公益訴訟推進(jìn)遼寧生態(tài)環(huán)境建設(shè)的探索與實(shí)踐

孟石磊 代雨洋

摘 要：作為社會(huì)公共利益，生態(tài)環(huán)境的保護(hù)是公益訴訟的重大課題與使命。經(jīng)過多年的實(shí)踐摸索，我國(guó)已初步建立以檢察機(jī)關(guān)為核心主體的民事、行政公益訴訟制度。遼寧為發(fā)揮公益訴訟推進(jìn)遼寧生態(tài)環(huán)境建設(shè)的作用，作出了積極有效的探索與實(shí)踐。

關(guān)鍵詞：公益訴訟;生態(tài)環(huán)境;文明建設(shè)

著名民法學(xué)家梁慧星先生指出，公益訴訟是與自己沒有“直接利害關(guān)系”的訴訟，該訴訟所針對(duì)的行為損害的是社會(huì)的公共利益，而不是直接損害原告的利益[1]。所謂公益訴訟，是與“私益訴訟”相對(duì)應(yīng)的概念。而私益訴訟，其實(shí)就是我們通常意義上所指的訴訟。

一、公益訴訟制度在我國(guó)的發(fā)展進(jìn)程

公益訴訟在我國(guó)的探索，肇始于上世紀(jì)90年代，公益訴訟以成文法的形式，已完成了基本制度的確立。其中，通過《民事訴訟法》等法典，規(guī)定了民事公益訴訟、行政公益訴訟和檢察公益訴訟等制度。

（一）公益訴訟制度暨民事公益訴訟制度的確立

2012年8月修改的《民事訴訟法》，是我國(guó)的公益訴訟制度暨民事公益訴訟制度的正式確立。其明確了公益訴訟的原告資格，即“法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和有關(guān)組織”，為之前司法實(shí)踐及學(xué)理上爭(zhēng)論的起訴主體資格作了限制性規(guī)定。同時(shí)該條文規(guī)定了公益訴訟的兩個(gè)基本類型，即環(huán)境公益和消費(fèi)公益。

為完備相應(yīng)的制度設(shè)計(jì)，細(xì)化和補(bǔ)充制度的相應(yīng)條件，主要是針對(duì)民事訴訟法中原告資格問題，即“法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和有關(guān)組織”中的有關(guān)組織，從行政法層面作出了相應(yīng)的規(guī)定。其中，《中華人民共和國(guó)消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》，規(guī)定中國(guó)消費(fèi)者協(xié)會(huì)以及在省、自治區(qū)、直轄市設(shè)立的消費(fèi)者協(xié)會(huì)，可以向人民法院提起訴訟[3]。此條款細(xì)化和完善了消費(fèi)公益訴訟制度?！董h(huán)境保護(hù)法》對(duì)環(huán)境公益訴訟的訴訟主體等相關(guān)問題進(jìn)行了細(xì)化，更明確了公益訴訟的訴訟目的是為了維護(hù)社會(huì)公益[4]。

（二）檢察公益訴訟制度

2014年10月，黨的十八屆四中全會(huì)提出，探索建立檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟制度。2017年《民事訴訟法》和《行政訴訟法》均作了相應(yīng)的修改，規(guī)定了檢察機(jī)關(guān)的代為起訴和支持起訴原則，標(biāo)志著檢察公益訴訟制度的確立。同時(shí)明確了在生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)等領(lǐng)域負(fù)有監(jiān)督管理職責(zé)的行政機(jī)關(guān)違法行使職權(quán)或者不作為，可以由人民檢察院對(duì)行政機(jī)關(guān)不履職情況提起訴訟①，該修改標(biāo)志著行政公益訴訟制度在我國(guó)的初步建立。

二、保護(hù)生態(tài)環(huán)境，是公益訴訟的重大課題與使命

由于普通訴訟，必須要求原告是“與本案有直接利害關(guān)系”。而當(dāng)一事件的發(fā)生，直接對(duì)“公地”的公益產(chǎn)生利害影響，而與公民個(gè)體并不直接關(guān)聯(lián)，則不屬于法院受理案件的范圍。而所謂“公地”，即使在羅馬時(shí)期，也主要是指某些行為破壞了公共環(huán)境資源。

在現(xiàn)代社會(huì)人類生存活動(dòng)對(duì)生態(tài)環(huán)境造成更大更嚴(yán)重的破壞，這就需要公益訴訟，但往往生態(tài)環(huán)境的破壞，是一個(gè)長(zhǎng)期、緩慢的過程，短時(shí)間內(nèi)無法直觀感受到“損害后果”，同時(shí)“受害人”對(duì)損害行為直接侵犯其權(quán)益的利害關(guān)系也難以證實(shí)，導(dǎo)致了大量這類訴訟因不符合傳統(tǒng)訴訟條件而被駁回。因此，無論是國(guó)內(nèi)外，公益訴訟制度在摸索和創(chuàng)設(shè)之初，就一直圍繞著生態(tài)環(huán)境保護(hù)這一重大使命。

三、推進(jìn)生態(tài)環(huán)境建設(shè)，公益訴訟的制度創(chuàng)新與實(shí)踐探索

十八屆四中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問題的決定》，部署了“積極探索建立檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟制度”的戰(zhàn)略。最高人民檢察院發(fā)布了《檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟改革試點(diǎn)方案》，并選擇北京等13個(gè)省、自治區(qū)、直轄市開展試點(diǎn)。據(jù)統(tǒng)計(jì)， 公益訴訟試點(diǎn)工作開展以來， 檢察機(jī)關(guān)辦理的案件中近70%的案件集中在生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)領(lǐng)域[6]。

（一）推進(jìn)生態(tài)環(huán)境建設(shè)，遼寧公益訴訟的制度創(chuàng)新

為落實(shí)習(xí)近平總書記對(duì)檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟工作的重要指示精神，在制度上遼寧開展了卓有成效的創(chuàng)新和發(fā)展。

首先是遼寧檢察機(jī)關(guān)在積極謀劃，著重提升檢察機(jī)關(guān)的主體作用，下發(fā)《關(guān)于明確公益訴訟案件辦理數(shù)量要求的通知》和《遼寧省市、縣級(jí)檢察機(jī)關(guān)2017年度公益訴訟案件辦理工作考評(píng)標(biāo)準(zhǔn)、說明、辦法》《遼寧省高級(jí)人民法院 遼寧省人民檢察院關(guān)于開展公益訴訟工作的指導(dǎo)意見》。省檢與省國(guó)土資源廳等6部門建立了生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域的聯(lián)動(dòng)工作機(jī)制。

同時(shí)省委、省政府以及各地市委、市政府均出臺(tái)相關(guān)政策，分別制發(fā)《關(guān)于支持檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟工作的意見》，作出“各級(jí)黨委要切實(shí)加強(qiáng)對(duì)公益訴訟工作的組織領(lǐng)導(dǎo)、各相關(guān)部門要大力支持檢察機(jī)關(guān)、各相關(guān)部門要增強(qiáng)接受司法監(jiān)督的自覺性、要形成推進(jìn)公益訴訟工作的整體合力”等重要制度探索，鼓勵(lì)和推動(dòng)檢察機(jī)關(guān)以及法律規(guī)定的社會(huì)團(tuán)體，為推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)，維護(hù)國(guó)家和社會(huì)公共利益提供有力保障。

（二）保護(hù)生態(tài)環(huán)境，遼寧公益訴訟的實(shí)踐探索

正如前文所述，在我國(guó)公益訴訟制度正式以成文法形式確立之前，司法實(shí)踐已經(jīng)摸索多年。雖然遼寧并未被確定為13個(gè)改革試點(diǎn)基地，但遼寧并未停止對(duì)公益訴訟司法實(shí)務(wù)的探索和實(shí)踐。訴訟主體從普通市民、網(wǎng)民，到法學(xué)專家、公益律師，以至于環(huán)保組織等社會(huì)團(tuán)體;相應(yīng)的訴訟案件則緊扣時(shí)代脈搏，從銀行跨行收費(fèi)、網(wǎng)站捆綁軟件，到高速公路收費(fèi)、鐵道部春運(yùn)漲價(jià)的合理性，再到渤海溢油污染環(huán)境等等。雖然上述案件囿于立法的缺失，大部分被裁定不予受理或駁回而未能實(shí)現(xiàn)訴訟目的，但產(chǎn)生的輿論效應(yīng)和對(duì)廣大民眾熱衷于公益訴訟的積極促動(dòng)，都為為日后公益訴訟的研究和制度的創(chuàng)設(shè)，提供了豐富的實(shí)踐素材和理論基礎(chǔ)。

在公益訴訟制度建立之后，其中環(huán)境公益訴訟案例中，凌凌海市人民檢察院訴張某某、楊某某涉嫌污染環(huán)境罪暨刑事附帶民事公益訴訟一案，該案提醒廣大群眾，破壞環(huán)境資源的行為，既要受到刑事處罰，還要承擔(dān)民事侵權(quán)責(zé)任。隨后，國(guó)有土地使用權(quán)出讓領(lǐng)域提起行政公益訴訟的第一案——丹東市國(guó)土資源局怠于履職案、臺(tái)安縣法院開庭審理臺(tái)安縣國(guó)土資源局被訴怠于履職案均陸續(xù)宣判。上述案件檢察機(jī)關(guān)的訴訟請(qǐng)求均得到支持。

為響應(yīng)和落實(shí)習(xí)總書記和黨中央關(guān)于推進(jìn)生態(tài)環(huán)境建設(shè)的號(hào)召和重要指示，以中央環(huán)境保護(hù)督察組督察為契機(jī)，遼寧各級(jí)形成合力，為改善城鄉(xiāng)環(huán)境、促進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)，努力探索公益訴訟的制度創(chuàng)新和實(shí)踐發(fā)展。

注釋：

①曹建明.最高人民檢察院2018年工作報(bào)告[N].檢察日?qǐng)?bào)，2018年3月26日第1版。報(bào)告敘述， 試點(diǎn)以來辦理公益訴訟案件的情況， 生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)領(lǐng)域共13664件，占68.39%.

參考文獻(xiàn)：

[1]別濤主編.環(huán)境公益訴訟[M].法律出版社，2007版.

[2]參見2014年3月修改的《中華人民共和國(guó)消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》第四十七條.

[3]參見2014年4年修訂的《環(huán)境保護(hù)法》第五十八條.

[4]參見2017年《民事訴訟法》第五十五條、《行政訴訟法》第二十五條.

基金項(xiàng)目：遼寧省社科規(guī)劃基金項(xiàng)目“遼寧省水域環(huán)境的法律保護(hù)研究”（L17BFX018）。