高校預(yù)算績(jī)效管理評(píng)價(jià)指標(biāo)體系研究

張帥帥

【摘要】 ?近年來，財(cái)政資金的使用效益受到了越來越廣泛的關(guān)注，其中，教育經(jīng)費(fèi)的投入及產(chǎn)出效果更是社會(huì)各界關(guān)注的重點(diǎn)。隨著新《預(yù)算法》的實(shí)施，預(yù)算績(jī)效管理工作全面推進(jìn)。文章在對(duì)當(dāng)前高校預(yù)算績(jī)效管理現(xiàn)狀進(jìn)行剖析的基礎(chǔ)上，針對(duì)存在的主要問題，采用關(guān)鍵績(jī)效指標(biāo)法（KPI），建立起系統(tǒng)的、戰(zhàn)略性及可操作性較強(qiáng)的預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，并提出對(duì)該體系應(yīng)用的意見和建議，對(duì)加強(qiáng)高校預(yù)算績(jī)效管理工作及預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系的設(shè)計(jì)具有一定的參考及借鑒意義。

【關(guān)鍵詞】 ??高校預(yù)算績(jī)效管理;績(jī)效評(píng)價(jià);指標(biāo)體系設(shè)計(jì);評(píng)價(jià)結(jié)果應(yīng)用

【中圖分類號(hào)】 ?F810 ?【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】 ?A ?【文章編號(hào)】 ?1002-5812（2019）12-0092-03

隨著國(guó)家對(duì)高等院校教育經(jīng)費(fèi)投入規(guī)模的不斷加大，經(jīng)費(fèi)的使用效益受到了越來越多的關(guān)注。如何對(duì)經(jīng)費(fèi)的使用效益進(jìn)行評(píng)價(jià)，已成為高校預(yù)算績(jī)效管理的主要任務(wù)和重點(diǎn)環(huán)節(jié)。因此，探索建立科學(xué)、全面的預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系是高等院校實(shí)現(xiàn)預(yù)算績(jī)效管理評(píng)價(jià)的關(guān)鍵，對(duì)于提高高校預(yù)算資金使用效益具有重要意義。

一、高校預(yù)算績(jī)效管理現(xiàn)狀及績(jī)效評(píng)價(jià)面臨的主要問題

（一）我國(guó)高校預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)尚處于起步階段

預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)是預(yù)算績(jī)效管理的核心環(huán)節(jié)?！敦?cái)政部關(guān)于推進(jìn)預(yù)算績(jī)效管理的指導(dǎo)意見》（財(cái)預(yù)[2011]416號(hào)）中對(duì)預(yù)算績(jī)效管理做出如下定義：政府績(jī)效管理的重要組成部分，是一種以支出結(jié)果為導(dǎo)向的預(yù)算管理模式。強(qiáng)化政府預(yù)算為民服務(wù)的理念，強(qiáng)調(diào)預(yù)算支出的責(zé)任和效率，要求在預(yù)算編制、執(zhí)行、監(jiān)督的全過程中更加關(guān)注預(yù)算資金的產(chǎn)出和結(jié)果 [1]。2013年，財(cái)政部印發(fā)《預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)共性指標(biāo)體系框架》（財(cái)預(yù)[2013]53號(hào)），為績(jī)效評(píng)價(jià)工作提供了具有共性的、參考性的框架模式[2]。

2015年新《預(yù)算法》首次融入績(jī)效管理理念，并強(qiáng)調(diào)了實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理的重要性。在高校預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)方面，《教育部關(guān)于2015年預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)工作的通知》（教材司函[2016]12號(hào)）要求將“中央高校改善基本辦學(xué)條件專項(xiàng)”和“高校發(fā)展長(zhǎng)效機(jī)制補(bǔ)助經(jīng)費(fèi)”納入了部門預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)項(xiàng)目。2017年初，教育部印發(fā)《關(guān)于開展項(xiàng)目支出績(jī)效自評(píng)工作的通知》（教財(cái)司函[2017]10號(hào)），要求將各單位所有項(xiàng)目開展績(jī)效自評(píng)，確保自評(píng)覆蓋率達(dá)到100%[3]。

由此可以看出，我國(guó)高校項(xiàng)目支出預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)于近年來才全面展開，而基本支出預(yù)算目前尚未開展績(jī)效評(píng)價(jià)工作。

（二）高校預(yù)算績(jī)效管理評(píng)價(jià)指標(biāo)體系尚待完善

經(jīng)過預(yù)算績(jī)效管理工作幾年的探索與實(shí)踐，在財(cái)政部相關(guān)文件指導(dǎo)下，教育部已研究和設(shè)計(jì)了高等學(xué)校項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)的初步指標(biāo)體系。但當(dāng)前指導(dǎo)文件中評(píng)價(jià)指標(biāo)的設(shè)置還比較粗放，三級(jí)指標(biāo)設(shè)置不夠細(xì)化;各項(xiàng)評(píng)價(jià)指標(biāo)權(quán)重的確定與計(jì)分尚缺乏科學(xué)的依據(jù)和方法。在項(xiàng)目預(yù)算執(zhí)行過程中，預(yù)算執(zhí)行僅用單純的數(shù)字和比率表示，未開展系統(tǒng)性績(jī)效評(píng)價(jià)，因此，高校預(yù)算績(jī)效管理評(píng)價(jià)指標(biāo)體系還有待完善。

（三）高校預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果的應(yīng)用和問責(zé)機(jī)制尚不完善

在預(yù)算管理方面，“重分配、輕管理，重支出、輕績(jī)效”的現(xiàn)象仍普遍存在。在預(yù)算編制過程，往往投入較多的關(guān)注，而預(yù)算一經(jīng)確定，經(jīng)費(fèi)的執(zhí)行效果往往缺乏關(guān)注和考量。此外，預(yù)算績(jī)效的評(píng)價(jià)結(jié)果與下一年度預(yù)算安排還未做到有機(jī)結(jié)合，評(píng)價(jià)結(jié)果的公開程度和應(yīng)用效果不佳[4]。學(xué)校普遍尚未建立預(yù)算績(jī)效問責(zé)與激勵(lì)制度，績(jī)效評(píng)價(jià)對(duì)于優(yōu)化、促進(jìn)預(yù)算管理的作用尚未得到充分體現(xiàn)。

二、高校預(yù)算績(jī)效管理評(píng)價(jià)指標(biāo)體系的構(gòu)建目標(biāo)與具體原則

（一）高校預(yù)算績(jī)效管理評(píng)價(jià)指標(biāo)體系的構(gòu)建目標(biāo)

評(píng)價(jià)活動(dòng)就是要用有限的評(píng)價(jià)因子或評(píng)價(jià)項(xiàng)目，去刻畫具有無限多樣性的事物。在績(jī)效考核過程中，可以測(cè)定和評(píng)估被考核對(duì)象各個(gè)方面或各個(gè)要素的評(píng)價(jià)因子或評(píng)價(jià)項(xiàng)目就是績(jī)效考核指標(biāo)[5]。

高校預(yù)算是一所高校整體戰(zhàn)略的反映，規(guī)定著高校此時(shí)間范圍內(nèi)建設(shè)活動(dòng)的方向與范圍。績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)是高校預(yù)算績(jī)效目標(biāo)的細(xì)化和量化描述，績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系的設(shè)計(jì)是否科學(xué)、規(guī)范，直接影響到預(yù)算績(jī)效管理的效果。因此，高校預(yù)算管理績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系構(gòu)建的核心目標(biāo)就是要通過對(duì)系列指標(biāo)的設(shè)計(jì)與應(yīng)用完成高校預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)管理任務(wù)，從而優(yōu)化高校資源配置，杜絕花大錢辦小事的現(xiàn)象，提高高校財(cái)務(wù)科學(xué)化、精細(xì)化管理水平，促進(jìn)高校建設(shè)目標(biāo)的完成。

（二）構(gòu)建高校預(yù)算管理績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系的具體原則

1.戰(zhàn)略性原則?？?jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系的建立是為預(yù)算績(jī)效管理而服務(wù)。高校預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系的設(shè)計(jì)與應(yīng)用應(yīng)能較好完成高校預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)管理任務(wù)，從而幫助實(shí)現(xiàn)高校建設(shè)目標(biāo)。因此，績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系的設(shè)計(jì)應(yīng)遵循戰(zhàn)略性思想，指標(biāo)的選取應(yīng)能突出反映高校建設(shè)的重點(diǎn)關(guān)注層面，如人才培養(yǎng)、教學(xué)研究、科技創(chuàng)新等，指標(biāo)的設(shè)計(jì)應(yīng)對(duì)促進(jìn)學(xué)校建設(shè)具有真正的價(jià)值和意義。

2.系統(tǒng)性原則?？?jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)的設(shè)計(jì)應(yīng)兼顧財(cái)務(wù)指標(biāo)和非財(cái)務(wù)指標(biāo)的平衡、內(nèi)部效益與外部效益的平衡、短期效益與長(zhǎng)期效益的結(jié)合。

3.可操作性原則。指標(biāo)的選取應(yīng)考慮實(shí)現(xiàn)條件的可操作性，各指標(biāo)能夠獲得相關(guān)的資料或數(shù)據(jù)從而進(jìn)行量化，能夠根據(jù)具體的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)得到評(píng)價(jià)得分。

4.可比性原則。可比性原則應(yīng)遵循同一被評(píng)價(jià)對(duì)象的考核結(jié)果能體現(xiàn)出不同時(shí)期的差異，不同的被評(píng)價(jià)對(duì)象在同一時(shí)期的考核結(jié)果能夠反映出個(gè)體之間的差異[6]。

三、高校預(yù)算績(jī)效管理評(píng)價(jià)指標(biāo)體系的設(shè)計(jì)

（一）績(jī)效評(píng)價(jià)方法的選取——關(guān)鍵績(jī)效指標(biāo)法（KPI）

績(jī)效管理評(píng)價(jià)指標(biāo)體系是預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)的重要實(shí)施手段。目前，常用的績(jī)效考核方法主要有比較法、等級(jí)評(píng)估法、目標(biāo)管理法、平衡計(jì)分卡等方法。其中，關(guān)鍵績(jī)效指標(biāo)法根據(jù)重要的經(jīng)濟(jì)學(xué)理論——二八定律進(jìn)行設(shè)定，通常是將定性的戰(zhàn)略目標(biāo)通過自上而下層層分解為具體的、定量的績(jī)效考核指標(biāo)，以保證單位內(nèi)所有部門和成員的努力方向與單位目標(biāo)保持一致[7]。該方法將把對(duì)績(jī)效的評(píng)價(jià)簡(jiǎn)化為對(duì)關(guān)鍵指標(biāo)的評(píng)價(jià)，既包含財(cái)務(wù)指標(biāo)，也包含非財(cái)務(wù)指標(biāo)，易于計(jì)量和評(píng)價(jià)。

（二）高校預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系的設(shè)計(jì)——以A大學(xué)為例

根據(jù)KPI指標(biāo)體系設(shè)計(jì)流程，結(jié)合高等教育行業(yè)特點(diǎn)，擬對(duì)A大學(xué)進(jìn)行預(yù)算績(jī)效管理評(píng)價(jià)指標(biāo)體系的構(gòu)建。

1.A大學(xué)基本情況。A大學(xué)是教育部直屬國(guó)家重點(diǎn)大學(xué)，辦學(xué)歷史悠久，師資力量雄厚、學(xué)科特色鮮明、教育質(zhì)量和科研水平居于國(guó)內(nèi)一流，每年預(yù)算總體收支規(guī)模在40億元左右。

2.績(jī)效目標(biāo)的確定。A大學(xué)根據(jù)辦學(xué)宗旨，結(jié)合學(xué)校教育事業(yè)發(fā)展規(guī)劃，制定了“十三五”期間的核心發(fā)展計(jì)劃，本文將此發(fā)展計(jì)劃作為A大學(xué)現(xiàn)階段預(yù)算支出績(jī)效目標(biāo)，具體為：卓越人才培養(yǎng)、打造世界一流學(xué)科、一流教師發(fā)展、科研創(chuàng)新能力提升和文化構(gòu)筑。

3.評(píng)價(jià)指標(biāo)的設(shè)計(jì)。在整體支出績(jī)效目標(biāo)確定后，將對(duì)各目標(biāo)進(jìn)行分解，設(shè)計(jì)績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)。評(píng)價(jià)指標(biāo)的設(shè)計(jì)應(yīng)遵循前述戰(zhàn)略性、系統(tǒng)性、可操作性及可比性原則。以“卓越人才培養(yǎng)”目標(biāo)為例，我們采用“魚骨法”將該目標(biāo)分解為學(xué)生培養(yǎng)規(guī)模、教育教學(xué)質(zhì)量、學(xué)生創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)能力、學(xué)生全球視野水平等細(xì)分目標(biāo)。之后采用“頭腦風(fēng)暴法”對(duì)細(xì)分后的績(jī)效目標(biāo)設(shè)計(jì)出具體的績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)。將學(xué)生培養(yǎng)規(guī)模目標(biāo)分為本科生在校生人數(shù)、碩士生在校生人數(shù)、博士生在校生人數(shù)、高職生在校生人數(shù)、留學(xué)生在校生人數(shù);將教育教學(xué)質(zhì)量目標(biāo)分為精品專業(yè)數(shù)、精品課程數(shù)、國(guó)家級(jí)教學(xué)成果獎(jiǎng)數(shù)、國(guó)家級(jí)規(guī)劃教材數(shù)、支持教師提升教學(xué)能力和教學(xué)水平項(xiàng)目數(shù);將學(xué)生創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)能力目標(biāo)分為創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)教育課程平臺(tái)數(shù)、創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)實(shí)踐平臺(tái)數(shù)、創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)教育經(jīng)費(fèi)投入數(shù)、創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)教育教師數(shù);將學(xué)生全球視野水平目標(biāo)分為新建本科生全英文專業(yè)數(shù)、新建碩士生全英文專業(yè)數(shù)、本科生海外訪學(xué)比例、研究生海外訪學(xué)比例、新增專業(yè)國(guó)際認(rèn)證數(shù)。

按照以上流程，將A大學(xué)其他四項(xiàng)績(jī)效目標(biāo)也進(jìn)行具體的目標(biāo)細(xì)分與評(píng)價(jià)指標(biāo)設(shè)計(jì)，從而得到A大學(xué)在“十三五”建設(shè)期間預(yù)算績(jī)效管理評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，詳見下頁表1。

將A大學(xué)“十三五”期間建設(shè)目標(biāo)值作為該指標(biāo)體系的基準(zhǔn)數(shù)據(jù)，從而設(shè)計(jì)出A大學(xué)整體預(yù)算績(jī)效管理評(píng)價(jià)指標(biāo)體系。本評(píng)價(jià)指標(biāo)體系主要用于除基本人員經(jīng)費(fèi)、水電氣暖物業(yè)等學(xué)校日常運(yùn)行所必需的基本運(yùn)行經(jīng)費(fèi)外，各業(yè)務(wù)部門經(jīng)費(fèi)和專項(xiàng)工作經(jīng)費(fèi)的安排。

各績(jī)效指標(biāo)的權(quán)重設(shè)置應(yīng)結(jié)合年度工作任務(wù)確定，如在A大學(xué)“十三五”建設(shè)前期，著重學(xué)科建設(shè)，則把學(xué)科指標(biāo)體系下的具體績(jī)效指標(biāo)的權(quán)重提高;“十三五”建設(shè)中期著重師資等其他指標(biāo)建設(shè)，則把師資指標(biāo)體系下的具體績(jī)效指標(biāo)權(quán)重提高，降低學(xué)科等非重點(diǎn)建設(shè)目標(biāo)的績(jī)效指標(biāo)權(quán)重。

四、高校預(yù)算績(jī)效管理評(píng)價(jià)指標(biāo)體系的應(yīng)用

（一）指標(biāo)及權(quán)重不同時(shí)期要進(jìn)行更新修訂

預(yù)算績(jī)效管理評(píng)價(jià)指標(biāo)體系的建立為預(yù)算執(zhí)行的績(jī)效評(píng)價(jià)工作提供了具體途徑。由于不同年度學(xué)校建設(shè)戰(zhàn)略目標(biāo)的不同，預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系中的具體績(jī)效指標(biāo)也會(huì)不同[8]，或同一績(jī)效指標(biāo)所占的權(quán)重會(huì)發(fā)生改變，因此，高校要隨年度工作主要任務(wù)對(duì)評(píng)價(jià)指標(biāo)體系的指標(biāo)及權(quán)重進(jìn)行及時(shí)的修訂和完善。

（二）建立預(yù)算績(jī)效信息公開制度及獎(jiǎng)懲問責(zé)機(jī)制

對(duì)于預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系的評(píng)價(jià)結(jié)果，可提交有關(guān)部門審議后公開，接受公眾監(jiān)督，提高內(nèi)控管理水平;同時(shí)可作為經(jīng)費(fèi)管理責(zé)任制獎(jiǎng)懲激勵(lì)的基礎(chǔ)，對(duì)預(yù)算績(jī)效完成較好的責(zé)任部門給予一定的獎(jiǎng)勵(lì)，如在下年經(jīng)費(fèi)安排上給予一定比例的獎(jiǎng)勵(lì)用于該部門更好的建設(shè)，也可與部門年度考核結(jié)果掛鉤;制定績(jī)效問責(zé)機(jī)制，對(duì)預(yù)算績(jī)效完成較差部門施以一定懲罰，如扣減一定比例下年預(yù)算經(jīng)費(fèi)，年度考核不得評(píng)優(yōu)等[9]，使預(yù)算申報(bào)減少盲目要錢、虛報(bào)預(yù)算等現(xiàn)象。

（三）加強(qiáng)預(yù)算管理科室建設(shè)及人員配備

當(dāng)前，受編制及人員規(guī)模約束，高校財(cái)務(wù)人力資源普遍緊張，預(yù)算管理工作科室人員配備普遍較少，一般僅有兩到三人，專業(yè)人員的缺乏為預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)工作的開展帶來了一定的阻礙。為推進(jìn)預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)工作的有效開展，高校應(yīng)加強(qiáng)預(yù)算管理科室建設(shè)及人員配備，專人專崗負(fù)責(zé)，定期進(jìn)行培訓(xùn)學(xué)習(xí)，同時(shí)開拓視野，對(duì)學(xué)校各項(xiàng)業(yè)務(wù)及各類方針政策要有一定的了解，為績(jī)效評(píng)價(jià)工作打下基礎(chǔ)。

（四）做好預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)制度建設(shè)

制定預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)制度，嚴(yán)格預(yù)算編制流程，做好校內(nèi)項(xiàng)目庫(kù)建設(shè)。通過預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)制度的建立，將預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果進(jìn)行有效、充分的應(yīng)用，幫助學(xué)校實(shí)現(xiàn)建設(shè)戰(zhàn)略目標(biāo)并促進(jìn)經(jīng)費(fèi)的使用及管理不斷優(yōu)化。

五、結(jié)語

高校預(yù)算績(jī)效管理評(píng)價(jià)指標(biāo)體系的設(shè)計(jì)能夠?yàn)轭A(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)工作提供具體的途徑，對(duì)評(píng)價(jià)結(jié)果的有效利用能夠約束經(jīng)費(fèi)使用部門對(duì)資金的管理與使用，從而提高學(xué)校資金使用效益和精細(xì)化管理水平，優(yōu)化資金配置，為學(xué)校事業(yè)的長(zhǎng)久發(fā)展提供切實(shí)保障。J

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