戰(zhàn)略導(dǎo)向下校院兩級預(yù)算管理模式探索

張春艷

隨著社會發(fā)展與國家、社會對教育經(jīng)費(fèi)的進(jìn)一步投入，高校資金來源已逐步向多元化、多層次的籌資格局轉(zhuǎn)變，實(shí)行校院兩級預(yù)算管理制度是以學(xué)校統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)為前提，將權(quán)責(zé)關(guān)系下放二級單位，目的是增加他們自主性，提升學(xué)校綜合辦學(xué)實(shí)力，目前現(xiàn)有的財務(wù)預(yù)算管理模式已很難適應(yīng)高校日常管理的，更沒有實(shí)現(xiàn)高校戰(zhàn)略導(dǎo)向。因此，改善高校財務(wù)預(yù)算管理現(xiàn)狀、改革高校財務(wù)預(yù)算管理模式勢在必行。

高校戰(zhàn)略決定了全面預(yù)算管理的中心內(nèi)容與形式，制編與實(shí)施全面預(yù)算的目的是為了保證戰(zhàn)略的貫徹與落實(shí)，全面預(yù)算對戰(zhàn)略起著全方位的支持作用，是戰(zhàn)略保障體系。如果預(yù)算沒有戰(zhàn)略導(dǎo)向，預(yù)算就失去了目標(biāo)，如果戰(zhàn)略沒有預(yù)算做為保障體系，戰(zhàn)略則是空洞的。實(shí)行校院兩級預(yù)算管理模式是將財務(wù)管理重心下移，讓二級預(yù)算單位成為承擔(dān)更多綜合管理職能的辦學(xué)實(shí)體。

一、校院兩級預(yù)算管理模式存在的問題

在許多高校中，預(yù)算與戰(zhàn)略相互脫節(jié)，因?yàn)檠矍按罅繉?shí)際問題需要解決，導(dǎo)致管理者更加注重短視行為與短期細(xì)節(jié)，而沒有投入太多精力關(guān)注長期戰(zhàn)略的執(zhí)行情況，具體問題有：

（一）高校預(yù)算編制的戰(zhàn)略導(dǎo)向性不強(qiáng)

預(yù)算的生命力在于與戰(zhàn)略相匹配。因?yàn)橘Y源稀缺，所以須從戰(zhàn)略的高度進(jìn)行預(yù)算管理，提高資源配置的有效性及科學(xué)性，在戰(zhàn)略指引下，可以更加清晰的理順學(xué)校跟各部門、各學(xué)院的關(guān)系，更好的兼顧社會效益與學(xué)校發(fā)展。但很多高校沒有將戰(zhàn)略與預(yù)算很好的匹配。

（二）預(yù)算編制過于粗獷，缺乏量化分析

目前高校普遍采用增量預(yù)算方法，即“基數(shù)+增長”的方式，很容易導(dǎo)致預(yù)算年遞增，該節(jié)約的經(jīng)費(fèi)難以下降。對項(xiàng)目的預(yù)算管理，雖采用“零基預(yù)算”的方法，但由于多數(shù)項(xiàng)目需要跨年完成，未能每年重新預(yù)算，也存在不科學(xué)性。

（三）預(yù)算執(zhí)行過程監(jiān)督不嚴(yán)

很多學(xué)校出現(xiàn)上半年經(jīng)費(fèi)緊著用，下半年花錢寬松，面對年底未使用完的資金，許多部門常常突擊花錢，致使預(yù)算執(zhí)行出現(xiàn)種種問題。

（四）預(yù)算執(zhí)行結(jié)果的考評機(jī)制不夠科學(xué)

為了確保資源配置的效果，須有一套科學(xué)的、可執(zhí)行的、能量化的績效考評機(jī)制，內(nèi)容包括業(yè)務(wù)評價和財務(wù)評價。但問題是，許多高?？荚u機(jī)制過于簡單，可量化的內(nèi)容不多，而計財處作為考評機(jī)構(gòu)只具有監(jiān)督預(yù)算執(zhí)行的權(quán)利，并不能對執(zhí)行結(jié)果進(jìn)行獎懲，同時計財處自身還得接受其他部門的工作評價考核。

二、校院兩級預(yù)算管理問題分析

（一）開源有限，競爭機(jī)制缺乏

高等院校的資金來源普通比較單一，主要有財政撥款和事業(yè)收入，學(xué)費(fèi)先全額上繳財政，再全額返還給對應(yīng)高校，對于其他創(chuàng)收業(yè)務(wù)收入缺乏激勵機(jī)制，而且大多實(shí)行財政“收支兩條線”管理，對于其他創(chuàng)收業(yè)務(wù)的資金管理缺乏靈活性，不便于拓展業(yè)務(wù)。學(xué)校的正常運(yùn)轉(zhuǎn)與發(fā)展主要還靠財政撥款支持。

（二）不重視預(yù)算資金的使用效益

因?yàn)楦咝＞哂猩鐣嫘院头菭I利性的特點(diǎn)，導(dǎo)致很多高校對資金使用效益并不重視，對預(yù)算管理也只是作為一項(xiàng)任務(wù)來完成，并沒有真正發(fā)揮預(yù)算績效管理的作用。

（三）權(quán)責(zé)下移力度不夠，二級單位自主性不強(qiáng)

力管理重心下移是校院兩級預(yù)算管理有效性的核心，是實(shí)現(xiàn)責(zé)權(quán)利對等，激發(fā)院系的辦學(xué)活力的必要途徑，許多高校財權(quán)下放還不夠，造成不必要的簽字程序太多，還難以從根本上調(diào)動辦學(xué)活力。

三、校院兩級預(yù)算管理模式的優(yōu)化對策

（一）提倡全校從思想上高度重視預(yù)算管理

要求全校從思想統(tǒng)一戰(zhàn)線，高度重視校院兩級預(yù)算管理制度健全的重要性。首先，預(yù)算管理是全校的重點(diǎn)工作，不單是財務(wù)部門的工作與職責(zé)，需要學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)及各部門負(fù)責(zé)人的共同支持與推動。其次，端正態(tài)度，預(yù)算的目的是統(tǒng)籌和配置資源，職能部門在預(yù)算審核時，應(yīng)以學(xué)校戰(zhàn)略發(fā)展為導(dǎo)向，統(tǒng)籌兼顧，不只僅關(guān)注預(yù)算額度問題。然后，普及預(yù)算知識，調(diào)動全校教職工的參與度，讓大家感到學(xué)校的發(fā)展與全校教職工的利益密切相關(guān)，讓大家為學(xué)校的發(fā)展共同出謀劃策。每季度實(shí)行預(yù)算執(zhí)行總結(jié)會，讓預(yù)算管理反映學(xué)校發(fā)展的真實(shí)狀況，有效的服務(wù)學(xué)校的發(fā)展決策。

（二）預(yù)算管理以戰(zhàn)略為導(dǎo)向

要確保戰(zhàn)略目標(biāo)導(dǎo)向的實(shí)現(xiàn)，離不開有效的績效評價工具，“平衡計分卡”是一項(xiàng)比較成熟的戰(zhàn)略管理工具，主要強(qiáng)調(diào)從財務(wù)、客戶、內(nèi)部運(yùn)營、學(xué)習(xí)與成長四個維度對戰(zhàn)略目標(biāo)進(jìn)行細(xì)化，同時應(yīng)從這四個維度考慮預(yù)算指標(biāo)設(shè)計，預(yù)算編制環(huán)節(jié)應(yīng)根據(jù)設(shè)計的指標(biāo)進(jìn)行預(yù)算申報、審核，確保預(yù)算管理真實(shí)有助于學(xué)校戰(zhàn)略規(guī)劃的實(shí)現(xiàn)。

（三）加大權(quán)責(zé)下移力度

財權(quán)和事權(quán)必須匹配，校院兩級預(yù)算管理模式才能落地有效。首先，在預(yù)算編制環(huán)節(jié)，經(jīng)審定后的學(xué)院預(yù)算由學(xué)院根據(jù)預(yù)算安排自主使用，主管部門定期對預(yù)算執(zhí)行的合法、合規(guī)、目標(biāo)實(shí)現(xiàn)情況進(jìn)行考核，有問題的要求及時整改，根據(jù)整改情況與目標(biāo)實(shí)現(xiàn)情況決定以后資源撥付額度。尤其對于校內(nèi)科研項(xiàng)目可放寬管理權(quán)限，由項(xiàng)目負(fù)責(zé)人直接負(fù)責(zé)審核經(jīng)費(fèi)支出情況，再交計財處審批即可。讓權(quán)責(zé)對等，從根本上提高二級預(yù)算單位自主權(quán)，激發(fā)辦學(xué)活力。

（四）預(yù)算編制進(jìn)一步科學(xué)精細(xì)化

在校院兩級預(yù)算管理中，預(yù)算編制要求透明化、公開化，有些學(xué)校出現(xiàn)批復(fù)的預(yù)算與二級部門執(zhí)行的預(yù)算脫節(jié)的情況，原因是進(jìn)行預(yù)算編制時沒有將具體業(yè)務(wù)內(nèi)容細(xì)化到預(yù)算項(xiàng)目，預(yù)算執(zhí)行前也沒有具體規(guī)定業(yè)務(wù)支出標(biāo)準(zhǔn)和定額，導(dǎo)致各預(yù)算部門只要經(jīng)費(fèi)支出在預(yù)算額度內(nèi)就可任意支出的現(xiàn)象，沒有具體業(yè)務(wù)內(nèi)容與支出標(biāo)準(zhǔn)的約束力。學(xué)校在預(yù)算編制時應(yīng)做到明確、細(xì)化這些預(yù)算項(xiàng)目的使用范圍、業(yè)務(wù)內(nèi)容，強(qiáng)調(diào)預(yù)算編制環(huán)節(jié)的科學(xué)精細(xì)化。

（五）加強(qiáng)預(yù)算執(zhí)行力度管理

對具體業(yè)務(wù)支出的監(jiān)督有：一是業(yè)務(wù)的合法、合規(guī)、真實(shí)、合理性監(jiān)督，二是具體支出金額的預(yù)算額度控制監(jiān)督。對支出事項(xiàng)的審核，應(yīng)由事項(xiàng)的項(xiàng)目負(fù)責(zé)人與資金歸口管理部門審核，大金額還應(yīng)有學(xué)院領(lǐng)導(dǎo)審核;對支出事項(xiàng)金額的控制，應(yīng)利用財務(wù)軟件對項(xiàng)目進(jìn)行余額和費(fèi)用類別的額度控制， 杜絕超支現(xiàn)象。普通現(xiàn)象是，學(xué)院領(lǐng)導(dǎo)對支出事項(xiàng)審核并不嚴(yán)格，而會計人員審核相對會過嚴(yán)，在年終考核時，財務(wù)人員難以評優(yōu)，財務(wù)部門排名也比較靠后。

當(dāng)出現(xiàn)新的項(xiàng)目或原預(yù)算項(xiàng)目有新的變化時，對預(yù)算調(diào)節(jié)或追加嚴(yán)格按照預(yù)算調(diào)整流程進(jìn)行，但預(yù)算調(diào)整應(yīng)控制在一定比例范圍內(nèi)，不能過多，否則會嚴(yán)重影響預(yù)算的約束力和嚴(yán)肅性，同時應(yīng)加強(qiáng)內(nèi)控制度，建立責(zé)任制，將預(yù)算執(zhí)行與調(diào)整情況納入個人年終考評，將預(yù)算重要性提到一定高度。

（六）完善績效預(yù)算評價體系

預(yù)算管理是一個事前、事中、事后的全過程管理，要細(xì)化預(yù)算績效考評指標(biāo)，指標(biāo)體系的設(shè)計要結(jié)合戰(zhàn)略規(guī)劃進(jìn)行，即要有宏觀層面的體現(xiàn)，也要有可量化的指標(biāo)分類，體現(xiàn)權(quán)重比例、考評標(biāo)準(zhǔn)，更要有對應(yīng)的獎懲措施。指標(biāo)體系的設(shè)計可以從“平衡記分卡”的四個維度進(jìn)行。

高校戰(zhàn)略是為目標(biāo)而制定的整體行動規(guī)劃，是重大事務(wù)處理的綱領(lǐng)性策略。預(yù)算管理不僅是戰(zhàn)略的實(shí)施工具，也是一個包括了戰(zhàn)略形成、細(xì)化、執(zhí)行、控制、評價及更新的機(jī)制，預(yù)算目標(biāo)與預(yù)算起點(diǎn)需要以戰(zhàn)略為導(dǎo)向，否則，預(yù)算管理就不能有力支持未來戰(zhàn)略的實(shí)施，預(yù)算功效也難以體現(xiàn)。由此可見，高校預(yù)算管理體系構(gòu)建必須以戰(zhàn)略為導(dǎo)向。（作者單位：長沙職業(yè)技術(shù)學(xué)院經(jīng)信分院）

本文系2018年長沙職業(yè)技術(shù)學(xué)院科研課題“戰(zhàn)略導(dǎo)向下一級預(yù)算績效管理研究”階段性研究成果。