會(huì)計(jì)師事務(wù)所拓展財(cái)政支出項(xiàng)目績(jī)效新業(yè)務(wù)評(píng)價(jià)

黃韻斯

近年來(lái)，在政府相關(guān)部門(mén)的主導(dǎo)下，許多會(huì)計(jì)師事務(wù)所正在積極地參與財(cái)政支出項(xiàng)目的績(jī)效評(píng)價(jià)工作，以積累相關(guān)經(jīng)驗(yàn)，開(kāi)拓新的業(yè)務(wù)領(lǐng)域?？?jī)效評(píng)價(jià)業(yè)務(wù)對(duì)于許多會(huì)計(jì)師事務(wù)所而言都是一項(xiàng)新業(yè)務(wù)，行業(yè)內(nèi)也缺乏一套完整、實(shí)際的操作指南供執(zhí)業(yè)人員參考和學(xué)習(xí)。因此，目前大多數(shù)受托績(jī)效評(píng)價(jià)業(yè)務(wù)的會(huì)計(jì)師事務(wù)所也只是根據(jù)自身對(duì)政策和績(jī)效評(píng)價(jià)要求的理解來(lái)開(kāi)展該業(yè)務(wù)。

一、目前拓展財(cái)政支出項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)新業(yè)務(wù)存在的主要問(wèn)題

1.制度的可操作性弱、應(yīng)用難度大，中介機(jī)構(gòu)缺乏績(jī)效評(píng)價(jià)指南。為加強(qiáng)對(duì)財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)制度的建設(shè)，近年來(lái)我國(guó)多次頒布相關(guān)文件，如：2009年財(cái)政部頒布《財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)管理辦法》（財(cái)預(yù)[2009]76號(hào)），以指導(dǎo)地方財(cái)政部門(mén)績(jī)效評(píng)價(jià)工作；2011年財(cái)政部又根據(jù)管理需要出臺(tái)了統(tǒng)一指導(dǎo)全國(guó)財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)的《財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)管理暫行辦法》（財(cái)預(yù)[2011]285號(hào)），進(jìn)一步明確了評(píng)價(jià)主體、對(duì)象、范圍、方法、指標(biāo)設(shè)定和結(jié)果應(yīng)用等。但是由于我國(guó)財(cái)政支出項(xiàng)目的績(jī)效評(píng)價(jià)工作仍處于初始發(fā)展階段，頒布的制度仍不夠健全、完善，可操作性弱，實(shí)際應(yīng)用的難度較大。此外，中國(guó)注冊(cè)會(huì)計(jì)師協(xié)會(huì)和會(huì)計(jì)師事務(wù)所自身也沒(méi)有為該項(xiàng)業(yè)務(wù)制定相應(yīng)的績(jī)效評(píng)價(jià)指南和評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，即使在大環(huán)境的制度指導(dǎo)下，也難以發(fā)展財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)這項(xiàng)新業(yè)務(wù)。

2.設(shè)置與應(yīng)用評(píng)價(jià)指標(biāo)困難。財(cái)政支出項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)體系的基礎(chǔ)是通用性與可操作性足夠強(qiáng)的評(píng)價(jià)指標(biāo)。但是財(cái)政支出項(xiàng)目的復(fù)雜性與公共性決定了會(huì)計(jì)師事務(wù)所制定的評(píng)價(jià)指標(biāo)難以評(píng)價(jià)財(cái)政支出項(xiàng)目的各個(gè)方面。同時(shí)，由于會(huì)計(jì)師事務(wù)所缺乏從事這項(xiàng)新業(yè)務(wù)的經(jīng)驗(yàn)，且并沒(méi)有在項(xiàng)目前期研究報(bào)告的基礎(chǔ)上設(shè)置符合國(guó)家制定的一級(jí)、二級(jí)以及三級(jí)指標(biāo)，以致最終設(shè)置的指標(biāo)具有結(jié)果導(dǎo)向性，最終使績(jī)效評(píng)價(jià)流于形式。以社會(huì)效益為主的財(cái)政支出項(xiàng)目一般歷時(shí)較長(zhǎng)，所牽涉的行業(yè)范圍較廣，且缺乏可比性，這決定了項(xiàng)目的社會(huì)微觀效益與宏觀效益難以通過(guò)合理、科學(xué)的方法進(jìn)行分析，增加了選取和量化評(píng)價(jià)指標(biāo)的難度，這意味著要精確算出效果、效率等評(píng)價(jià)準(zhǔn)則中的具體指標(biāo)非常困難。

3.合理標(biāo)準(zhǔn)值的設(shè)定難度較大。與設(shè)置指標(biāo)一樣，設(shè)定合理標(biāo)準(zhǔn)值的困難主要體現(xiàn)在：一是會(huì)計(jì)師事務(wù)所缺乏業(yè)務(wù)經(jīng)驗(yàn)，仍未建立基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫(kù)。“四大”會(huì)計(jì)師事務(wù)所的審計(jì)業(yè)務(wù)能夠在全球市場(chǎng)中占據(jù)較大份額，主要是因?yàn)樗鼈兎e累了不同業(yè)務(wù)的經(jīng)驗(yàn)，并建立了以經(jīng)驗(yàn)為基礎(chǔ)的網(wǎng)絡(luò)數(shù)據(jù)資料庫(kù)，從而有效控制業(yè)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，為審計(jì)業(yè)務(wù)的蓬勃發(fā)展奠定了基礎(chǔ)?？?jī)效評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)的合理值來(lái)源于大量同類(lèi)業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)的平均值，會(huì)計(jì)師事務(wù)所要拓展這項(xiàng)新業(yè)務(wù)，就必須建立健全基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫(kù)。而目前會(huì)計(jì)師事務(wù)所難以制定合理的標(biāo)準(zhǔn)值正是因?yàn)檎麄€(gè)行業(yè)都缺乏以經(jīng)驗(yàn)為基礎(chǔ)的數(shù)據(jù)庫(kù)。二是區(qū)域差異特征明顯，難以消除。由于不同區(qū)域的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平與自然環(huán)境差異較大，同樣的財(cái)政支出項(xiàng)目以同等的投入所產(chǎn)生的效益也可能存在巨大差異。而績(jī)效評(píng)價(jià)過(guò)程中標(biāo)準(zhǔn)值的設(shè)定會(huì)成為影響評(píng)價(jià)結(jié)果的重要因素。因此，采取合理、科學(xué)的方法消除區(qū)域差異是設(shè)定合理標(biāo)準(zhǔn)值的關(guān)鍵，但難度較大。

4.缺乏問(wèn)責(zé)機(jī)制，應(yīng)用評(píng)價(jià)結(jié)果困難。合理、有效運(yùn)用財(cái)政支出項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)的結(jié)果有助于該項(xiàng)業(yè)務(wù)的可持續(xù)發(fā)展，但實(shí)際應(yīng)用的難度較大。這是由于財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)工作還屬于起步階段，制度體系仍不夠健全，特別是在結(jié)果應(yīng)用方面，政府部門(mén)缺乏問(wèn)責(zé)機(jī)制，以致財(cái)政支出項(xiàng)目的績(jī)效評(píng)價(jià)工作完成以后，其結(jié)果往往不受重視，問(wèn)責(zé)機(jī)制的缺乏使績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果作用受到限制。此外，財(cái)政支出項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)是一項(xiàng)新業(yè)務(wù)，會(huì)計(jì)師事務(wù)所在各方面的專(zhuān)業(yè)人士?jī)?chǔ)備不足，使會(huì)計(jì)師事務(wù)所每完成一個(gè)任務(wù)都難以總結(jié)有效的經(jīng)驗(yàn)，這就無(wú)法通過(guò)發(fā)現(xiàn)績(jī)效評(píng)價(jià)過(guò)程中的不足來(lái)積累經(jīng)驗(yàn)。

二、拓展財(cái)政支出項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)新業(yè)務(wù)的策略

1.健全績(jī)效評(píng)價(jià)制度建設(shè)，實(shí)現(xiàn)業(yè)務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化和規(guī)范（下轉(zhuǎn)第69頁(yè)）（上接第65頁(yè)）化。目前，我國(guó)以財(cái)政部頒布的《財(cái)政部財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)管理暫行辦法》（財(cái)預(yù)[2011]285號(hào)）為指導(dǎo)性文件，各省市結(jié)合當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)發(fā)展情況和特殊條件制定適合自身發(fā)展的績(jī)效評(píng)價(jià)管理辦法和具體實(shí)施細(xì)則。這構(gòu)成了我國(guó)財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)制度的基本框架。由于區(qū)域差異，各省市開(kāi)展財(cái)政支出項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)工作的進(jìn)度并不一致，其績(jī)效評(píng)價(jià)制度建設(shè)的進(jìn)度也參差不齊。已按照該文件修訂本省市財(cái)政支出項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)制度的六大省市分別是京、津、滬、渝、新、桂，而粵、浙、閩、豫、瓊、川、貴等七大省尚未調(diào)整舊制度，仍以《財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)管理暫行辦法》（財(cái)預(yù)[2009]76號(hào)）為依據(jù)制定財(cái)政支出項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)制度，其他省市則是在2009年之前制定或未公開(kāi)財(cái)政支出項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)制度。各省市應(yīng)加快推進(jìn)財(cái)政支出項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)工作的進(jìn)度，根據(jù)國(guó)家新修訂的相關(guān)制度制定、調(diào)整符合自身發(fā)展情況的財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)制度。

2.研究規(guī)范、統(tǒng)一的財(cái)政支出項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)體系。如今缺乏規(guī)范性和統(tǒng)一性的財(cái)政支出項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)體系難以進(jìn)行各省市、各部門(mén)之間的比較和分析，導(dǎo)致了績(jī)效評(píng)價(jià)的實(shí)際應(yīng)用效果不大，從而造就了績(jī)效評(píng)價(jià)工作的資源配置不合理和高投入、低效益現(xiàn)象。為了推動(dòng)會(huì)計(jì)師事務(wù)所開(kāi)展財(cái)政支出項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)新業(yè)務(wù)，會(huì)計(jì)師事務(wù)所應(yīng)研究設(shè)計(jì)出規(guī)范、統(tǒng)一的財(cái)政支出項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)體系。（1）設(shè)計(jì)財(cái)政支出項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)總體框架；（2）構(gòu)建完整、科學(xué)規(guī)范的財(cái)政支出項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系；（3）設(shè)置規(guī)范、統(tǒng)一的財(cái)政支出項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)值。財(cái)政支出項(xiàng)目的績(jī)效評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)是評(píng)價(jià)項(xiàng)目績(jī)效的基準(zhǔn)，標(biāo)準(zhǔn)值的設(shè)定是績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果的重要影響因素之一。

3.建立統(tǒng)一的績(jī)效評(píng)價(jià)綜合管理信息系統(tǒng)。信息的可靠、全面有助于增加績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果的客觀性、公正性與準(zhǔn)確性。美國(guó)、英國(guó)、歐洲等西方發(fā)達(dá)國(guó)家以信息技術(shù)為立足點(diǎn)，通過(guò)大規(guī)模的財(cái)政支出項(xiàng)目評(píng)價(jià)數(shù)據(jù)庫(kù)，為各種類(lèi)型的財(cái)政支出項(xiàng)目實(shí)施績(jī)效評(píng)價(jià)提供指導(dǎo)和支持，與我國(guó)缺乏基礎(chǔ)數(shù)據(jù)、財(cái)政支出項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)工作難以發(fā)展的現(xiàn)狀形成鮮明對(duì)比。因此，建立財(cái)政支出項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)所需的數(shù)據(jù)集成系統(tǒng)是發(fā)展這項(xiàng)新業(yè)務(wù)的關(guān)鍵。一是把財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)項(xiàng)目按照不同行業(yè)進(jìn)行分類(lèi)，并對(duì)數(shù)據(jù)信息實(shí)行分類(lèi)管理，逐步積累原始數(shù)據(jù)；二是增加數(shù)據(jù)信息的采集方法，按照項(xiàng)目立項(xiàng)、實(shí)施、結(jié)束三個(gè)階段重點(diǎn)收集國(guó)家級(jí)、省級(jí)的財(cái)政支出項(xiàng)目的數(shù)據(jù)資料與各種經(jīng)濟(jì)指標(biāo)，確保數(shù)據(jù)信息的可比性、客觀性與真實(shí)性；三是研究開(kāi)發(fā)績(jī)效評(píng)價(jià)數(shù)據(jù)處理軟件，并建立相應(yīng)的工作數(shù)據(jù)庫(kù)，隨著數(shù)據(jù)規(guī)模的逐步增加，績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果的穩(wěn)定性與準(zhǔn)確性也會(huì)提高；四是加強(qiáng)與已在開(kāi)展財(cái)政支出項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)工作的會(huì)計(jì)師事務(wù)所等第三方中介機(jī)構(gòu)的交流，共享數(shù)據(jù)信息，逐步積累各地財(cái)政支出項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)。

4.加強(qiáng)審計(jì)人員培訓(xùn)，培養(yǎng)多支能勝任績(jī)效評(píng)價(jià)工作的專(zhuān)業(yè)團(tuán)隊(duì)?？?jī)效評(píng)價(jià)小組是有效開(kāi)展績(jī)效評(píng)價(jià)工作的重要組成部分。財(cái)政支出項(xiàng)目的廣泛性、公共性、復(fù)雜性決定了評(píng)價(jià)小組人員需擁有不同的專(zhuān)業(yè)知識(shí)背景，才能對(duì)不同類(lèi)型的財(cái)政支出項(xiàng)目開(kāi)展科學(xué)、高效的績(jī)效評(píng)價(jià)工作。因此，加強(qiáng)不同專(zhuān)業(yè)人員的業(yè)務(wù)培訓(xùn)是打造績(jī)效評(píng)價(jià)精英團(tuán)隊(duì)的關(guān)鍵。由于培訓(xùn)對(duì)象的規(guī)模較大，個(gè)體素質(zhì)差異明顯，培訓(xùn)的內(nèi)容、形式應(yīng)取決于培訓(xùn)對(duì)象在績(jī)效評(píng)價(jià)小組中所承擔(dān)的角色、任務(wù)。此外，在績(jī)效評(píng)價(jià)過(guò)程中引入專(zhuān)家顧問(wèn)、公眾代表有助于降低評(píng)價(jià)小組評(píng)價(jià)的主觀性和知識(shí)背景局限性。

5.提高評(píng)價(jià)結(jié)果的說(shuō)服力，樹(shù)立績(jī)效評(píng)價(jià)的權(quán)威性。會(huì)計(jì)師事務(wù)所開(kāi)展財(cái)政支出項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)這項(xiàng)新業(yè)務(wù)的積極性來(lái)源于績(jī)效評(píng)價(jià)的權(quán)威性。只有財(cái)政支出項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)業(yè)務(wù)具有權(quán)威性，績(jī)效評(píng)價(jià)工作才能持續(xù)發(fā)展。而績(jī)效評(píng)價(jià)的權(quán)威性與實(shí)際應(yīng)用性又受評(píng)價(jià)結(jié)果準(zhǔn)確性與客觀性的直接影響。因此，政府部門(mén)應(yīng)盡快制定財(cái)政支出項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果的應(yīng)用指南，逐步建立與績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果相對(duì)應(yīng)的財(cái)政資金預(yù)算管理方案與監(jiān)督機(jī)制，從而不斷提高績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果的權(quán)威性、規(guī)范性與應(yīng)用性。此外，政府部門(mén)還需頒布相關(guān)的獎(jiǎng)懲制度，根據(jù)績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果分析財(cái)政支出項(xiàng)目存在的優(yōu)點(diǎn)與不足，對(duì)高效使用資金并取得實(shí)際社會(huì)成效的部門(mén)單位、人員給予應(yīng)有的激勵(lì)，對(duì)濫用資金或存在違法行為的相關(guān)部門(mén)單位、人員追究相應(yīng)的法律責(zé)任，以提高開(kāi)展績(jī)效評(píng)價(jià)工作的積極性，強(qiáng)化績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果的約束力。

（作者單位：廣東外語(yǔ)外貿(mào)大學(xué)）