失能半失能老人居家養(yǎng)老的社會支持體系研究

楊建海

【摘要】隨著老齡化加劇和失能半失能老人增多，居家養(yǎng)老成為養(yǎng)老服務(wù)中的一種優(yōu)先選擇。居家養(yǎng)老面臨政府支持的缺位錯位、社區(qū)組織作用不到位、社會支持主體不成熟的困境，因此要從正式支持和非正式支持兩個維度構(gòu)建居家養(yǎng)老的社會支持體系。

【關(guān)鍵詞】失能半失能 居家養(yǎng)老 社會支持 【中圖分類號】C913 【文獻(xiàn)標(biāo)識碼】A

敬老養(yǎng)老助老是中華民族的傳統(tǒng)風(fēng)尚，做好養(yǎng)老服務(wù)工作是提升老年人幸福感和獲得感的重要舉措，也是積極應(yīng)對老齡化和改善民生的具體體現(xiàn)。隨著老齡化程度的加深，我國失能半失能老人的數(shù)量也逐步上升，截至2018年底已達(dá)4400萬人。失能半失能老人有較高的照料護(hù)理需求，需要一種合適的養(yǎng)老方式，而居家養(yǎng)老兼具機(jī)構(gòu)養(yǎng)老的照料條件和家庭養(yǎng)老的親情優(yōu)勢，其重要性逐步凸顯出來。近年來，各級政府也開始重視居家養(yǎng)老的發(fā)展建設(shè)，并在政策和財政方面給予了大力支持。但是，作為一個特殊群體，失能半失能老人的居家養(yǎng)老涉及醫(yī)療服務(wù)、家庭照護(hù)、精神慰藉等多方面工作，除政府大力支持之外，還需要企業(yè)、社會、家庭等多元主體參與，共同構(gòu)筑老有所養(yǎng)的社會支持體系。

居家養(yǎng)老具有不可比擬的優(yōu)勢

“十三五”規(guī)劃把我國的養(yǎng)老服務(wù)定位在“以居家為基礎(chǔ)、社區(qū)為依托、機(jī)構(gòu)為補(bǔ)充”，和“十二五”規(guī)劃的“以居家為基礎(chǔ)、社區(qū)為依托、機(jī)構(gòu)為支撐”有所區(qū)別，把“機(jī)構(gòu)為支撐”轉(zhuǎn)變?yōu)椤皺C(jī)構(gòu)為補(bǔ)充”，其中一個詞語的改變折射出我國養(yǎng)老政策的新思路、新方向，也可以看出政策的關(guān)注重點(diǎn)逐步從“機(jī)構(gòu)”轉(zhuǎn)向?yàn)椤熬蛹摇焙汀吧鐓^(qū)”。本文研究的居家養(yǎng)老就是介于家庭和社區(qū)之間，一種以家庭為核心、社區(qū)為依托、專業(yè)機(jī)構(gòu)為后援的養(yǎng)老服務(wù)模式。

居家養(yǎng)老源于英國政府為使老人留在家中和社區(qū)，鼓勵家庭和社會共同為有需要的老人提供幫助的一種政策措施。1982年維也納老齡問題國際行動計劃和1992年聯(lián)合國《老齡問題宣言》，都提倡和鼓勵老年人盡可能留在家中養(yǎng)老。一方面從養(yǎng)老地點(diǎn)上看，老年人是在自己家中而不是在養(yǎng)老院、老年公寓等養(yǎng)老機(jī)構(gòu)養(yǎng)老。另一方面從養(yǎng)老資源的供給來看，除家庭成員提供照料之外，還有來自社區(qū)、專業(yè)機(jī)構(gòu)、志愿部門等提供的日間照料、生活護(hù)理、家政服務(wù)、精神慰藉等較為專業(yè)的照護(hù)服務(wù)。

和機(jī)構(gòu)養(yǎng)老相比，居家養(yǎng)老有著不可比擬的優(yōu)勢：第一，在養(yǎng)老資金需求方面，居家養(yǎng)老的成本相對低廉。與機(jī)構(gòu)養(yǎng)老需要入住養(yǎng)老院不同，居家養(yǎng)老可以節(jié)約住房成本，失能半失能老人的護(hù)理服務(wù)也是由多元主體提供，節(jié)約了大量養(yǎng)老支出。第二，在精神慰藉方面，居家養(yǎng)老更利于家屬和社區(qū)熟人的關(guān)愛。失能半失能老人由于居住在家，甚至有的還和子女生活在一起，比較方便子女探望，加上社區(qū)的熟人社會，在精神安慰方面會得到極大滿足。第三，在社會資源整合利用方面，更方便社區(qū)組織等多元主體的參與。借助于地利的優(yōu)勢，居家養(yǎng)老有利于社區(qū)、鄰里、家政等政府、企業(yè)、社區(qū)資源的幫助，為多元主體的介入和社會支持體系的形成提供便利。

居家養(yǎng)老面臨政府支持的缺位錯位、社區(qū)組織作用不到位、社會支持主體不成熟的困境

首先，政府支持的缺位和錯位并存。居家養(yǎng)老屬于典型的準(zhǔn)公共產(chǎn)品，政府在準(zhǔn)公共產(chǎn)品供給中有著不可推卸的責(zé)任，包括政策制定、組織監(jiān)管、財政支持等諸多方面。但是，在現(xiàn)實(shí)中政府的支持作用還存在許多不夠到位的地方，缺位和錯位同時存在。在缺位方面，存在政策指導(dǎo)匱乏、財政支持力度不夠、監(jiān)督評價缺乏統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)等問題，致使居家養(yǎng)老服務(wù)供給在數(shù)量和質(zhì)量上都難以滿足現(xiàn)實(shí)需求。在錯位方面，主要體現(xiàn)在政府投入不夠精準(zhǔn)，導(dǎo)致老百姓對居家養(yǎng)老的認(rèn)識不足。比如在調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，目前政府重點(diǎn)支持的養(yǎng)老助餐和巡視探訪等措施，受益對象大多是身體狀況相對較好的老年人，而對長期照護(hù)服務(wù)、康復(fù)護(hù)理服務(wù)具有較高需求的重殘、失能和特困老年人群體，卻并未得到足夠的支持。

其次，社區(qū)組織的作用發(fā)揮不夠到位。社區(qū)作為居家養(yǎng)老服務(wù)的中堅(jiān)力量，是聯(lián)結(jié)家庭、政府、養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)、志愿組織等主體的紐帶，其作用發(fā)揮到位與否事關(guān)居家養(yǎng)老的成敗。根據(jù)學(xué)界研究和筆者調(diào)研，目前社區(qū)組織在居家養(yǎng)老中所能發(fā)揮的作用十分有限。具體表現(xiàn)在：作為居家養(yǎng)老的組織者，除個別先進(jìn)典型或老年協(xié)會之外，社區(qū)還沒能充分發(fā)揮居家養(yǎng)老的組織領(lǐng)導(dǎo)作用；作為養(yǎng)老服務(wù)配套設(shè)施的提供者，也沒能建設(shè)充足的養(yǎng)老設(shè)施供居民使用；作為居家養(yǎng)老服務(wù)的協(xié)調(diào)者，社區(qū)尚未形成規(guī)范化的模式或體系，來對接社會多元主體所提供的養(yǎng)老服務(wù)資源，比如鄰里互助的宣傳、志愿組織的銜接等。

最后，社會支持主體尚未成熟。社會支持是指來自社會各方面的養(yǎng)老資源供給，包括家庭成員、鄰里互助、志愿組織、養(yǎng)老專業(yè)機(jī)構(gòu)、社會公益等。當(dāng)前，在政府大力倡導(dǎo)和社會自發(fā)力量的推動下，各養(yǎng)老服務(wù)供給主體都在逐步發(fā)展壯大，但是也存在許多值得重視和關(guān)注的問題。比如有些養(yǎng)老機(jī)構(gòu)反映，愿意奉獻(xiàn)愛心的人士不少，但是由于缺乏成熟的激勵機(jī)制和組織機(jī)構(gòu)，致使愛心行為往往流于形式，未能真正對失能半失能老人形成幫助。再如專業(yè)的養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)，由于行業(yè)認(rèn)同度和工資福利偏低，普遍存在人才匱乏的問題，難以招聘到足夠的人才，更難以招攬優(yōu)秀而專業(yè)的養(yǎng)老服務(wù)人才，養(yǎng)老服務(wù)質(zhì)量一時難以提高。

構(gòu)建居家養(yǎng)老的社會支持體系

總體而言，由于失能半失能老人群體的特殊性和居家養(yǎng)老本身的復(fù)雜性，在政府負(fù)起重要責(zé)任的同時，也亟需其他服務(wù)供給主體的參與，共同構(gòu)成居家養(yǎng)老服務(wù)的社會支持體系。筆者把社會支持體系分為正式支持和非正式支持。正式支持是指必要的、不可或缺的、由政府部門提供的支持，比如居家養(yǎng)老服務(wù)政策的制定、對低收入失能半失能老人購買服務(wù)的財政支持、對養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)的監(jiān)督管理等。而非正式支持是指除政府支持之外的、其他可以選擇的支持。比如家庭成員的照料和資金支持、養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)的專業(yè)護(hù)理等。

在正式社會支持方面，居家養(yǎng)老作為一種準(zhǔn)公共產(chǎn)品，毫無疑問地需要政府的主導(dǎo)和支持。首先，借助各地在居家養(yǎng)老方面的探索實(shí)踐，盡快出臺全國性的政策文件和具體的發(fā)展規(guī)劃或指導(dǎo)意見，為居家養(yǎng)老的發(fā)展指明方向；其次，加大財政、稅收對居家養(yǎng)老的支持，比如對低收入失能半失能老人的兜底保障、對居家養(yǎng)老從業(yè)人員的技能培訓(xùn)、對居家養(yǎng)老機(jī)構(gòu)或企業(yè)的稅收減免等；最后，制定統(tǒng)一的監(jiān)督、評估細(xì)則。

在非正式社會支持方面，重點(diǎn)是發(fā)揮市場、家庭和社會的作用。第一，家庭的經(jīng)濟(jì)支持和生活照顧是居家養(yǎng)老的基礎(chǔ)，政府需要大力弘揚(yáng)孝道，并且輔以支持家庭照料的政策來配套；第二，社區(qū)是居家養(yǎng)老的組織者、協(xié)調(diào)者、聯(lián)絡(luò)者，政府要發(fā)揮和利用好社區(qū)這一平臺，夯實(shí)居家養(yǎng)老的組織基礎(chǔ)；第三，作為居家養(yǎng)老的后援力量，鄰里互助和社會志愿行動也需要有效激勵，比如居家養(yǎng)老的主管機(jī)關(guān)可以和國家征信體系合作，探索類似“時間儲蓄銀行”的運(yùn)行模式，為互助養(yǎng)老和志愿活動提供支持；第四，厘清政府和市場的關(guān)系，留出居家養(yǎng)老從業(yè)機(jī)構(gòu)的發(fā)展空間，激發(fā)居家養(yǎng)老市場潛力，比如大力支持智慧養(yǎng)老的發(fā)展，為失能半失能老人提供質(zhì)優(yōu)價廉的養(yǎng)老產(chǎn)品。

總之，居家養(yǎng)老要在政府的主導(dǎo)和支持下，形成養(yǎng)老服務(wù)多元供給的合力，為失能半失能老人提供全面而優(yōu)質(zhì)的服務(wù)，實(shí)現(xiàn)老有所養(yǎng)、老有所依和老有所樂的理想目標(biāo)。

（作者為北京工商大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院講師）

【參考文獻(xiàn)】

①陸杰華、沙迪：《老齡化背景下失能老人照護(hù)政策的探索實(shí)踐與改革方略》，《中國特色社會主義研究》，2018年第2期。

②唐鈞：《社區(qū)服務(wù)支持下的居家養(yǎng)老》，《中國人力資源社會保障》，2014年第3期。