供給側(cè)改革下互適模型在農(nóng)地流轉(zhuǎn)中的應(yīng)用

潘潤秋 施炳晨 李禾

摘要：農(nóng)地經(jīng)營制度改革是農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的一個(gè)重要方面，需通過政策鼓勵(lì)引導(dǎo)并進(jìn)一步推動(dòng)。農(nóng)用地流轉(zhuǎn)中一系列政策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)和問題的解決依賴于成功的政策執(zhí)行，而互適模型在政策執(zhí)行中有較強(qiáng)的應(yīng)用。在互適模型下對農(nóng)地流轉(zhuǎn)政策執(zhí)行中各利益主體目標(biāo)、信息交流、環(huán)境影響三個(gè)方面進(jìn)行分析，并以湖北省荊門市為例，通過說明地方政府在農(nóng)地流轉(zhuǎn)政策執(zhí)行中的重要作用，提出地方政府農(nóng)地流轉(zhuǎn)政策執(zhí)行的建議，從而推動(dòng)我國農(nóng)地流轉(zhuǎn)政策執(zhí)行的進(jìn)一步完善，助力土地市場的健康發(fā)展。

關(guān)鍵詞：供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革;互適模型;農(nóng)地流轉(zhuǎn);劑門市

中圖分類號(hào)：F320.2 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1001-9138-（2019）02-0034-40 收稿日期：2018-12-10

1引言

供給側(cè)改革是我國推進(jìn)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)性改革的重要舉措，是黨中央國務(wù)院的重大戰(zhàn)略部署。土地作為一切經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的承載體，既是一種資源又是一種資產(chǎn)，是供給側(cè)中最基本的要素。黨的十八屆五中全會(huì)明確提出要優(yōu)化土地等要素配置，創(chuàng)造新供給、推動(dòng)新產(chǎn)業(yè)發(fā)展。2016年中央“一號(hào)文件”首次提出農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，2017年提出深入推進(jìn)農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，其中重要著力點(diǎn)就是土地經(jīng)營制度改革。長期以來，我國經(jīng)濟(jì)增長過度依靠物質(zhì)資本的積累，土地供給過度增長，造成了經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不平衡，土地供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革勢在必行。通過改革推進(jìn)土地利用結(jié)構(gòu)調(diào)整，減少土地資源的無效供給和低端供給，擴(kuò)大有效供給和中高端供給，同時(shí)發(fā)揮市場配置資源的決定性作用，推進(jìn)供需雙方自由選擇和公平公正對接。

我國是農(nóng)業(yè)大國，在供給側(cè)改革下，如何更好地提高農(nóng)用地的有效供給和中高端供給，更好地優(yōu)化農(nóng)用地結(jié)構(gòu)和利用方式，提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力，是我們亟待解決的問題。1978年，安徽省風(fēng)陽縣小崗村以實(shí)施“大包干”而拉開了中國農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體制改革的序幕，“大包干”以及在此基礎(chǔ)上所確立的家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制成為改革開放以來我國農(nóng)村土地經(jīng)營的基本方式。農(nóng)民按人均分配土地，獨(dú)立承包，自負(fù)盈虧，這一新型的土地制度打破了“公權(quán)”和“私權(quán)”的界線，本質(zhì)上講是土地所有權(quán)和土地使用權(quán)兩權(quán)分離，實(shí)現(xiàn)了農(nóng)村土地所有權(quán)和農(nóng)民對土地的經(jīng)營權(quán)相分離的土地關(guān)系，極大地提高了農(nóng)民的積極性，提高了糧食產(chǎn)量，促進(jìn)了生產(chǎn)力的發(fā)展。

但是，近年來隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和城市化的快速推進(jìn)，這一兩權(quán)分離下的土地關(guān)系弊端顯現(xiàn)。一方面，“均田承包”以人口結(jié)構(gòu)為基礎(chǔ)平均劃分土地，甚至不相連的好地和壞地也按照人口平均分開，使得每家每戶分得的土地分散，造成了土地的零碎化經(jīng)營，無法發(fā)揮農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的規(guī)?；б?，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的低效率和高成本，難以適應(yīng)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的要求。另一方面，隨著社會(huì)發(fā)展和家庭的變革，在城鎮(zhèn)化作用下，農(nóng)民不斷向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移，農(nóng)村青壯年勞動(dòng)力缺乏，農(nóng)民種地積極性越來越低，出現(xiàn)了棄耕撂荒現(xiàn)象，造成了農(nóng)用地的閑置和荒蕪。同時(shí)在民間，部分農(nóng)民將閑置農(nóng)用地以或轉(zhuǎn)或租的形式交付給種地大戶或者其他農(nóng)民耕作，并逐步產(chǎn)生了龍頭企業(yè)、家庭農(nóng)場、農(nóng)民專業(yè)合作社等形式，兩權(quán)分離自發(fā)地向三權(quán)分置轉(zhuǎn)變。三權(quán)分置即土地所有權(quán)、承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)三權(quán)分離。經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)，是在兩權(quán)的基礎(chǔ)上，把使用權(quán)中的承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)剝離?；谏鲜雒耖g自發(fā)的農(nóng)用地流轉(zhuǎn)的現(xiàn)狀和問題，國家順應(yīng)農(nóng)民保留土地承包權(quán)，流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營權(quán)的意愿積極鼓勵(lì)引導(dǎo)農(nóng)地流轉(zhuǎn)，發(fā)展適度規(guī)?；?jīng)營。

據(jù)來自農(nóng)業(yè)部的資料顯示，截至2016年，全國家庭承包經(jīng)營耕地流轉(zhuǎn)面積4.71億畝，占家庭承包耕地總面積的35.1%如圖1所示。

現(xiàn)階段，在供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革這一重大戰(zhàn)略部署下，土地尤其是農(nóng)用地作為供給端的重要要素，作為農(nóng)民生產(chǎn)生活的重要保障，必須合理有序地做好流轉(zhuǎn)工作，從而更好地助力新常態(tài)下我國經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，更好地維護(hù)農(nóng)民的利益。

2農(nóng)地流轉(zhuǎn)政策執(zhí)行中調(diào)適功能分析

2.1互適模型

政策執(zhí)行是實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)，解決政策問題的重要途徑。土地供給側(cè)結(jié)構(gòu)改革下農(nóng)用地流轉(zhuǎn)中一系列政策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)和問題的解決也都需要成功的農(nóng)地流轉(zhuǎn)政策執(zhí)行過程。對于政策科學(xué)，西方研究較早，上世紀(jì)70年代末80年代初，西方政策科學(xué)逐漸傳入我國，國內(nèi)學(xué)者對政策科學(xué)研究逐步開展，其中公共政策執(zhí)行模型理論引起我國許多學(xué)者關(guān)注，但很少與我國國情相結(jié)合進(jìn)行分析研究，也很少與我國土地政策相結(jié)合進(jìn)行研究。

在公共政策執(zhí)行模型中，“互適模型”在公共政策執(zhí)行中應(yīng)用較為廣泛?；ミm模型（mutual adaptation model）是美國斯坦福大學(xué)教授M.麥克拉夫林在1976年發(fā)表的《互相調(diào)試的政策執(zhí)行》中提出的。麥克拉夫林認(rèn)為：“成功的政策方案有賴于成功的政策執(zhí)行過程，而成功的政策執(zhí)行過程則有賴于成功的相互調(diào)適過程?！本唧w細(xì)化為：第一，政策實(shí)施者與受影響者之間的需求和觀點(diǎn)并不一致，基于雙方在政策上的共同利益，從而彼此放棄或修正自己的立場而主動(dòng)進(jìn)行協(xié)調(diào)、妥協(xié)，以達(dá)成雙方都可以認(rèn)同的政策實(shí)施方式。第二，政策實(shí)施者與受影響者之間的相互調(diào)適過程是一種雙向平等的交流互動(dòng)過程，而不是傳統(tǒng)的自上而下的單向的命令控制過程。第三，政策實(shí)施者的目標(biāo)和手段因環(huán)境因素、受影響者的需求而發(fā)生相應(yīng)的變化。第四，目標(biāo)群體的價(jià)值取向影響著政策實(shí)施者的利益和價(jià)值取向?；ミm模型具體內(nèi)容如圖2所示。

2.2農(nóng)地流轉(zhuǎn)政策執(zhí)行的調(diào)適功能分析

2.2.1利益主體的目標(biāo)分析

具體到農(nóng)村農(nóng)用地流轉(zhuǎn)問題，政策的執(zhí)行涉及的利益主體主要包括中央政府、地方政府、村委會(huì)和農(nóng)民等。

在供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革大背景下，中央政府以堅(jiān)持土地公有制性質(zhì)不變，保障國家糧食安全，確保農(nóng)民權(quán)益為根本出發(fā)點(diǎn)，充分發(fā)揮耕地適度規(guī)?；?jīng)營效益，獲得生態(tài)效益，制定了一系列農(nóng)地流轉(zhuǎn)的宏觀政策并開展了試點(diǎn)工作。黨的十七屆三中全會(huì)提出按照依法自愿有償原則，允許農(nóng)民以轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓、股份合作等形式流轉(zhuǎn)土地承包經(jīng)營權(quán)，發(fā)展多種形式的適度規(guī)模經(jīng)營。黨的十八屆三中全會(huì)提出，賦予我國農(nóng)民對承包地占有、使用、收益、流轉(zhuǎn)及承包經(jīng)營權(quán)抵押、擔(dān)保權(quán)能?？梢钥吹?，中央充分順應(yīng)農(nóng)民保留土地承包權(quán)，流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營權(quán)的意愿，并逐步規(guī)范化推進(jìn)，發(fā)展多種形式的適度經(jīng)營。同時(shí)抓緊土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記工作，實(shí)現(xiàn)承包土地信息共享，助力農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革背景下農(nóng)地的流轉(zhuǎn)。農(nóng)地流轉(zhuǎn)政策的目標(biāo)如圖3所示。

地方政府作為中央農(nóng)地流轉(zhuǎn)政策的執(zhí)行者，公共利益是其決策的依據(jù)。但同時(shí)作為具體獨(dú)立成本收益函數(shù)的理性“經(jīng)濟(jì)人”，需要權(quán)衡成本收益而采取更加符合地方政府利益的行為。地方政府往往將農(nóng)地流轉(zhuǎn)作為一項(xiàng)政績工程來對待，在農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革下將農(nóng)地流轉(zhuǎn)工作看成完成硬性指標(biāo)，且往往注重農(nóng)地流轉(zhuǎn)給當(dāng)?shù)貛淼慕?jīng)濟(jì)效益和給政府帶來的財(cái)政稅收收益。這往往會(huì)與中央農(nóng)地流轉(zhuǎn)政策制定的價(jià)值取向有所偏差，且忽視廣大農(nóng)民的權(quán)益，造成政府失靈。

村委會(huì)作為基層村民自治組織，體現(xiàn)了我國政治制度的人民當(dāng)家作主。但是部分基層村委的準(zhǔn)行政化傾向強(qiáng)化使得其往往在農(nóng)地流轉(zhuǎn)中扮演勢的角色。在農(nóng)地流轉(zhuǎn)中，村委會(huì)往往注重社會(huì)收益和經(jīng)濟(jì)利益，甚至部分村干部素質(zhì)低下，追求自身利益的最大化而發(fā)生尋租行為。

村民作為農(nóng)地流轉(zhuǎn)政策的影響者，保障自己的利益需求，滿足自己現(xiàn)階段的生存發(fā)展及后續(xù)生活生計(jì)的可持續(xù)是其目標(biāo)追求。

可以看到，中央政府、地方政府、村委會(huì)和村民這四大主體在農(nóng)地流轉(zhuǎn)政策執(zhí)行中所追求的利益雖然都是適度規(guī)?；?jīng)營、農(nóng)民收益提高及生態(tài)環(huán)境改善相統(tǒng)一，但是在具體目標(biāo)和價(jià)值取向上有所偏差。這就需要在農(nóng)地流轉(zhuǎn)政策執(zhí)行過程中，正確認(rèn)識(shí)政府、村委會(huì)和農(nóng)民的目標(biāo)價(jià)值差異，進(jìn)行調(diào)適從而構(gòu)建共同利益驅(qū)動(dòng)機(jī)制。

2.2.2信息交流分析

我國農(nóng)村制度改革大多是自下而上進(jìn)行的，例如上世紀(jì)70年代的家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制就是先民間自發(fā)進(jìn)行然后得到中央肯定，進(jìn)而進(jìn)行試點(diǎn)推廣到全國?？偟膩砜?，我國農(nóng)地流轉(zhuǎn)經(jīng)歷了三個(gè)階段：自發(fā)流轉(zhuǎn)階段、政策鼓勵(lì)與規(guī)范階段、試點(diǎn)調(diào)整與方向明確階段?？梢钥吹剑r(nóng)地流轉(zhuǎn)改革的產(chǎn)生發(fā)展也有一個(gè)自下而上的過程。但是從現(xiàn)階段政策執(zhí)行的實(shí)際出發(fā)，傳統(tǒng)的官本位政治文化與村民政治主體意識(shí)的缺失，導(dǎo)致在政策執(zhí)行過程中行政手段往往以“上令下行”的行政命令為主，政府出臺(tái)政策，農(nóng)民自發(fā)流轉(zhuǎn)，缺乏雙向信息交流。同時(shí)行政命令的模式使得政府與農(nóng)民雙方也沒有處于平等地位，農(nóng)民被動(dòng)接受政策給自己帶來的效果，缺乏流轉(zhuǎn)積極性。

成功的政策執(zhí)行有賴于相互調(diào)適，這個(gè)過程并非傳統(tǒng)的“上令下行”的單向信息流程，而是一個(gè)雙向的信息交流過程，這也和農(nóng)地流轉(zhuǎn)行為產(chǎn)生于民間自發(fā)密切契合。政策執(zhí)行者與政策接受者雙方在相互調(diào)適過程中處于平等地位。因此政府在農(nóng)地流轉(zhuǎn)政策執(zhí)行過程中應(yīng)該設(shè)立方便農(nóng)民反映表達(dá)意見的專門的簡便渠道，建立村民參與機(jī)制、反饋機(jī)制等，切實(shí)保障政策執(zhí)行過程中信息的雙向流動(dòng)。

2.2.3環(huán)境因素分析

環(huán)境因素是政策執(zhí)行者必須要考慮的問題之一。我國幅員遼闊，自然地理環(huán)境多樣，政治、經(jīng)濟(jì)、文化也呈現(xiàn)南北差異和東西差異。不同的環(huán)境下政策執(zhí)行面臨的狀況也不盡相同，各利益主體的價(jià)值取向也有所差異，在農(nóng)地流轉(zhuǎn)政策執(zhí)行過程中，政策執(zhí)行者必須根據(jù)當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)文化條件來調(diào)整政策執(zhí)行的方式。

同時(shí)政策執(zhí)行者也可以影響政治環(huán)境，通過努力營造良好的制度環(huán)境，從而達(dá)到政策執(zhí)行效果。農(nóng)地流轉(zhuǎn)過程中，農(nóng)地確權(quán)政策的有效實(shí)施是農(nóng)地流轉(zhuǎn)的基礎(chǔ)，同時(shí)加大政策宣傳力度，加大監(jiān)督監(jiān)管力度，引入中介機(jī)制并充分發(fā)揮市場的作用，都可以為農(nóng)地流轉(zhuǎn)營造良好的制度環(huán)境。

農(nóng)地流轉(zhuǎn)政策執(zhí)行的調(diào)適功能分析如圖4所示。

3互動(dòng)模型下完善地方政府農(nóng)地流轉(zhuǎn)政策執(zhí)行建議

在農(nóng)業(yè)供給側(cè)改革大背景下，湖北省荊門市，作為有中國農(nóng)谷之稱的農(nóng)業(yè)大市在農(nóng)地流轉(zhuǎn)方面采取了諸多措施，本文通過對湖北省荊門市農(nóng)地流轉(zhuǎn)政策進(jìn)行分析，說明地方政府在農(nóng)地流轉(zhuǎn)政策執(zhí)行中的重要作用。

3.1荊門市農(nóng)地流轉(zhuǎn)政策執(zhí)行分析

荊門市地處湖北中部和“兩圈一帶”結(jié)合部，是全國糧食主產(chǎn)區(qū)和湖北農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的典型代表區(qū)。根據(jù)荊門市第三次農(nóng)業(yè)普查數(shù)據(jù)顯示，荊門市轄5個(gè)縣（市、區(qū)）、1個(gè)縣級(jí)管理區(qū)和1個(gè)省級(jí)高新區(qū)，52個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，其中鄉(xiāng)2個(gè)，鎮(zhèn)50個(gè);1526個(gè)村，其中1372個(gè)村委會(huì)，154個(gè)涉農(nóng)居委會(huì);5612個(gè)自然村。農(nóng)用地面積1025686.76公頃，占土地總面積的82.69%。在43.35萬戶農(nóng)業(yè)經(jīng)營戶中，有1.15萬戶規(guī)模農(nóng)業(yè)經(jīng)營戶。全市共有77.55萬農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營人員。

2015年荊門市出臺(tái)推進(jìn)“大眾創(chuàng)業(yè)、萬眾創(chuàng)新”意見，鼓勵(lì)土地適度規(guī)模流轉(zhuǎn)。近幾年，荊門市先后出臺(tái)了《荊門市農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化規(guī)劃（2017-2020年）》《荊門市農(nóng)業(yè)發(fā)展“十三五”規(guī)劃》《荊門市推進(jìn)農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革2018年工作要點(diǎn)》等文件，在農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革大背景下，積極鼓勵(lì)引導(dǎo)促進(jìn)農(nóng)地流轉(zhuǎn)，并采取相應(yīng)配套措施，效果顯著?！肚G門市農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易監(jiān)督管理辦法（試行）》從組織機(jī)構(gòu)、職責(zé)，交易品種、方式和程序，交易行為規(guī)范等七個(gè)方面對農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易進(jìn)行規(guī)范。強(qiáng)調(diào)市、縣、鄉(xiāng)三級(jí)統(tǒng)一的農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易體系，實(shí)現(xiàn)所有農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)全部進(jìn)入交易平臺(tái)流轉(zhuǎn)交易。這其中就包括農(nóng)用地的流轉(zhuǎn)。近年來，荊門市以農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革為主線，圍繞推進(jìn)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革，積極改革大膽實(shí)踐。在探索農(nóng)用地產(chǎn)權(quán)制度改革創(chuàng)新的道路方面，出現(xiàn)了三個(gè)全國典型。

3.1.1以“確權(quán)+連片”為核心特色的“沙洋模式”

沙洋縣位于荊門的中心地帶，農(nóng)業(yè)區(qū)位優(yōu)勢明顯。在農(nóng)村集體土地所有權(quán)、農(nóng)戶承包權(quán)不變的前提下，協(xié)商交換經(jīng)營權(quán)，首創(chuàng)提出“連片耕種”形成“沙洋模式”，并連續(xù)兩年寫入中共中央“一號(hào)文件”。“連片耕種”的核心是“三穩(wěn)定一調(diào)整兩集中”，即保持家庭承包方式、面積、期限穩(wěn)定;實(shí)行農(nóng)戶經(jīng)營地塊調(diào)整;實(shí)行經(jīng)營權(quán)或承包權(quán)連片且不插花向單個(gè)農(nóng)戶集中，向新型經(jīng)營主體集中。“沙洋模型”在現(xiàn)有法律的框架下解決了農(nóng)地細(xì)碎化耕作問題，提高了生產(chǎn)效率，在全國的農(nóng)地流轉(zhuǎn)中具有很強(qiáng)的推廣意義。荊門市全域推廣“沙洋模式”，全市耕地連片率達(dá)到70%以上。

3.1.2農(nóng)村集體資產(chǎn)股份權(quán)能改革的京山試點(diǎn)

京山縣是國家首批生態(tài)農(nóng)業(yè)示范縣，湖北省唯一的試點(diǎn)縣（市、區(qū)），積極探索推進(jìn)農(nóng)村集體資產(chǎn)股份權(quán)能改革。京山縣建立了“四本臺(tái)賬”其中一本就是承包土地，賦予股權(quán)占有、收益分配、有償退出、股權(quán)繼承“四項(xiàng)權(quán)利”，探索出經(jīng)營性資產(chǎn)股份合作、集體資源股份合作、土地股份合作、集體股份量化“四種模式”。從而促進(jìn)了農(nóng)業(yè)發(fā)展，壯大了村集體經(jīng)濟(jì)，增加了農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收入。2016年全縣集體經(jīng)營性收入達(dá)9787萬元，比試點(diǎn)前增長28.6%。

3.1.3開展農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)抵押貸款的“鐘祥模式”

2015年末鐘祥獲批成為全國農(nóng)地抵押貸款試點(diǎn)地區(qū)以來，建立完善縣域金融服務(wù)、農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易、農(nóng)村信用信息三級(jí)服務(wù)平臺(tái)，設(shè)立風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償基金，建立保險(xiǎn)、貸款擔(dān)保、聯(lián)合評級(jí)授信等機(jī)制，從而解決了農(nóng)戶、農(nóng)業(yè)企業(yè)融資缺乏抵押物的難題。截止到2016年末，鐘祥市累計(jì)發(fā)放農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)、林權(quán)等抵押貸款6億元。“鐘祥模式”的開展，極大地激活了農(nóng)村要素市場，激活了巨大的閑置資產(chǎn)，創(chuàng)新了農(nóng)村金融服務(wù)機(jī)制，完善了土地的金融制度。

荊門市在農(nóng)地流轉(zhuǎn)方面的探索性、創(chuàng)新性改革，使得在農(nóng)地流轉(zhuǎn)過程中實(shí)現(xiàn)“降成本、去庫存、補(bǔ)短板”，通過落實(shí)集體所有權(quán)，穩(wěn)定農(nóng)戶承包權(quán)，放活土地經(jīng)營權(quán)實(shí)現(xiàn)增加農(nóng)用地市場供給、降低相關(guān)用地成本;另一方面減少閑置浪費(fèi)的農(nóng)用地，激活了巨大的閑置資產(chǎn)，從而去除農(nóng)地市場的庫存?！把a(bǔ)短板”方面，一方面提高了農(nóng)業(yè)規(guī)?；?jīng)營程度，提高了糧食生產(chǎn)率，補(bǔ)充糧食安全的短板，同時(shí)增加了農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收入，補(bǔ)充了農(nóng)民財(cái)產(chǎn)權(quán)缺乏的“短板”。荊門市通過供給端發(fā)力進(jìn)一步釋放土地要素紅利，提高土地節(jié)約集約利用水平，提高土地資源配置效率。

可以看到，農(nóng)地流轉(zhuǎn)過程中，地方政府作為政策的直接執(zhí)行者一方面要將中央政府制定的政策真正落實(shí)到地方，并最大程度實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)，另一方面直接面對政策影響者，涉及廣大農(nóng)民的利益，所以地方政府在農(nóng)地流轉(zhuǎn)政策執(zhí)行過程中發(fā)揮的作用至關(guān)重要。但是，在地方政府農(nóng)地流轉(zhuǎn)政策執(zhí)行過程中，也出現(xiàn)了過分強(qiáng)調(diào)完成指標(biāo)，過分采用行政手段，弱化市場作用等一系列問題，出現(xiàn)流轉(zhuǎn)機(jī)制尤其是風(fēng)險(xiǎn)防范機(jī)制不健全，農(nóng)戶參與度有差異，流轉(zhuǎn)行為不規(guī)范等現(xiàn)象，需要在互適模型下進(jìn)一步完善農(nóng)地流轉(zhuǎn)政策的執(zhí)行，從而在供給側(cè)釋放出更大的結(jié)構(gòu)性改革紅利。

3.2地方政府農(nóng)地流轉(zhuǎn)政策執(zhí)行路徑

3.2.1構(gòu)建共同的利益驅(qū)動(dòng)機(jī)制

在供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革下，農(nóng)地流轉(zhuǎn)政策的影響者之間應(yīng)該相互調(diào)適，明確共同的價(jià)值取向，構(gòu)建共同的利益驅(qū)動(dòng)機(jī)制。作為中央政府政策思想的貫徹執(zhí)行者，又直接面對接觸農(nóng)戶的利益，在共同的利益驅(qū)動(dòng)機(jī)制構(gòu)建中，地方政府應(yīng)該發(fā)揮主導(dǎo)作用。這就需要地方政府在政策執(zhí)行中充分學(xué)習(xí)好中央政府的政策思想，充分考慮到農(nóng)戶的實(shí)際情況和需求想法，根據(jù)這些來適當(dāng)調(diào)整政策目標(biāo)和政策執(zhí)行方式，減少政策執(zhí)行的阻力。同時(shí)要根據(jù)實(shí)際情況調(diào)整改變地方政府政績評價(jià)體系，避免過分強(qiáng)調(diào)數(shù)字、過分強(qiáng)調(diào)完成指標(biāo)任務(wù)?，F(xiàn)階段在農(nóng)地流轉(zhuǎn)政策執(zhí)行的利益驅(qū)動(dòng)機(jī)制中要處理好市場和行政的關(guān)系，擴(kuò)大農(nóng)地流轉(zhuǎn)市場化程度，避免政府失靈;要在經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益的同時(shí)重視生態(tài)效益，堅(jiān)決杜絕流轉(zhuǎn)“非農(nóng)化”“非糧化”現(xiàn)象的出現(xiàn);要將實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略、美麗鄉(xiāng)村建設(shè)與農(nóng)地流轉(zhuǎn)利益驅(qū)動(dòng)機(jī)制有機(jī)結(jié)合，實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村的更好發(fā)展。

3.2.2建立村民參與機(jī)制、反饋機(jī)制

農(nóng)地流轉(zhuǎn)過程中要遵循農(nóng)戶自愿的原則，避免過度行政化的干擾。成功的政策執(zhí)行過程并非傳統(tǒng)的“上令下行”的單向信息流程，而是一個(gè)雙向的信息交流過程。土地流轉(zhuǎn)聽證制度是一項(xiàng)有效的農(nóng)戶參與流轉(zhuǎn)并反映自身需求的制度途徑，要充分實(shí)施完善這一制度，再具體實(shí)施過程中要注重宣傳普及，注重實(shí)際效果避免形式化。現(xiàn)有的信訪制度是一項(xiàng)有效的村民反饋制度，地方可以將信訪問題分類，專門設(shè)置農(nóng)地流轉(zhuǎn)問題的信訪類別，及時(shí)反映農(nóng)民需求，了解農(nóng)民需要。同時(shí)監(jiān)督規(guī)范村民會(huì)議、村民代表大會(huì)的形式、流程，規(guī)化合作社內(nèi)部管理，讓村民能發(fā)聲，能做主?，F(xiàn)階段還應(yīng)該充分利用網(wǎng)絡(luò)等新媒體途徑，通過網(wǎng)絡(luò)信息基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、推行電子政府、領(lǐng)導(dǎo)信箱等方式完善互聯(lián)網(wǎng)絡(luò)參與渠道，使得參與機(jī)制與反饋機(jī)制更加多元化、高效化。

3.2.3重視環(huán)境因素在政策執(zhí)行中的作用

環(huán)境因素是政策執(zhí)行過程中必須要考慮的重要問題。在農(nóng)地流轉(zhuǎn)政策執(zhí)行過程中地方政府必須因地制宜，綜合考慮當(dāng)?shù)氐恼?、?jīng)濟(jì)、文化、生態(tài)等多個(gè)方面的環(huán)境因素，重視當(dāng)?shù)仫L(fēng)土人情，從而進(jìn)行適當(dāng)?shù)恼{(diào)整。

另一方面，至關(guān)重要的是，地方政府要積極營造良好的制度環(huán)境，從而達(dá)到良好的政策執(zhí)行效果。首先要加強(qiáng)示范性引導(dǎo)和宣傳，進(jìn)一步推廣試點(diǎn)縣市好的做法，引導(dǎo)農(nóng)戶發(fā)展適度經(jīng)營，將宣傳方式制度化、定期化，采用多種媒介宣傳好、解釋好農(nóng)地流轉(zhuǎn)的政策法規(guī)。其次地方政府要更好地發(fā)揮好中介的作用，積極搭建農(nóng)地流轉(zhuǎn)市場的平臺(tái)，如建立土地流轉(zhuǎn)信息中心、建立地價(jià)評估機(jī)制、建立土地流轉(zhuǎn)糾紛調(diào)解仲裁制度等，規(guī)范好農(nóng)地流轉(zhuǎn)的流程，確立農(nóng)地流轉(zhuǎn)的相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)程，并保證平臺(tái)的透明化、高效化、科學(xué)化。同時(shí)，地方政府要發(fā)揮好監(jiān)督職能，要加強(qiáng)監(jiān)管村委會(huì)在農(nóng)地流轉(zhuǎn)中的行為，避免出現(xiàn)尋租腐敗行為，保障農(nóng)地流轉(zhuǎn)中依法、自愿、有償?shù)脑瓌t，杜絕農(nóng)民的利益受到損失。要建立流轉(zhuǎn)土地用途監(jiān)管機(jī)制，避免出現(xiàn)流轉(zhuǎn)“非農(nóng)化”“非糧化”現(xiàn)象，出現(xiàn)生態(tài)環(huán)境問題。最后，地方政府要采取措施保障農(nóng)地流轉(zhuǎn)后農(nóng)戶的生活。荊門市在2017年印發(fā)《市人民政府關(guān)于推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的實(shí)施意見》，在意見中切實(shí)保障農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口住房、醫(yī)療、教育、養(yǎng)老、創(chuàng)業(yè)等權(quán)利。農(nóng)地流轉(zhuǎn)后，對于轉(zhuǎn)出經(jīng)營權(quán)的農(nóng)戶而言，生活發(fā)生了巨大轉(zhuǎn)變，這需要地方政府制定保障措施，保障他們今后的生活，提升幸福感和獲得感。同時(shí)也可以打消未流轉(zhuǎn)農(nóng)戶的顧慮，進(jìn)一步促進(jìn)農(nóng)地流轉(zhuǎn)的推進(jìn)。