財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)在實(shí)施中的問題和對(duì)策

汪菡丹

摘 要：自2009年我國(guó)全面引入財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)，發(fā)展迅速，在多個(gè)城市或地區(qū)進(jìn)行了試點(diǎn)。但在實(shí)施過程中仍存在很多問題，在中國(guó)經(jīng)濟(jì)不斷發(fā)展，財(cái)政支出不斷擴(kuò)大的背景下，財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)作為一種較為全面的評(píng)價(jià)手段，研究其實(shí)施過程中的問題及解決方法尤為重要。

關(guān)鍵詞：財(cái)政支出；績(jī)效評(píng)價(jià)

一、財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)的內(nèi)容及研究的目的與意義

（一）財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)的內(nèi)容

財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)是指財(cái)政部門和預(yù)算部門（單位）根據(jù)設(shè)定的績(jī)效目標(biāo)，運(yùn)用科學(xué)合理的績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)、評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)和評(píng)價(jià)方法，對(duì)財(cái)政支出的經(jīng)濟(jì)性、效率性和效益性進(jìn)行客觀、公正的評(píng)價(jià)。評(píng)價(jià)的內(nèi)容主要包括：績(jī)效目標(biāo)的設(shè)定情況；資金投入和使用情況；為實(shí)現(xiàn)績(jī)效目標(biāo)制定的制度、采取的措施等；績(jī)效目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)程度及效果；績(jī)效評(píng)價(jià)的其他內(nèi)容。通過收集基礎(chǔ)資料，評(píng)價(jià)分析資料對(duì)評(píng)價(jià)的主要內(nèi)容進(jìn)行打分，形成評(píng)價(jià)結(jié)論，進(jìn)而撰寫評(píng)價(jià)報(bào)告并提交歸檔。

（二）研究的目的及意義

我國(guó)的財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)始于2009年，起步晚，且由國(guó)外引入，認(rèn)識(shí)不全面，行業(yè)發(fā)展和學(xué)科發(fā)展都有待完善。但隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展，其重要作用越來越明顯。

改革開放以來，我國(guó)財(cái)政收入大幅增加，財(cái)政支出結(jié)構(gòu)不斷優(yōu)化，財(cái)政支持社會(huì)發(fā)展和保障民生的能力越來越強(qiáng)。隨著廉政建設(shè)的力度不斷加大，如何更好的發(fā)揮財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)的作用，如何優(yōu)化財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)的實(shí)施流程，更好的使用財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)報(bào)告成為一個(gè)重要的問題。因此研究財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)在實(shí)施中的問題和對(duì)策具有十分重要的意義。

二、財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)的發(fā)展現(xiàn)狀

（一）國(guó)際財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)發(fā)展現(xiàn)狀

1、績(jī)效評(píng)價(jià)歷史悠久，體系成熟

國(guó)外的績(jī)效評(píng)價(jià)源于資本主義發(fā)展的自由經(jīng)濟(jì)階段，距今約有800年的歷史，其財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)的大規(guī)模應(yīng)用則始于20世紀(jì)初，因而其評(píng)價(jià)體系成熟，且應(yīng)用廣泛。財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)形成了以財(cái)務(wù)指標(biāo)為主，非財(cái)務(wù)指標(biāo)為輔的評(píng)價(jià)體系，形成了成熟的績(jī)效評(píng)價(jià)體系。并要求各職能部門均對(duì)其公共活動(dòng)進(jìn)行評(píng)價(jià)。

2、財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)常態(tài)化、制度化

國(guó)外的財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)由于起步早，因而其評(píng)價(jià)常態(tài)化且制度化。以美國(guó)為例：20世紀(jì)90年代，美國(guó)聯(lián)邦政府成立了“國(guó)家績(jī)效評(píng)估委員會(huì)”并頒布了《政府績(jī)效與成果法案》，要求各政府只能部門設(shè)定公共活動(dòng)的績(jī)效目標(biāo)并進(jìn)行年度評(píng)價(jià)和報(bào)告，借此提高公共部門的效率和社會(huì)責(zé)任心，促使決策的有效性。

3、財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)報(bào)告應(yīng)用明確

財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)評(píng)價(jià)的常態(tài)化和制度化使得報(bào)告能夠被充分利用。以英國(guó)為例：英國(guó)將每年的財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)報(bào)告作為其未來年度預(yù)算的依據(jù)，并且，各職能部門必須根據(jù)當(dāng)年秋季的績(jī)效評(píng)價(jià)報(bào)告對(duì)其未來三年的滾動(dòng)計(jì)劃進(jìn)行調(diào)整。另外，評(píng)價(jià)的結(jié)果也是國(guó)會(huì)和內(nèi)閣對(duì)各政府部門行政責(zé)任考核的重要依據(jù)。

（二）我國(guó)財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)發(fā)展現(xiàn)狀

1、績(jī)效評(píng)價(jià)起步晚，認(rèn)識(shí)少，發(fā)展快

我國(guó)財(cái)政支出的評(píng)價(jià)工作，始于20世紀(jì)80年代初期，率先進(jìn)行該項(xiàng)工作探索的部門主要有國(guó)家計(jì)委、財(cái)政部、審計(jì)署、交通部等。財(cái)政部專門組織力量開展研究，則是2001年下半年才開始的，統(tǒng)計(jì)評(píng)價(jià)司專門組團(tuán)對(duì)歐美等發(fā)達(dá)國(guó)家的財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)進(jìn)行了考察，召開了全國(guó)財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)研討會(huì)，成立課題組對(duì)財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)重點(diǎn)問題進(jìn)行了專題研究。但2009年財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)就開始被全面引入我國(guó)，截止到2015年底，短短的6年間各類文獻(xiàn)期刊就達(dá)到了30多萬篇，發(fā)展極快。

2、財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)趨于規(guī)范化、制度化

我國(guó)的財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)發(fā)展很快，2011年4月2日，財(cái)政部就發(fā)布了《財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)管理暫行辦法》，對(duì)財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)進(jìn)行規(guī)范，相關(guān)的立法也在籌備過程中。此外各地的相關(guān)行業(yè)協(xié)會(huì)也紛紛開始成立?？梢娢覈?guó)的財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)發(fā)展趨于規(guī)范化、制度化。

3、財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)存在諸多問題

我國(guó)的財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)起步晚，而隨著中國(guó)經(jīng)濟(jì)的飛速發(fā)展，財(cái)政投資的不斷擴(kuò)大，財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)的要求更為迫切，需求更為廣泛。因此，財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)還存在許多問題，如評(píng)價(jià)的體系還不夠完整，相關(guān)知識(shí)普及不夠，報(bào)告應(yīng)用不夠明確等。

三、我國(guó)財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)在實(shí)施中的問題及對(duì)策

（一）存在的問題

1、對(duì)財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)認(rèn)識(shí)不足

績(jī)效評(píng)價(jià)全面引入我國(guó)財(cái)政支出管理始于2009年，但各單位對(duì)其認(rèn)識(shí)明顯不足，有些項(xiàng)目單位甚至認(rèn)為績(jī)效評(píng)價(jià)就是審計(jì)。卻不知績(jī)效評(píng)價(jià)和審計(jì)存在著很大的差異。審計(jì)工作是審核查計(jì)工作。同時(shí)，審計(jì)報(bào)告具有法律效力。而績(jī)效評(píng)價(jià)工作不僅是要財(cái)政支出項(xiàng)目管理中存在的問題，更主要的任務(wù)是對(duì)財(cái)政支出的合理性，效益性提供客觀的依據(jù)。而且績(jī)效評(píng)價(jià)報(bào)告不具有法律效力，報(bào)告只為領(lǐng)導(dǎo)決策提供依據(jù)。通過績(jī)效評(píng)價(jià)實(shí)現(xiàn)提高財(cái)政資金使用效益，加強(qiáng)財(cái)政支出管理。目前，在很多地方尤其是三四線城市才剛起步，所以一些政府部門和項(xiàng)目部門都不了解財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)的流程和目的，不知道如何配合進(jìn)行財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)。這就導(dǎo)致在評(píng)價(jià)過程中，項(xiàng)目單位簡(jiǎn)單應(yīng)付了事。從而制約了評(píng)價(jià)過程中材料的收集，導(dǎo)致評(píng)價(jià)結(jié)果的準(zhǔn)確性無法保證。

例如：在進(jìn)行W市科技局的自我財(cái)政績(jī)效評(píng)價(jià)時(shí)，約談各處的負(fù)責(zé)人及項(xiàng)目負(fù)責(zé)人根本就不了解績(jī)效評(píng)價(jià)的流程，只能做到問什么答什么，因此信息資料的收集收到了極大的制約。并且，在翻看各任務(wù)主體提交的目標(biāo)和階段目標(biāo)，以及用以進(jìn)行績(jī)效評(píng)價(jià)的期中檢查表中，我們發(fā)現(xiàn)，大多數(shù)任務(wù)主體提交的目標(biāo)和階段目標(biāo)，以及期中成果毫無關(guān)聯(lián)，導(dǎo)致無法對(duì)投入和產(chǎn)出進(jìn)行明確的對(duì)比。

2、第三方機(jī)構(gòu)缺乏充分授權(quán)

（1）財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)主要分為兩種：

①自評(píng)：作為自評(píng)，那么被評(píng)價(jià)主體與支付主體必然一致。如果兩者一致，那么評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)就會(huì)收到同為被評(píng)價(jià)主體和支付主體的約束，在評(píng)價(jià)的過程中無法做到客觀公正。例如：在進(jìn)行W市科技局、旅游局的自我財(cái)政績(jī)效評(píng)價(jià)時(shí)，其績(jī)效評(píng)價(jià)報(bào)告只能先撰寫征求意見稿，而不是直接給出最后的評(píng)價(jià)和結(jié)論，這就制約了報(bào)告的公正性和客觀性。

②第三方評(píng)價(jià)：如果評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)作為第三方對(duì)被評(píng)價(jià)主體進(jìn)行評(píng)價(jià)，雖然可以保證不受被評(píng)價(jià)主體的約束，但是支付主體往往是同級(jí)或者上級(jí)某些部門，同屬行政體系，彼此之間的存在或多或少的利益關(guān)系，在某種程度上也很難保證評(píng)價(jià)的客觀性。

（2）法律

績(jī)效評(píng)價(jià)作為一種衡量辦事效果的手段，其本身就是對(duì)財(cái)政監(jiān)督的一個(gè)憑據(jù)。但這種評(píng)價(jià)中涉及的主體關(guān)系存在一些問題。而法律的執(zhí)行主體司法機(jī)構(gòu)，作為獨(dú)立于被評(píng)價(jià)主體和評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)之外的第三方，就能根據(jù)法律來約束和規(guī)范績(jī)效評(píng)級(jí)中各主體的行為，從法律上保護(hù)績(jī)效評(píng)價(jià)的公正性和客觀性。而目前我國(guó)績(jī)效評(píng)價(jià)的相關(guān)法規(guī)還在立法階段。

（3）管理

在該部分的第一點(diǎn)中已經(jīng)談到了，由于時(shí)間和學(xué)科背景等原因，被評(píng)價(jià)主體中的相關(guān)人員可能對(duì)財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)不了解。不了解導(dǎo)致不知道如何配合，也就無法給予相關(guān)的充分授權(quán)。并且在評(píng)價(jià)過程中，被評(píng)價(jià)主體可能存在某些問題，而被評(píng)價(jià)主體本身為了掩蓋這些問題也可能不給予評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)充分授權(quán)，以隱藏這些問題，從而影響評(píng)價(jià)的全面性和真實(shí)性。例如：在對(duì)W市科技局進(jìn)行評(píng)價(jià)過程中，其負(fù)責(zé)人表示有些內(nèi)容的查看需要權(quán)限，不能給我們查閱，只能查看項(xiàng)目相關(guān)的批文、任務(wù)書、合同，并且借閱時(shí)間也不能超過3天。這就導(dǎo)致評(píng)價(jià)只能針對(duì)項(xiàng)目表面，而不能深入項(xiàng)目本身進(jìn)行調(diào)查評(píng)價(jià)。

3、財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)目標(biāo)定位不夠清晰，流程不夠規(guī)范，評(píng)價(jià)指標(biāo)的制定存在問題

財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)的終極目標(biāo)在于對(duì)項(xiàng)目的效果進(jìn)行評(píng)價(jià)，并對(duì)下一次項(xiàng)目的實(shí)施進(jìn)行優(yōu)化。但除此之外，財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)應(yīng)該在其實(shí)施的過程中有目標(biāo)，去規(guī)范項(xiàng)目的運(yùn)作和操作流程，對(duì)項(xiàng)目的長(zhǎng)期運(yùn)行起到一個(gè)規(guī)范的作用。而目前的財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)幾乎全部是在短期內(nèi)對(duì)一個(gè)項(xiàng)目進(jìn)行全面評(píng)價(jià)，而沒有從頭開始對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行跟進(jìn)，因此流程的規(guī)范難以保證。并且，在短期內(nèi)對(duì)項(xiàng)目很難有全面了解，因此評(píng)價(jià)指標(biāo)的制定也很難合理、全面，從而影響評(píng)價(jià)的結(jié)果。例如：W市科技局的財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)報(bào)告，整個(gè)項(xiàng)目總支出約5.1億元，但從績(jī)效評(píng)估到最后出具報(bào)告只有一個(gè)多月的時(shí)間，且由于數(shù)量多，工作量大，評(píng)價(jià)并沒有對(duì)項(xiàng)目資金所流向的主體進(jìn)行調(diào)查，只對(duì)科技局本身在項(xiàng)目當(dāng)中的操作合格性和大概產(chǎn)出進(jìn)行了評(píng)價(jià)。極大的制約了評(píng)價(jià)的全面性。該科技局也并沒有建立績(jī)效數(shù)據(jù)庫，提供往年績(jī)效數(shù)據(jù)進(jìn)行對(duì)比，因此評(píng)價(jià)指標(biāo)的制定十分模糊，評(píng)價(jià)也不夠科學(xué)。

4、評(píng)價(jià)報(bào)告的應(yīng)用方式不夠明確

財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)報(bào)告是對(duì)財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)的一個(gè)綜合敘述，能夠較為全面的反映評(píng)價(jià)主體項(xiàng)目的績(jī)效和問題，優(yōu)化下一次的項(xiàng)目計(jì)劃制定和實(shí)施。但當(dāng)下績(jī)效評(píng)價(jià)報(bào)告并沒有起到其應(yīng)有的作用。很多績(jī)效評(píng)價(jià)本身就是為應(yīng)付上級(jí)部門檢查而做，因此其報(bào)告并不能全面真實(shí)的反映項(xiàng)目存在的問題，更談不上優(yōu)化下一次的項(xiàng)目計(jì)劃及實(shí)施，使得績(jī)效評(píng)價(jià)流于形式。例如：在進(jìn)行W市科技局的自我財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)時(shí)，當(dāng)?shù)仉娨暸_(tái)進(jìn)行了電視問政，而該科技局并沒有要求用報(bào)告進(jìn)行公示，也未根據(jù)報(bào)告對(duì)下一年的預(yù)算進(jìn)行安排。

5、評(píng)價(jià)人員能力有限

財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)的對(duì)象多種多樣，現(xiàn)場(chǎng)收集資料和座談會(huì)則是了解被評(píng)價(jià)對(duì)象的重要手段。但往往該過程需要相關(guān)人員對(duì)被評(píng)價(jià)對(duì)象有一定的專業(yè)知識(shí)，否則無法全面了解被評(píng)價(jià)對(duì)象的狀況。例如：在進(jìn)行W市科技局的自我財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)時(shí)，評(píng)價(jià)人員受所學(xué)專業(yè)限制，對(duì)許多項(xiàng)目的科技含量難以進(jìn)行準(zhǔn)確判斷，而該項(xiàng)目所涵蓋的面又十分廣，包涵汽車制造、人才培養(yǎng)、光電信息技術(shù)、生物制藥、農(nóng)業(yè)等多個(gè)領(lǐng)域，因而很難準(zhǔn)確進(jìn)行評(píng)估。

（二）解決對(duì)策

1、法律法規(guī)

（1）加快立法進(jìn)程

雖然我國(guó)三四線城市的財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)才剛剛起步，但隨著財(cái)政支出規(guī)模的不斷擴(kuò)大，我國(guó)的法制化進(jìn)程不斷加速。績(jī)效評(píng)價(jià)應(yīng)加速立法進(jìn)程，對(duì)績(jī)效評(píng)價(jià)中的各方進(jìn)行充分監(jiān)督，使得評(píng)價(jià)規(guī)范化的同時(shí)，保障評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)能得到充分授權(quán)，從而保障評(píng)價(jià)的真實(shí)與客觀。

（2）績(jī)效評(píng)價(jià)常態(tài)化

出臺(tái)相應(yīng)的規(guī)定，使績(jī)效評(píng)價(jià)常態(tài)化，不僅可以使得績(jī)效評(píng)價(jià)的評(píng)價(jià)時(shí)間更長(zhǎng)，也便于對(duì)項(xiàng)目的流程規(guī)范進(jìn)行評(píng)價(jià)和監(jiān)督，更便于對(duì)項(xiàng)目運(yùn)行的數(shù)據(jù)進(jìn)行收集、整理，使得評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)制定更為客觀準(zhǔn)確。

2、管理

（1）成立全國(guó)績(jī)效評(píng)價(jià)委員會(huì)

成立全國(guó)績(jī)效評(píng)價(jià)委員會(huì)，不僅可以從行業(yè)自身角度規(guī)范和完善績(jī)效評(píng)價(jià)過程，進(jìn)行行業(yè)內(nèi)部監(jiān)管。還便于業(yè)內(nèi)資料的收集整理，形成數(shù)據(jù)庫，從而將數(shù)據(jù)進(jìn)行橫向和縱向的多角度對(duì)比，使績(jī)效評(píng)價(jià)的結(jié)果更為客觀、全面。

（2）拓寬績(jī)效評(píng)價(jià)從業(yè)的資格，并對(duì)其進(jìn)行培訓(xùn)

針對(duì)專業(yè)知識(shí)的問題，可以拓寬績(jī)效評(píng)價(jià)的從業(yè)資格，使得更多專業(yè)人士能夠進(jìn)入績(jī)效評(píng)價(jià)中，從而使某些專業(yè)化程度較高的評(píng)價(jià)，由相關(guān)專業(yè)人士來完成。

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