我國農(nóng)用地土地信托的若干法律問題分析

滕杰

摘要：自2014年國務(wù)院發(fā)布農(nóng)用地改革意見以來，我國多個(gè)地方陸續(xù)試點(diǎn)農(nóng)用土地三權(quán)分置改革措施，在一定程度上推動(dòng)了我國農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)進(jìn)程。在此背景下，我國農(nóng)用地土地信托雖得到了一定程度上的指導(dǎo)和規(guī)范，但全國各地的農(nóng)用地土地信托的實(shí)踐依然表露出了較多法律問題。這些法律問題既反映出了我國農(nóng)用地土地信托踐行者對(duì)土地政策和信托法律制度的曲解，也在一定程度上阻礙了我國農(nóng)用地三權(quán)分置政策背景下的土地信托流轉(zhuǎn)工作的進(jìn)一步發(fā)展。

關(guān)鍵詞：農(nóng)用地流轉(zhuǎn);三權(quán)分置;土地信托

中圖分類號(hào)：F293 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：B

文章編號(hào)：1001-9138-（2019）01-0018-24 收稿日期：2018-11-05

1我國農(nóng)用地土地信托發(fā)展現(xiàn)狀與政策趨勢

1.1我國農(nóng)用地土地流轉(zhuǎn)與土地信托早期實(shí)踐

我國農(nóng)用地土地流轉(zhuǎn)工作一直在摸索中前行，全國諸多地區(qū)先后開展了農(nóng)用地土地流轉(zhuǎn)與土地信托的試點(diǎn)工作，具有代表性的即為湖南益陽與安徽宿州所開展的農(nóng)用地土地信托業(yè)務(wù)。

2008年，湖南省益陽市在草尾鎮(zhèn)首次試行農(nóng)用地土地信托流轉(zhuǎn)。當(dāng)?shù)卣鲑Y在鄉(xiāng)鎮(zhèn)設(shè)立土地信托機(jī)構(gòu)，農(nóng)民在自愿的前提下，將名下的土地承包經(jīng)營權(quán)委托給政府的土地信托機(jī)構(gòu)并簽訂土地信托合同，農(nóng)業(yè)企業(yè)或大戶再從信托公司手中，連片租賃土地從事農(nóng)業(yè)開發(fā)經(jīng)營活動(dòng)。

2013年10月，中信信托土地流轉(zhuǎn)信托計(jì)劃001期項(xiàng)目在安徽省宿州市落地，這是我國首單由持有金融牌照的信托公司作為受托人的土地信托流轉(zhuǎn)案例。中信信托與安徽宿州市蛹橋區(qū)政府合作，農(nóng)戶的土地經(jīng)營權(quán)通過埔橋區(qū)政府集中后流轉(zhuǎn)給信托公司，信托計(jì)劃期限為12年。宿州土地信托過程主要分為三步：首先農(nóng)戶把土地經(jīng)營權(quán)委托給村委會(huì)，村委會(huì)再委托給鎮(zhèn)政府，鎮(zhèn)政府再轉(zhuǎn)而委托給區(qū)政府;然后區(qū)政府將土地經(jīng)營權(quán)委托給中信信托;最后中信信托通過公開招標(biāo)、競拍等方式，租賃給農(nóng)業(yè)企業(yè)等進(jìn)行養(yǎng)殖種植，流轉(zhuǎn)后土地?cái)M建設(shè)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)循環(huán)經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)示范園，實(shí)現(xiàn)環(huán)境保護(hù)型的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)。

1.2我國農(nóng)用地土地信托開展的政策趨勢

隨著我國市場經(jīng)濟(jì)的進(jìn)一步發(fā)展，20世紀(jì)80年代實(shí)行的農(nóng)村家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制逐漸無法滿足經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要。2014年中共中央通過的《關(guān)于引導(dǎo)農(nóng)用地土地經(jīng)營權(quán)有序流轉(zhuǎn)發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營的意見》，推動(dòng)我國農(nóng)用地土地制度深化改革，在堅(jiān)持農(nóng)業(yè)土地集體所有的基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)三權(quán)分置，引導(dǎo)土地經(jīng)營權(quán)有序流轉(zhuǎn)。2016年，國務(wù)院辦公廳發(fā)布了《關(guān)于完善農(nóng)用地土地所有權(quán)承包權(quán)經(jīng)營權(quán)分置辦法的意見》，進(jìn)一步健全了農(nóng)用地土地產(chǎn)權(quán)制度，推動(dòng)新型工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化同步發(fā)展。相關(guān)政策的出臺(tái)，在一定程度上為我國農(nóng)用地土地信托的開展提供了政策依據(jù)與支撐。

2017年10月31日，我國《農(nóng)村土地承包法修正案（草案）》提交全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)進(jìn)行審議，明確了集體土地權(quán)利劃分為土地所有權(quán)、土地承包權(quán)和土地經(jīng)營權(quán)，非集體經(jīng)濟(jì)組織的成員可以依法取得土地經(jīng)營權(quán)。

從政策到法律的變遷，不僅為我國土地權(quán)利流轉(zhuǎn)提供了法規(guī)依據(jù)，而且為我國農(nóng)用地土地信托工作的開展奠定了重要基礎(chǔ)。

2我國農(nóng)用地土地信托的實(shí)踐意義

2.1利于探索農(nóng)用地土地流轉(zhuǎn)的創(chuàng)新方式

長期以來，我國土地的所有權(quán)變更受到了較為嚴(yán)格的限制。在此情形下，我國針對(duì)土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的嘗試一直沒有停歇。除了進(jìn)行直接土地承包經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓、轉(zhuǎn)包、租賃、互換、征收等簡單流轉(zhuǎn)方式外，各地也探索進(jìn)行一些較為創(chuàng)新的土地流轉(zhuǎn)方式，如土地承包經(jīng)營權(quán)入股等。但基于我國土地承包經(jīng)營權(quán)的附屬性、有期限性等特點(diǎn)，土地承包經(jīng)營權(quán)入股的轉(zhuǎn)讓方式未能有效延續(xù)。基于此類情形，土地信托的出現(xiàn)能夠跨越土地承包經(jīng)營權(quán)人股的障礙，為探索土地依法流轉(zhuǎn)提供了一條可以預(yù)見的創(chuàng)新方式。

2.2促進(jìn)農(nóng)用地土地市場化開發(fā)

隨著我國經(jīng)濟(jì)的快速增長，分散經(jīng)營的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式已經(jīng)難以適應(yīng)當(dāng)前的整體經(jīng)濟(jì)發(fā)展節(jié)奏。農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)的跨越式發(fā)展要求農(nóng)用地土地進(jìn)行合理整合，開展大規(guī)模、集約化耕作，更多地體現(xiàn)出土地開發(fā)價(jià)值。農(nóng)用地土地信托業(yè)務(wù)的開展，可以有效整合農(nóng)用地土地資源，將原本分散經(jīng)營的土地進(jìn)行規(guī)劃、整理，并集中生產(chǎn)耕種、開展集約化經(jīng)營，促進(jìn)農(nóng)用地土地的市場化開發(fā)，實(shí)現(xiàn)農(nóng)用地土地更大的經(jīng)濟(jì)效益。

2.3改善農(nóng)民經(jīng)濟(jì)收入結(jié)構(gòu)

農(nóng)用地土地信托除了具有前述社會(huì)效益以外，還可以通過這種創(chuàng)新流轉(zhuǎn)方式改變農(nóng)民的經(jīng)濟(jì)收入結(jié)構(gòu)，增加農(nóng)民的被動(dòng)收入在總收入中的占比。通過土地信托的方式開展土地集約化經(jīng)營，在提升土地經(jīng)濟(jì)效益的基礎(chǔ)上，使農(nóng)民的收入由原本單純的作物銷售收入變?yōu)椤巴恋匦磐惺找?務(wù)工勞動(dòng)報(bào)酬”。而土地信托受托可以借由信托制度的靈活性將農(nóng)民所獲得的收益設(shè)計(jì)成“基礎(chǔ)收益+浮動(dòng)收益”模式，從而在一定程度上提高農(nóng)民群體設(shè)立土地信托的積極性。

3當(dāng)前我國農(nóng)用地土地信托實(shí)踐存在的問題

3.1信托主體的選定存在問題

3.1.1委托人主體認(rèn)定不清

根據(jù)我國相關(guān)法律規(guī)定，農(nóng)用地土地所有權(quán)歸屬于集體所有，但當(dāng)前我國土地信托的實(shí)踐中，信托財(cái)產(chǎn)并非土地所有權(quán)，而是土地承包經(jīng)營權(quán)或土地經(jīng)營權(quán)。根據(jù)《農(nóng)用地土地承包法》的規(guī)定，我國農(nóng)用地土地承包經(jīng)營方式原則上是家庭承包，而家庭承包的承包方是本集體經(jīng)濟(jì)組織的農(nóng)戶。此種情形下，土地信托的委托人應(yīng)當(dāng)是享有土地承包經(jīng)營權(quán)的農(nóng)戶。在法律層面，農(nóng)戶既不是某一確定的自然人，也不是依法登記注冊的法人或其他組織，因此如何確認(rèn)農(nóng)戶對(duì)外處分土地承包經(jīng)營權(quán)及簽署相應(yīng)的法律文本的意思表示及行為效力尚不明確。如果農(nóng)戶確定以農(nóng)戶代表的形式對(duì)外處分土地承包經(jīng)營權(quán)及簽署法律文本，那么農(nóng)戶代表的確認(rèn)是否需要經(jīng)過農(nóng)戶內(nèi)部特別程序、農(nóng)戶代表的權(quán)力范圍如何界定，這些問題均未在當(dāng)前法律規(guī)定作出明確規(guī)定。退一步而言，一旦農(nóng)戶中的相應(yīng)成員未能選舉相應(yīng)的農(nóng)戶代表處理土地承包經(jīng)營權(quán)處分事務(wù)，是否應(yīng)當(dāng)適用《物權(quán)法》有關(guān)“共同共有”的規(guī)定來認(rèn)定農(nóng)戶家庭的所有成員對(duì)土地承包經(jīng)營權(quán)系共同共有的法律關(guān)系，從而相應(yīng)的處分行為及對(duì)外簽署處分文件的行為則需要全體共有人一致同意方可有效。

值得注意的是，在當(dāng)前我國信托實(shí)踐中同樣會(huì)出現(xiàn)并非由農(nóng)戶或農(nóng)民直接作為信托委托人的情形，往往是由農(nóng)戶把相應(yīng)的土地承包經(jīng)營權(quán)委托給政府、農(nóng)民合作社等主體，再由相應(yīng)主體擔(dān)任信托委托人并與受托人簽署信托文件。此種情形的產(chǎn)生，可以使得土地信托產(chǎn)品契合市場，一方面是因?yàn)樾磐袡C(jī)構(gòu)分別與不同農(nóng)戶或農(nóng)民簽署信托合同或者進(jìn)行談判的成本較高，信托機(jī)構(gòu)出于經(jīng)濟(jì)成本與效率的考量不愿接受少量農(nóng)戶個(gè)體委托;另一方面是因?yàn)槲覈?dāng)前的土地信托實(shí)踐主要是由政府等公共部門進(jìn)行推動(dòng)，短期內(nèi)在信托關(guān)系前端的一系列法律關(guān)系中尚難以脫離政府或類似角色進(jìn)行的統(tǒng)籌與協(xié)調(diào)。這種情形下，農(nóng)戶與這些政府部門等主體簽署土地轉(zhuǎn)包或承包經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓的相關(guān)法律文件時(shí)，同樣面臨前述共有權(quán)利行使方式及代表問題。

3.1.2土地信托的受托人適格性存疑

前述湖南益陽草尾鎮(zhèn)土地信托實(shí)踐中，受托人是由當(dāng)?shù)卣鲑Y設(shè)立的鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地信托機(jī)構(gòu)所擔(dān)任。雖有學(xué)者認(rèn)可此類鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地信托機(jī)構(gòu)的擔(dān)任受托人職責(zé)的正當(dāng)性，但根據(jù)《國務(wù)院辦公廳關(guān)于<中華人民共和國信托法>公布執(zhí)行后有關(guān)問題的通知》（國辦發(fā)[2001]101號(hào)）的要求，未經(jīng)人民銀行、證監(jiān)會(huì)批準(zhǔn)，任何法人機(jī)構(gòu)一律不得以各種形式從事營業(yè)性信托活動(dòng)，任何自然人一律不得以任何名義從事各種形式的營業(yè)性信托活動(dòng)。我國法律法規(guī)尚未對(duì)“營業(yè)性信托活動(dòng)”作出相關(guān)解釋或界定，但可以肯定的是，從事營業(yè)性信托活動(dòng)的機(jī)構(gòu)通常會(huì)收取相關(guān)信托費(fèi)用，或者以從事信托活動(dòng)為主要業(yè)務(wù)。而湖南益陽土地信托實(shí)踐中的鄉(xiāng)鎮(zhèn)信托機(jī)構(gòu)系為本次土地信托工作的開展而設(shè)立的專門機(jī)構(gòu)，必然以信托活動(dòng)為主要業(yè)務(wù)，并且若需要維持自身存續(xù)與運(yùn)行則必定會(huì)收取相關(guān)費(fèi)用。由此看來，湖南益陽鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地信托機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)符合從事“營業(yè)性信托活動(dòng)”的特點(diǎn)。然而，此類由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府為項(xiàng)目所需而設(shè)立的土地信托機(jī)構(gòu)并沒有獲得監(jiān)管部門所頒發(fā)的信托業(yè)務(wù)經(jīng)營牌照，亦未取得中國人民銀行或信托業(yè)監(jiān)管部門的批準(zhǔn)，故此類“鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地信托機(jī)構(gòu)”擔(dān)任信托受托人的適格性仍然存疑。

我國《信托法》并未強(qiáng)制要求所有的信托活動(dòng)必須由持牌信托公司擔(dān)任受托人。囿于我國信托觀念在民間普及范圍較窄以及民事信托業(yè)務(wù)發(fā)展緩慢的狀況，各民事主體甚至部分法院對(duì)民事信托與民事代理等法律行為的區(qū)別無法進(jìn)行有效區(qū)分。從這個(gè)而角度而言，除湖南益陽土地信托實(shí)踐之外的其他土地信托實(shí)踐大多以持有金融牌照的信托公司擔(dān)任信托受托人，也可以算作一種受托人適格性風(fēng)險(xiǎn)規(guī)避的選擇。

3.1.3土地信托的受益人確定不當(dāng)

當(dāng)前我國土地信托實(shí)踐中大多數(shù)信托的受托人為委托人本人，即所設(shè)立的信托為自益信托。例如前述中信·安徽宿州土地信托項(xiàng)目的委托人與受益人均為安徽省宿州市蛹橋區(qū)政府，在中信信托向埇橋區(qū)政府分配信托收益后，農(nóng)戶需要依據(jù)與區(qū)政府簽訂的相關(guān)合同文本按照約定取得再分配收益。

我國以非農(nóng)戶主體作為委托人的信托實(shí)踐中，尚未出現(xiàn)擁有土地承包經(jīng)營權(quán)的農(nóng)戶直接享有信托受益權(quán)的情形，這也在一定程度上增加了信托利益分配的中間成本支出，減少了農(nóng)戶或農(nóng)民的土地信托收益。依據(jù)我國《信托法》的規(guī)定，委托人有權(quán)在信托文件中確定受益人。那么非農(nóng)戶委托人在設(shè)立信托時(shí)為何不指定農(nóng)戶或其他人為信托受益人呢？究其原因，當(dāng)前土地信托實(shí)踐中的委托人主要為繼受了土地經(jīng)營權(quán)的政府機(jī)構(gòu)或其他組織，這些委托人自農(nóng)戶手中獲取土地經(jīng)營權(quán)時(shí)往往受到土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓合同的限制，并額外承擔(dān)土地權(quán)利流轉(zhuǎn)的對(duì)價(jià)支付義務(wù)，因此需要自行獲取信托收益后留取能夠覆蓋對(duì)價(jià)和成本的資金，再將剩余收益另行依約支付給農(nóng)戶，導(dǎo)致了受益人設(shè)置鮮有其他嘗試。

3.2信托財(cái)產(chǎn)的認(rèn)定及其限制

根據(jù)我國《土地管理法》及相關(guān)規(guī)定，農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，除由法律規(guī)定屬于國家所有的以外，屬于農(nóng)民集體所有;宅基地和自留地、自留山，屬于農(nóng)民集體所有。正因?yàn)槲覈恋厮袡?quán)及所有權(quán)流傳的限制，當(dāng)前我國農(nóng)用地土地信托的信托財(cái)產(chǎn)不可能為土地所有權(quán)，但不同的土地信托實(shí)踐對(duì)于信托財(cái)產(chǎn)的確定又不盡相同。實(shí)踐中，有的土地信托將土地承包經(jīng)營權(quán)作為信托財(cái)產(chǎn)，有的將土地經(jīng)營權(quán)作為信托財(cái)產(chǎn)，還有的將土地使用權(quán)作為信托財(cái)產(chǎn)。

在農(nóng)用地三權(quán)分置改革政策落地之前，我國農(nóng)用地土地仍然實(shí)行土地兩權(quán)分置制度，即農(nóng)用地土地所有權(quán)與的土地承包經(jīng)營權(quán)相互分離，對(duì)應(yīng)的“三權(quán)分置”制度仍然在政策探索與擬制法律草案階段。既然我國當(dāng)前無法以農(nóng)用地土地所有權(quán)為信托財(cái)產(chǎn)設(shè)立信托，那么當(dāng)前用以設(shè)立信托的財(cái)產(chǎn)只能是土地承包經(jīng)營權(quán)或使用權(quán)，但囿于我國《物權(quán)法》《土地管理法》等法律法規(guī)對(duì)土地用益物權(quán)的表述并不一致，也直接導(dǎo)致了我國土地信托實(shí)踐中對(duì)具體信托財(cái)產(chǎn)的界定不一。

此外，土地承包經(jīng)營權(quán)屬于用益物權(quán)，應(yīng)當(dāng)從屬于土地所有權(quán)并受到相應(yīng)限制：一方面，用益物權(quán)的行使與流轉(zhuǎn)存有期限限制，因此由此設(shè)立的土地信托期限不得超過剩余土地承包經(jīng)營期限;另一方面，當(dāng)土地所有權(quán)發(fā)生變更甚至消滅時(shí)，土地承包經(jīng)營權(quán)勢必會(huì)受到影響，而這些基于土地承包經(jīng)營權(quán)所設(shè)立的信托同樣會(huì)受到影響。

3.3土地信托登記問題

我國《信托法》要求信托設(shè)立應(yīng)當(dāng)辦理信托登記，并對(duì)特定信托采取了“信托登記生效主義”。那么根據(jù)現(xiàn)行法律法規(guī)，農(nóng)用地土地信托的設(shè)立是否在辦理信托登記方生效？根據(jù)我國《物權(quán)法》的規(guī)定，縣級(jí)以上地方人民政府應(yīng)當(dāng)向土地承包經(jīng)營權(quán)人發(fā)放土地承包經(jīng)營權(quán)證、林權(quán)證、草原使用權(quán)證，并登記造冊，確認(rèn)土地承包經(jīng)營權(quán)。然而《物權(quán)法》同時(shí)規(guī)定了“土地承包經(jīng)營權(quán)自土地承包經(jīng)營權(quán)合同生效時(shí)設(shè)立”，因此土地承包經(jīng)營權(quán)并非以登記作為生效要件?；诖朔N情形，以土地承包經(jīng)營權(quán)作為信托財(cái)產(chǎn)設(shè)立信托，是否需要辦理信托登記手續(xù)呢？學(xué)者周小明博士認(rèn)為，依據(jù)我國《信托法》第10條的規(guī)定，以“登記生效”的財(cái)產(chǎn)設(shè)立信托才需要辦理信托登記手續(xù)，而以“登記對(duì)抗”的財(cái)產(chǎn)設(shè)立信托無需辦理信托登記手續(xù)。

然而，筆者對(duì)周小明博士的觀點(diǎn)并不認(rèn)同。根據(jù)我國《信托法》第10條的規(guī)定，對(duì)于法律法規(guī)規(guī)定應(yīng)當(dāng)辦理登記手續(xù)的財(cái)產(chǎn)，設(shè)立信托時(shí)需要加快信托登記。該條規(guī)定并未區(qū)分作為前置條件的法律法規(guī)對(duì)信托財(cái)產(chǎn)的登記是發(fā)生物權(quán)變動(dòng)效力還是產(chǎn)生對(duì)抗效力，因此只要是法律法規(guī)規(guī)定需要辦理登記手續(xù)的財(cái)產(chǎn)，設(shè)立信托時(shí)均需要進(jìn)行信托登記。如前所述，農(nóng)用地土地承包經(jīng)營權(quán)便屬于法律規(guī)定需要辦理登記手續(xù)的財(cái)產(chǎn)，故以承包經(jīng)營權(quán)作為信托財(cái)產(chǎn)設(shè)立信托，需要依法辦理信托登記。但是我國當(dāng)前并未出臺(tái)相關(guān)信托登記的法規(guī)制度，法律亦未明確何種登記才是《信托法》第10條所謂的“信托登記”。有鑒于此，雖然我國各地方及銀保監(jiān)會(huì)陸續(xù)推出了一些信托登記機(jī)構(gòu)，但其主要是針對(duì)信托公司所發(fā)行的金融屬性信托產(chǎn)品進(jìn)行登記，并且尚未得到法律的認(rèn)可或授權(quán)，故尚不能認(rèn)定為法定信托登記機(jī)構(gòu)，無法行使《信托法》第10條規(guī)定的信托登記職能。

3.4信托公司同時(shí)提供金融服務(wù)問題

在前述中信信托土地流轉(zhuǎn)信托計(jì)劃001期項(xiàng)目案例中，土地信托設(shè)立后并由信托公司提供金融服務(wù)的模式下，實(shí)際上是信托公司成立了兩個(gè)信托——其一是以土地承包經(jīng)營權(quán)作為信托財(cái)產(chǎn)設(shè)立了土地信托，其二便是以資金類資產(chǎn)設(shè)立了資金信托，這兩個(gè)信托同時(shí)由中信信托同時(shí)擔(dān)任受托人，將“資金信托”所募集的資金投資于“土地信托”中。該模式能夠在一定程度上解決土地開發(fā)經(jīng)營的融資問題，但同一受托人在其管理不同的信托卻應(yīng)當(dāng)受到法律的額外約束。根據(jù)我國《信托法》第28條規(guī)定，受托人不得將不同委托人的信托財(cái)產(chǎn)進(jìn)行相互交易，但信托文件另有規(guī)定或者經(jīng)委托人或者受益人同意，并以公平的市場價(jià)格進(jìn)行交易的除外，受托人違反該規(guī)定造成信托財(cái)產(chǎn)損失的，應(yīng)當(dāng)承擔(dān)賠償責(zé)任。由此可以看出，該模式下中信信托將土地信托與資金信托的財(cái)產(chǎn)相互進(jìn)行交易，除了應(yīng)當(dāng)按照公允價(jià)值進(jìn)行交易外，還應(yīng)當(dāng)分別在兩個(gè)信托的信托文件中就該事項(xiàng)做出特別約定或者分別取得委托人或受益人的同意，否則就是違反信托法的規(guī)定。當(dāng)前信托公司作為受托人進(jìn)行不同信托之間的交易時(shí)，是否依法取得了其余信托當(dāng)事人的同意，是否按照公允價(jià)值進(jìn)行交易，能否向信托利益相關(guān)人進(jìn)行信息披露，這些都是實(shí)踐中需要考慮的問題。而一旦未能顧及到這些問題，信托公司需要依法承擔(dān)相應(yīng)的管理責(zé)任，甚至需要對(duì)要造成的損失承擔(dān)賠償責(zé)任。

4我國農(nóng)用地土地信托制度重構(gòu)路徑

4.1土地流轉(zhuǎn)制度建設(shè)

農(nóng)村土地信托作為采用信托形式開展土地流轉(zhuǎn)工作的一種類型，其信托財(cái)產(chǎn)的歸屬既要符合我國土地法律法規(guī)的規(guī)定，又要滿足信托相關(guān)規(guī)定的各項(xiàng)要求，而我國土地信托業(yè)務(wù)開展緩慢的主要原因即為土地所有權(quán)與用益權(quán)的歸屬與流轉(zhuǎn)限制。因此在當(dāng)前背景下，構(gòu)建我國農(nóng)用地土地信托制度的首要任務(wù)即為在法律層面探索我國土地權(quán)利流轉(zhuǎn)的可行途徑。基于我國以公有制為主體的社會(huì)主義經(jīng)濟(jì)體制，農(nóng)用地土地屬于集體所有的根基無法進(jìn)行變更，故當(dāng)前探索我國農(nóng)用地土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的方向是正確的。

然而，根據(jù)我國《物權(quán)法》的規(guī)定，當(dāng)前我國法定的農(nóng)用地的用益物權(quán)僅為土地承包經(jīng)營權(quán)，在“三權(quán)分置”制度實(shí)施以前，土地發(fā)包與轉(zhuǎn)包都僅限于同一集體組織的成員，因此以土地承包經(jīng)營權(quán)設(shè)立信托存在天然障礙。需要盡快以法律的形式分離出土地承包權(quán)與經(jīng)營權(quán)，在保持土地所有權(quán)歸屬不發(fā)生變動(dòng)的同時(shí)，建立較為流暢的土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)制度，從而為土地信托的業(yè)務(wù)開展奠定基礎(chǔ)。

4.2信托制度建設(shè)

4.2.1依法確定信托關(guān)系當(dāng)事人

（1）信托委托人

根據(jù)我國《信托法》的規(guī)定，信托關(guān)系的當(dāng)事人包括委托人、受托人與受益人，其中委托人為信托財(cái)產(chǎn)或財(cái)產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)移給受托人之前的所有人。根據(jù)我國現(xiàn)行法律的規(guī)定，倘若委托人直接以土地承包經(jīng)營權(quán)作為信托財(cái)產(chǎn)而設(shè)立信托，在家庭承包的情形下，委托人（即土地承包經(jīng)營權(quán)人）應(yīng)當(dāng)為農(nóng)戶而非農(nóng)民個(gè)人。如前所述，農(nóng)戶并非一個(gè)獨(dú)立的法律主體，如果把農(nóng)戶看作是一個(gè)自然人集合體，那么受托人與委托人簽署相關(guān)信托文件時(shí)應(yīng)當(dāng)確保全體權(quán)利共有人一并簽署相關(guān)信托文件或做出授權(quán)的意思表示。否則在土地信托存續(xù)過程中，一旦信托農(nóng)戶中的部分未簽署信托文件的成員主張?jiān)磐泻贤炇鹬黧w為無權(quán)處分，可能會(huì)給包含信托當(dāng)事人在內(nèi)的各方參與主體帶來巨大的糾紛困擾。

（2）信托受托人

對(duì)于土地的受托人，在當(dāng)前我國司法環(huán)境下應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持“以持牌信托公司為主、以其余民事主體為輔”的探索方式。具體而言，土地信托的受托人“以持牌信托公司為主”的主要原因在于：一方面，由于我國的金融監(jiān)管要求，持牌信托公司的資本體量較為龐大，可以在一定程度上緩釋土地信托創(chuàng)新模式而可能引發(fā)的風(fēng)險(xiǎn);另一方面，信托觀念在我國的普及尚未達(dá)到婦孺皆知的水平，即便是一些開展了土地信托實(shí)踐的農(nóng)村地區(qū)，參與土地信托的農(nóng)民也只是把土地信托看作是一種與其他土地流轉(zhuǎn)方式無異的創(chuàng)收方式而已，更未能對(duì)信托關(guān)系進(jìn)行深入的了解，而對(duì)于我國中西部一些經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)農(nóng)村地區(qū)，農(nóng)民對(duì)于信托法律關(guān)系的了解更是幾近空白。因此，擬開展土地信托的相關(guān)地區(qū)政府以及參與其中的信托公司應(yīng)當(dāng)在進(jìn)行土地信托業(yè)務(wù)探索與創(chuàng)新的過程中，適當(dāng)加強(qiáng)對(duì)土地承包經(jīng)營權(quán)人的法律關(guān)系解釋及架構(gòu)披露，保障其作為信托委托人的基本權(quán)利。

土地信托的受托人“以其余民事主體為輔”的原因在于：一方面，《信托法》并未禁止信托公司以外的主體擔(dān)任信托受托人，其余主體可以自由約定擔(dān)任受托人并行使權(quán)利、履行職責(zé);另一方面，隨著我國經(jīng)濟(jì)逐漸發(fā)展，我國信托業(yè)務(wù)中對(duì)于民事信托開展的需求也愈來愈強(qiáng)烈，委托人往往并不需要專業(yè)的信托公司進(jìn)行相應(yīng)的財(cái)產(chǎn)管理，而僅僅是基于對(duì)受托人的信任將財(cái)產(chǎn)交付給受托人進(jìn)行打理。因此，我國的信托業(yè)在借助次級(jí)債投資業(yè)務(wù)發(fā)展的黃金時(shí)期已逐漸成為歷史，應(yīng)當(dāng)逐步探索多元化、多類型的信托活動(dòng)，將信托法律觀念逐步運(yùn)用到金融領(lǐng)域以外的更加廣泛的民事活動(dòng)范圍中。

4.2.2土地信托登記制度的建設(shè)完善

如前所述，開展土地信托業(yè)務(wù)需要依法進(jìn)行信托登記，而我國當(dāng)前并沒有法律認(rèn)可或授權(quán)的信托登記程序或配套制度。信托登記的探索方向主要有兩方面，一是進(jìn)行統(tǒng)一登記，即建立一個(gè)專門用來登記信托法律關(guān)系的機(jī)構(gòu)或部門，對(duì)全國性信托行為進(jìn)行統(tǒng)一登記與公示;二是將當(dāng)前信托登記程序分散到相應(yīng)信托財(cái)產(chǎn)對(duì)應(yīng)的登記部門，在原有登記手續(xù)的基礎(chǔ)上額外增加一項(xiàng)信托備注，以此區(qū)別傳統(tǒng)的物權(quán)登記。

筆者較為推薦前述第二種信托登記制度建設(shè)方法，即依托原物權(quán)、股權(quán)等相應(yīng)財(cái)產(chǎn)的登記機(jī)構(gòu)建立“分散信托登記制度”。相較于“統(tǒng)一信托登記制度”而言，“分散信托登記制度”無需另設(shè)專門的信托登記機(jī)構(gòu)，僅需在信托設(shè)立過程中，信托財(cái)產(chǎn)進(jìn)行物權(quán)登記手續(xù)時(shí)額外注明該變更登記系由信托行為所引發(fā)即可，能夠較大程度地節(jié)省信托登記成本。而倘若實(shí)施了“統(tǒng)一信托法登記制度”，不僅需要在全國各地設(shè)立信托登記受理部門，還可能出現(xiàn)信托登記遞交的材料與信托財(cái)產(chǎn)物權(quán)變更登記材料不一致的情形，此時(shí)若信托登記機(jī)構(gòu)與傳統(tǒng)物權(quán)登記機(jī)構(gòu)無法實(shí)現(xiàn)登記信息共享，極易引發(fā)登記事項(xiàng)糾紛及效力瑕疵。

5結(jié)語

我國土地信托是我國土地流轉(zhuǎn)機(jī)制探索的重要方式與途徑之一，但在當(dāng)前的法律框架下，土地信托業(yè)務(wù)的開展一方面會(huì)受到土地權(quán)利性質(zhì)的限制，另一方面還會(huì)受到信托制度不完善所帶來的束縛。但隨著我國經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展以及城鄉(xiāng)一體化的不斷推進(jìn)，包括政府、農(nóng)民、信托機(jī)構(gòu)等各主體對(duì)于農(nóng)用地信托活動(dòng)的開展需求將會(huì)不斷累加，并在法律允許的框架下不斷進(jìn)行創(chuàng)新嘗試。與此同時(shí)，我國法律法規(guī)中不適應(yīng)新國情的部分也應(yīng)當(dāng)相應(yīng)調(diào)整，并與土地創(chuàng)新實(shí)踐活動(dòng)相互促進(jìn)、相輔相成，為推動(dòng)我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展、提高國民生活水平共同發(fā)揮重要作用。