)開(kāi)展工作依法有據(jù)，解決問(wèn)題依法依規(guī)，訴求表達(dá)依法有序，合法權(quán)益依法維護(hù)，形成有利于做好信訪工作的法治風(fēng)尚和法治環(huán)境。

2.嚴(yán)格落實(shí)訴訪分離制度，厘清信訪與行政復(fù)議、仲裁、訴訟的受理范圍，嚴(yán)格按照受理范圍處理群眾訴求，引導(dǎo)群眾自覺(jué)守法，樹(shù)立依法維權(quán)意識(shí)。信訪部門(mén)及其他職能部門(mén)負(fù)責(zé)受理一般訴求類信訪事項(xiàng)，對(duì)涉法涉訴信訪事項(xiàng)積極引導(dǎo)群眾通過(guò)司法途徑解決。對(duì)非法律性質(zhì)的信訪，運(yùn)用法治方式解決。清晰界定信訪部門(mén)與職能部門(mén)的責(zé)任，信訪部門(mén)負(fù)責(zé)及時(shí)受理、轉(zhuǎn)送、交辦信訪事項(xiàng)，協(xié)調(diào)、督導(dǎo)職能部門(mén)切實(shí)承擔(dān)起化解法定職責(zé)范圍內(nèi)信訪事項(xiàng)的主體責(zé)任，并推動(dòng)責(zé)任部門(mén)按照“三到位一處理”依法處理信訪問(wèn)題，不突破法律政策底線，不留隱患。

（三）運(yùn)行機(jī)制的法治化

1.建立全員參與及穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估長(zhǎng)效機(jī)制，積極探索全員維穩(wěn)機(jī)制建設(shè)，完善跨部門(mén)、跨區(qū)域協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)

機(jī)制，形成全員自覺(jué)維護(hù)企業(yè)和諧穩(wěn)定的良好局面。

2.建立信訪、工會(huì)、紀(jì)檢、綜治、勞資、法律等部門(mén)參與的綜合調(diào)解機(jī)制，各渠道依法作為，最大限度地引導(dǎo)群眾通過(guò)法定途徑化解糾紛。

3.建立企地聯(lián)動(dòng)長(zhǎng)效機(jī)制，推行企業(yè)全國(guó)范圍不同地區(qū)企地協(xié)調(diào)共同維護(hù)穩(wěn)定機(jī)制的基礎(chǔ)上，推動(dòng)區(qū)域牽頭工作，完善與地方黨委政府在政策、信息、化解、處置的協(xié)同聯(lián)動(dòng)，發(fā)揮機(jī)制效用。

4.建立信訪事項(xiàng)依法終結(jié)長(zhǎng)效機(jī)制，細(xì)化信訪事項(xiàng)終結(jié)認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，通過(guò)法定程序予以終結(jié)認(rèn)定，并建立終結(jié)退出機(jī)制，結(jié)束黨委政府、屬地企業(yè)對(duì)信訪事項(xiàng)“無(wú)限兜底”的責(zé)任。

5.建立督查督辦長(zhǎng)效機(jī)制，開(kāi)展信訪維穩(wěn)督查工作，實(shí)現(xiàn)信訪事項(xiàng)全程跟蹤、全面檢查、及時(shí)反饋。

6.建立考核問(wèn)責(zé)長(zhǎng)效機(jī)制，實(shí)施信訪工作責(zé)任制，通過(guò)年度績(jī)效考核、誡勉談話、紀(jì)律處分等多種手段，做到有責(zé)要擔(dān)當(dāng)、失責(zé)必追究、追究必從嚴(yán)。

7.建立智能化建設(shè)長(zhǎng)效機(jī)制，完善企業(yè)信訪信息管理系統(tǒng)，充分發(fā)掘和釋放信訪大數(shù)據(jù)資源價(jià)值，綜合分析信訪形勢(shì)，提高對(duì)信訪風(fēng)險(xiǎn)因素的感知、預(yù)測(cè)、防范能力，更好服務(wù)科學(xué)決策，全力打造大型國(guó)企信訪系統(tǒng)升級(jí)版，不斷提高信訪工作智能化、規(guī)范化、標(biāo)準(zhǔn)化水平。

[ 注 釋 ]

①2017年7月習(xí)近平總書(shū)記對(duì)信訪工作的重要指示.

②楊小軍.信訪法制化改革與完善研究[J].中國(guó)法學(xué)，2013（1）.

③張洋.把信訪納入法治化軌道[J].人民日?qǐng)?bào)，2015-03-25.

④祝佳.信訪法治化研究[D].長(zhǎng)春理工大學(xué)，2006.

⑤王帥.涉訴信訪法治化研究[J].理論視野，2017（3）.