基層群眾性自治組織的自治性環(huán)境保護(hù)義務(wù)研究

童森聶

[摘要]基層群眾性自治組織，在我國環(huán)境保護(hù)事業(yè)中有著舉足輕重的地位。然而現(xiàn)下環(huán)保法律法規(guī)體系與其專門法都未對其環(huán)境保護(hù)義務(wù)作出規(guī)定，法定的環(huán)境保護(hù)義務(wù)缺失。在此背景下，立足于基層群眾性自治組織的宗旨、性質(zhì)與特點(diǎn)，提出并闡釋其更適合被賦予自治性的環(huán)境保護(hù)義務(wù)，最后提出自治性環(huán)境保護(hù)義務(wù)的實(shí)現(xiàn)建議。

[關(guān)鍵詞]環(huán)境保護(hù)義務(wù);基層群眾性自治組織;自治性;生態(tài)文明

[中圖分類號]D922.1[文獻(xiàn)標(biāo)識碼]A

基層群眾性自治組織，是我國所特有的，城市居民或農(nóng)村村民自我管理、自我教育、自我服務(wù)的社會組織。作為建立在中國社會的最基層、與群眾直接聯(lián)系的組織，基層群眾性自治組織是環(huán)境公共治理中至關(guān)重要的一環(huán)。發(fā)揮好基層群眾性自治組織在環(huán)境公共治理中的重要作用，既是履行其承擔(dān)的法定環(huán)境保護(hù)義務(wù)，又是其組織性質(zhì)與宗旨的直接體現(xiàn)。

然而在社會生活中，基層群眾性自治組織僅僅履行好法定環(huán)境保護(hù)義務(wù)并不能很好的滿足人民群眾對良好生活環(huán)境的需求。尤其在建設(shè)社會主義生態(tài)文明的新形勢下，基層群眾性自治組織的法定環(huán)境保護(hù)義務(wù)已經(jīng)出現(xiàn)滯后與不足。因此，基層群眾性自治組織必須擔(dān)負(fù)起特殊的自治性環(huán)境保護(hù)義務(wù)，一種群眾自發(fā)的，具有一定強(qiáng)制力的環(huán)境保護(hù)義務(wù)，并通過科學(xué)有效且有組織的方式切實(shí)履行該義務(wù)，以滿足社會主義生態(tài)文明建設(shè)的要求，促進(jìn)環(huán)境公共治理的發(fā)展。

1 法定環(huán)境保護(hù)義務(wù)缺失

基層群眾性自治組織的法定環(huán)保義務(wù)主要來源于我國的環(huán)境保護(hù)相關(guān)法律法規(guī)規(guī)定。但值得注意的是，由于基層群眾性自治組織性質(zhì)上屬于社會組織，而非我國國家機(jī)關(guān)體系，因此法律法規(guī)中規(guī)定的人民政府的環(huán)保義務(wù)并不適用于基層群眾性自治組織。然而我國政府主導(dǎo)型環(huán)境治理的模式又決定了環(huán)保法律法規(guī)體系中規(guī)定的大多數(shù)都是政府等國家機(jī)關(guān)的環(huán)保義務(wù)。作為基層群眾性自治組織的專門法，《居民委員會組織法》和《村民委員會組織法》中關(guān)于基層群眾自治組織的任務(wù)的條文內(nèi)都沒有規(guī)定關(guān)于環(huán)境保護(hù)義務(wù)的內(nèi)容（《居民委員會組織法》第三條，《村民委員會組織法》第九條）。

一方面，環(huán)保事業(yè)深入基層人民群眾，貼近人民群眾生產(chǎn)生活，非常依賴基層群眾性自治組織發(fā)揮積極作用，承擔(dān)一定義務(wù)與責(zé)任;另一方面，環(huán)保相關(guān)法律法規(guī)對于基層群眾性自治組織的環(huán)保義務(wù)的規(guī)定又出現(xiàn)滯后或缺失。在我國環(huán)保事業(yè)中，基層群眾自治組織本應(yīng)在政府與人民群眾之間起到的重要紐帶作用，承擔(dān)必要的組織環(huán)保行動、監(jiān)督環(huán)境情況等環(huán)保義務(wù)。但現(xiàn)下其僅需要承擔(dān)社會組織層面的法定環(huán)保義務(wù)，這導(dǎo)致了基層群眾性自治組織的作為明顯不足，更導(dǎo)致了環(huán)境保護(hù)政策施行困難的情況頻發(fā)，基層環(huán)境問題頻發(fā)等問題。

2 自治性環(huán)境保護(hù)義務(wù)更適合基層群眾性自治組織

基層群眾性自治組織的法定環(huán)境保護(hù)義務(wù)缺失從操作層面上是一個非常棘手的問題。首先，基層群眾性自治組織本身的組織性質(zhì)非常特殊，他的宗旨是實(shí)現(xiàn)人民群眾的自我管理，自我教育，自我服務(wù)，由群眾直接選舉產(chǎn)生，具有較強(qiáng)的自主性與自治性，這正是其最顯著的特點(diǎn)與優(yōu)點(diǎn)。若通過修訂相關(guān)法律法規(guī)明確規(guī)定其環(huán)保義務(wù)，會很大程度地挫傷這種自主性，轉(zhuǎn)為一種被動的執(zhí)行與服從，極大打擊基層環(huán)保實(shí)踐的創(chuàng)造性。其次，基層環(huán)境保護(hù)實(shí)踐的情況極其復(fù)雜，環(huán)境污染、生態(tài)破壞的種類和形式多樣，更具有隱蔽性和突發(fā)性，法律法規(guī)很難關(guān)照實(shí)踐細(xì)節(jié)，死板的法律條文規(guī)定很難具有實(shí)效性。

因此，基層群眾性自治組織的環(huán)境保護(hù)義務(wù)更應(yīng)該是一種自治性的義務(wù)，是一種基于實(shí)踐與生活經(jīng)驗(yàn)的應(yīng)然義務(wù)。從基層群眾性自治組織自我管理、自我教育、自我服務(wù)的宗旨出發(fā)，發(fā)揮其與人民群眾緊密聯(lián)系的優(yōu)勢，在人民群眾最關(guān)心、最息息相關(guān)之處的環(huán)境保護(hù)需求上承擔(dān)義務(wù)。這種義務(wù)來源多元，形式多樣，強(qiáng)制力更多來自于自然法層面和人的社會性層面，承擔(dān)與履行義務(wù)的動力來源于對自己良好生活環(huán)境的需求和社會主義生態(tài)文明建設(shè)的社會氛圍。舉例來說，義務(wù)來源可以是村規(guī)民約或者優(yōu)良風(fēng)俗，即所謂的“軟法”，經(jīng)由村民會議、居民會議等程序在組織自治群體范圍內(nèi)達(dá)成共識。義務(wù)形式可以包括定期組織專門的環(huán)境保護(hù)行動、創(chuàng)新人民群眾的環(huán)境保護(hù)參與方式等等。

讓這種應(yīng)然的自治性環(huán)境保護(hù)義務(wù)填補(bǔ)法定環(huán)境保護(hù)義務(wù)的缺失，不僅可以（相對于現(xiàn)狀）很好地促進(jìn)基層環(huán)境保護(hù)事業(yè)的發(fā)展，還極大保證了基層群眾性自治組織的自治性與創(chuàng)造性。另一方面，基層群眾自治組織作為特殊的社會組織，是國家環(huán)境公共治理的重要主體之一，培育其擔(dān)負(fù)和履行自治性環(huán)境保護(hù)義務(wù)的能力，可以很高地提高基層社會組織和人民群眾的環(huán)境自治能力，促進(jìn)環(huán)境公共治理的發(fā)展。

3 自治性環(huán)境保護(hù)義務(wù)的實(shí)現(xiàn)建議

與法定的保持現(xiàn)狀、危險防御、風(fēng)險預(yù)防等環(huán)境保護(hù)義務(wù)不同，自治性的環(huán)境保護(hù)義務(wù)在構(gòu)成上是靈活的，多元化的，在履行方式上也是多樣化的。

3.1 自治性的環(huán)境監(jiān)管義務(wù)

自治性的環(huán)境監(jiān)管義務(wù)內(nèi)容包括監(jiān)管范圍內(nèi)的土地、綠化、水域、空氣等環(huán)境要素的情況，預(yù)防生態(tài)破壞與環(huán)境污染的發(fā)生，及時排除可能的環(huán)境問題隱患，保持并促進(jìn)生態(tài)環(huán)境等。具體內(nèi)容可由兩委民主討論決定。在義務(wù)履行方式上，也可以多樣化。如村委會、居委會成員親自或組織群眾輪流組成環(huán)保巡查小隊，不定時巡邏，及時發(fā)現(xiàn)環(huán)境污染或生態(tài)破壞情況及隱患。根據(jù)所在地的現(xiàn)實(shí)環(huán)境情況的不同，可以因地制宜地制定適合自己的監(jiān)管方案，設(shè)置不同的重點(diǎn)監(jiān)管對象。村務(wù)公告欄、社區(qū)公告欄等則可以用于監(jiān)管結(jié)果的公示。雖然這種監(jiān)管單獨(dú)上僅具有軟性約束力，只能起到提醒作用，但配合監(jiān)管結(jié)果公開后的社會效應(yīng)以及利害關(guān)系人的作為預(yù)期，還是可以起到不錯的環(huán)境保護(hù)效果。值得注意的是，由于環(huán)境監(jiān)管義務(wù)的自治性，所以本身對監(jiān)管主體的監(jiān)督是很難實(shí)現(xiàn)的，所以不宜賦予監(jiān)管主體實(shí)質(zhì)性權(quán)力。

3.2 自治性的環(huán)境問題修復(fù)監(jiān)督義務(wù)

一般的環(huán)境問題包括環(huán)境污染與生態(tài)破壞，在環(huán)境污染和生態(tài)破壞修復(fù)的過程中，基層群眾性自治組織也應(yīng)當(dāng)發(fā)揮積極的監(jiān)督作用。自治性的環(huán)境問題修復(fù)監(jiān)督義務(wù)內(nèi)容包括對環(huán)境污染和生態(tài)破壞區(qū)域的記錄和調(diào)查，對環(huán)境污染者或生態(tài)破壞者情況的了解與備案，對處置相關(guān)問題的政府部門或第三人的協(xié)助配合義務(wù)等。在義務(wù)實(shí)現(xiàn)方式上，可以采用電子檔案記錄，互聯(lián)網(wǎng)+等形式，對環(huán)境污染或生態(tài)破壞所在地進(jìn)行現(xiàn)實(shí)即網(wǎng)上公示，同時對環(huán)境污染人或生態(tài)破壞人（多數(shù)情況為本范圍內(nèi)公民）的基本信息進(jìn)行登記。在協(xié)助相關(guān)部門或第三人時，可以填補(bǔ)前者的監(jiān)督空缺時段，監(jiān)督修復(fù)進(jìn)度、修復(fù)質(zhì)量等。

3.3 環(huán)境保護(hù)教育與宣傳義務(wù)

我國《村民委員會組織法》與《居民委員會組織法》都規(guī)定了基層群眾自治性組織有宣傳黨和國家方針政策，傳達(dá)新思想、新舉措、新目標(biāo)等教育與宣傳人民群眾的任務(wù)。然而其中卻沒有關(guān)于環(huán)境保護(hù)的教育和宣傳的規(guī)定。從生活經(jīng)驗(yàn)中我們可以發(fā)現(xiàn)，宣傳工作一直以來都是基層群眾自治性組織的重點(diǎn)工作之一，因此，環(huán)保的教育與宣傳義務(wù)依然也應(yīng)當(dāng)是兩委自主性環(huán)保義務(wù)的重要內(nèi)容之一。就方式方法而言，在分發(fā)傳單與宣傳冊、張貼海報、制作黑板報等傳統(tǒng)的宣傳教育方式之外，可以由兩委出面邀請組織環(huán)保方面的專家學(xué)者進(jìn)行講座、組織群眾家庭環(huán)境衛(wèi)生評比等，充分發(fā)揮自主性與創(chuàng)造力。

賦予基層群眾性自治組織具有自治性的環(huán)境保護(hù)義務(wù)，而非相對僵化的法定環(huán)境保護(hù)義務(wù)，不僅可以在當(dāng)前局面下改善基層群眾性自治組織在環(huán)保事業(yè)中作為不佳的狀況，而且可以從培育群眾環(huán)保素養(yǎng)、提高社會自理自治能力等角度助力國家生態(tài)文明建設(shè)。誠然，要很好地實(shí)現(xiàn)這一構(gòu)想具有一定的理想化色彩，此種義務(wù)對應(yīng)的內(nèi)在動力也非常依賴思想道德層面上的發(fā)展與支持，但是未嘗不是一種創(chuàng)新與展望。或可以在將來完善關(guān)于基層群眾性自治法定環(huán)境保護(hù)義務(wù)的法律法規(guī)時提供參考——在法律規(guī)定的框架下充分發(fā)揮自主性與自治性，使基層群眾性自治組織這一公共環(huán)境治理的重要主體真正發(fā)揮應(yīng)有的作用。

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