鄉(xiāng)村振興背景下的農(nóng)村土地制度改革思考

夏毓斌

摘 要 隨著全面建成小康社會(huì)這一階段性目標(biāo)的制定，我國(guó)越來(lái)越注重農(nóng)村土地制度改革的發(fā)展，并在黨的十九大報(bào)告中提出鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，強(qiáng)調(diào)根據(jù)土地利用總體規(guī)劃實(shí)行土地增減掛鉤政策，以增加耕地面積，盤活農(nóng)村存量建設(shè)用地，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)用地布局的科學(xué)化管理。但是，當(dāng)前實(shí)行的土地增減掛鉤一定程度上制約了鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的發(fā)展。因此，主要通過(guò)從農(nóng)用地整理、農(nóng)村建設(shè)用地整理、土地增減掛鉤的“再分配”本質(zhì)等方面，探析鄉(xiāng)村振興背景下的農(nóng)村土地制度改革。

關(guān)鍵詞 鄉(xiāng)村振興;農(nóng)村;土地制度;土地增減掛鉤

中圖分類號(hào)：F321.1 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：B DOI：10.19415/j.cnki.1673-890x.2019.08.048

在全面建成小康社會(huì)背景下，黨的十九大報(bào)告指出農(nóng)業(yè)農(nóng)村農(nóng)民問(wèn)題是關(guān)系國(guó)計(jì)民生的根本性問(wèn)題，必須始終把解決好“三農(nóng)”問(wèn)題作為全黨工作的重中之重，實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，并將其寫進(jìn)中國(guó)共產(chǎn)黨黨章。當(dāng)前，我國(guó)要推進(jìn)鄉(xiāng)村振興，就要推進(jìn)城鄉(xiāng)生產(chǎn)要素的全面流動(dòng)，并建立科學(xué)健全的制度機(jī)制。但是，在當(dāng)前的農(nóng)村建設(shè)用地中，宅基地?zé)o法實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)間的自由流動(dòng)，制約了我國(guó)農(nóng)村社會(huì)建設(shè)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展。對(duì)此，政府及相關(guān)部門要注重土地增減掛鉤政策的實(shí)行，通過(guò)反思土地增減掛鉤促進(jìn)鄉(xiāng)村振興背景下的土地制度改革。

1 土地增減掛鉤政策的內(nèi)涵

土地增減掛鉤是將增加城鎮(zhèn)建設(shè)用地和減少農(nóng)村建設(shè)用地相掛鉤。相關(guān)部門根據(jù)土地利用總體規(guī)劃，將擬進(jìn)行城鎮(zhèn)建設(shè)用地和擬復(fù)墾為耕地的農(nóng)村建設(shè)用地合并為建新拆舊項(xiàng)目區(qū)，確保項(xiàng)目區(qū)各用地面積的均衡發(fā)展，以擴(kuò)大耕地面積。這一過(guò)程中，農(nóng)民作為土地指標(biāo)的供應(yīng)者，地方政府在獲取宅基地指標(biāo)時(shí)，需要對(duì)農(nóng)民做出相應(yīng)補(bǔ)償。一般而言，土地指標(biāo)是國(guó)家為保護(hù)耕地對(duì)建設(shè)用地實(shí)行的控制手段，因此土地指標(biāo)是由國(guó)家人為控制，以實(shí)現(xiàn)對(duì)土地的統(tǒng)一化管理。當(dāng)前，土地增減掛鉤政策中的土地指標(biāo)價(jià)值由當(dāng)?shù)卣疀Q定。我國(guó)城市化建設(shè)進(jìn)程中，建設(shè)用地的價(jià)值主要體現(xiàn)在地理位置帶來(lái)的級(jí)差地租1和國(guó)家土地管制下的級(jí)差地租2兩方面[1]。土地增減掛鉤政策下，遠(yuǎn)郊地區(qū)的建設(shè)用地在掛鉤指標(biāo)作用下可獲得級(jí)差地租2的增值收入，且隨著土地指標(biāo)的減少，級(jí)差地租2不斷增加，遠(yuǎn)郊地區(qū)農(nóng)民獲得的土地級(jí)差收益也不斷增加。所以，當(dāng)下地方政府實(shí)行的土地增減掛鉤政策是政府通過(guò)土地指標(biāo)將自身的資源定向輸送給農(nóng)村，實(shí)現(xiàn)資源的再分配。在這一過(guò)程中，土地作為再分配政策工具出現(xiàn)，一定程度上提高了農(nóng)村及農(nóng)民的經(jīng)濟(jì)收益。

2 農(nóng)用地整理發(fā)展為農(nóng)村建設(shè)用地整理

為增強(qiáng)我國(guó)土地資源管理，增加耕地面積，提高耕地質(zhì)量，盤活農(nóng)村存量建設(shè)用地，相關(guān)部門出臺(tái)了土地增減掛鉤政策。同時(shí)，為了嚴(yán)格管理土地資源，出臺(tái)了一系列法律法規(guī)，如1999年的《土地管理法》，明確規(guī)定將耕地保護(hù)納入我國(guó)基本國(guó)策。與城市土地資源利用率相比，當(dāng)前我國(guó)農(nóng)村土地資源利用率偏低，具體表現(xiàn)為近年來(lái)我國(guó)農(nóng)村人口不斷下降但其建設(shè)用地面積卻不斷增加。據(jù)國(guó)土資源局調(diào)查發(fā)現(xiàn)，現(xiàn)階段我國(guó)農(nóng)村宅基地閑置率高達(dá)15%，土地資源浪費(fèi)嚴(yán)重。2005年我國(guó)開始運(yùn)用土地增減掛鉤政策開展城鄉(xiāng)建設(shè)用地試點(diǎn)工作，隨著時(shí)間的推移，土地增減掛鉤下的城鄉(xiāng)建設(shè)用地試點(diǎn)工作已在全國(guó)各地推廣，并成為城市化建設(shè)中增加城市建設(shè)用地的主要來(lái)源。對(duì)此，當(dāng)下地方政府要以土地增減掛鉤為核心開展土地資源管理，將農(nóng)用地整理轉(zhuǎn)變?yōu)楦?、道路、林地等農(nóng)村建設(shè)用地整理[2]。在嚴(yán)格執(zhí)行土地利用總體規(guī)劃基礎(chǔ)上，整合擬進(jìn)行城鎮(zhèn)建設(shè)用地和擬復(fù)墾為耕地的農(nóng)村建設(shè)用地，并構(gòu)建建新拆舊項(xiàng)目區(qū)，通過(guò)減少農(nóng)村宅基地面積增加城市建設(shè)用地，以擴(kuò)大耕地面積，確保項(xiàng)目區(qū)中各類用地的均衡發(fā)展。

3 土地增減掛鉤的“再分配”本質(zhì)

現(xiàn)階段，我國(guó)土地指標(biāo)的價(jià)值由遠(yuǎn)郊農(nóng)村建設(shè)用地的土地級(jí)差地租再分配決定。在土地增減掛鉤政策試點(diǎn)工作中，地方政府往往依據(jù)取得國(guó)家土地指標(biāo)成本和拆舊建新成本兩種方式來(lái)確定土地指標(biāo)價(jià)格。例如，沙洋縣政府依據(jù)取得國(guó)家土地指標(biāo)成本確定其農(nóng)村宅基地土地指標(biāo)價(jià)格為3萬(wàn)元/667 m2，這一費(fèi)用正好與政府交納的耕地占用稅及新增建設(shè)用地有償使用費(fèi)相抵。同時(shí)，區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不同，政府拆舊建新成本確定的土地指標(biāo)價(jià)格也不盡相同。例如，成都等經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)在建設(shè)新農(nóng)村時(shí)，在“四性”標(biāo)準(zhǔn)背景下建設(shè)成本隨之增加，政府不得不將土地指標(biāo)價(jià)格提升至30萬(wàn)元/667 m2。但是，無(wú)論何種方式何種價(jià)格，土地增減掛鉤政策實(shí)踐中，農(nóng)村宅基地退出土地指標(biāo)的價(jià)值本質(zhì)都是政府部門的土地財(cái)政收入通過(guò)土地指標(biāo)實(shí)現(xiàn)資產(chǎn)再分配。成都市作為我國(guó)實(shí)施土地增減掛鉤政策的最初試點(diǎn)地區(qū)，在土地管理實(shí)踐中主要通過(guò)兩種方式獲取土地指標(biāo)。1）政府主導(dǎo)，即政府通過(guò)增減掛鉤直接從農(nóng)民手中獲得土地指標(biāo)，之后將土地指標(biāo)拍賣給企業(yè)等，以回籠資金;2）社會(huì)資本主導(dǎo)，即政府組織社會(huì)資本參與土地增減掛鉤項(xiàng)目，并指導(dǎo)社會(huì)資本從農(nóng)民手中獲取土地指標(biāo)，之后政府在確保社會(huì)資本成本及10%的利潤(rùn)基礎(chǔ)上，以最低價(jià)格收購(gòu)?fù)恋刂笜?biāo)[3]。因此，土地增減掛鉤的本質(zhì)是政府借助土地指標(biāo)實(shí)現(xiàn)財(cái)政資源再分配，但在實(shí)行中存在缺陷。例如，參與土地增減掛鉤項(xiàng)目的農(nóng)村可獲得財(cái)政收入，未參與這一項(xiàng)目的農(nóng)村無(wú)法獲得財(cái)政收益，出現(xiàn)人為不公現(xiàn)象，易引發(fā)社會(huì)治安問(wèn)題。

4 集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市的陷阱

成都市在實(shí)行土地增減掛鉤政策的同時(shí)，還曾通過(guò)實(shí)地流轉(zhuǎn)和指標(biāo)流轉(zhuǎn)等實(shí)現(xiàn)基層性集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)。具體是指鼓勵(lì)地方政府將復(fù)墾農(nóng)民宅基地的土地指標(biāo)轉(zhuǎn)換為新增集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地，在三項(xiàng)土地制度改革中被稱為集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地“異地入市”，即農(nóng)村宅基地在調(diào)整后可入市銷售，一定程度上增加了集體建設(shè)用地的入市范圍，但這一行為不被國(guó)家認(rèn)可。全國(guó)人大常委會(huì)明確指出，可入市集體建設(shè)用地需具備存量和經(jīng)營(yíng)性建設(shè)特征，而宅基地不滿足存量這一特征。因此，成都市實(shí)行的宅基地流轉(zhuǎn)為存量集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市屬于土地制度改革的陷阱，雖給予農(nóng)民集體普遍的權(quán)利，并體現(xiàn)了一定的公平性，一定程度上推動(dòng)了地方的鄉(xiāng)村振興進(jìn)程，但在實(shí)際運(yùn)行過(guò)程中，由于各地區(qū)的集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市價(jià)值與規(guī)模不同，無(wú)法真正實(shí)現(xiàn)公平性，導(dǎo)致當(dāng)下我國(guó)發(fā)達(dá)地區(qū)與不發(fā)達(dá)地區(qū)集體及農(nóng)民收入差距不斷拉大。

5 結(jié)語(yǔ)

綜上所述，鄉(xiāng)村振興背景下，土地增減掛鉤政策強(qiáng)調(diào)整理農(nóng)村建設(shè)用地，以增加耕地面積，提高耕地質(zhì)量。同時(shí)，土地增減掛鉤項(xiàng)目中，農(nóng)村土地指標(biāo)的價(jià)值取決于政府財(cái)政資源的再分配。在土地增減掛鉤政策運(yùn)行過(guò)程中，要避免集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市的陷阱，縮小各地區(qū)的集體和農(nóng)民收入差距，真正實(shí)現(xiàn)全國(guó)化的鄉(xiāng)村振興。

參考文獻(xiàn)：

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[3] 夏柱智.鄉(xiāng)村振興背景下的農(nóng)村土地制度改革——以對(duì)土地增減掛鉤的反思為切入點(diǎn)[J].貴州大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版），2018（3）：120-126.

（責(zé)任編輯：劉昀）