農地確權頒證對農地拋荒的影響
——基于產權激勵的視角

鄭沃林， 羅必良

（1. 華南農業(yè)大學 經濟管理學院，廣東 廣州 510642；

2. 華南農業(yè)大學 國家農業(yè)制度與發(fā)展研究院，廣東 廣州 510642）

一、引 言

“農業(yè)邊緣化”成為我國農村地區(qū)普遍的現象，大量農地被閑置。據統(tǒng)計，僅2000年至2015年短短5年間，我國耕地面積減少了144萬hm2，其中，80%以上閑置農地是由人為拋荒造成的（Yao等，2017；程維明等，2018），引起了社會各界的廣泛關注。一方面，國家及地方政府陸續(xù)出臺“耕地總量動態(tài)平衡”“耕地保護目標責任”“基本農田保護”等耕地保護政策，力求從法律法規(guī)層面遏制農地拋荒現象（Molinillo等，1997；鄭沃林等，2016）。另一方面，學術界不斷開展農地拋荒的專題研究，從理論上探究農地拋荒的根源。常見的觀點有：農地拋荒是特定的土地制度內多種因素共同作用的結果，是發(fā)展中國家普遍存在的問題（Gould,2006）。具體到我國特定的土地國情，受家庭聯產承包責任制的影響，農戶憑借其集體成員資格的公平性，以家庭為單位依法享有土地承包經營權。其中，集體成員資格的公平性決定了“土地均分”的格局，不可避免地造成了土地細碎化的現象。在戶籍制度改革之前，城鄉(xiāng)要素流動不充分，農戶需要依賴唯一的“保命田”進行生活，土地細碎化的規(guī)模不經濟問題并不明顯，農戶不會因此而出現大規(guī)模的農地拋荒行為(Ma等，2013)。隨著戶籍制度改革以及城鄉(xiāng)一體化等制度的演進，城鄉(xiāng)要素流動加劇，農戶獲得更多的非農就業(yè)機會，且非農就業(yè)帶來的收入遠高于農業(yè)收入，農戶不再需要“以農為業(yè)”“以農為生”，由此出現了廣泛的兼業(yè)現象（Mullan等，2011）。這意味著在農業(yè)生產中，農戶的工作時間、精力被非農就業(yè)“擠出”，土地細碎化的規(guī)模不經濟效應逐漸顯現，加之在農戶不完全掌握農地產權的前提下，農戶對農地流轉普遍存在預期不足，從而加劇了農地拋荒現象。正因如此，國家開展了新一輪的農地產權制度改革，即農地確權頒證，希望通過發(fā)揮產權的激勵效應，促使農戶采取符合政策預期的土地利用行為，以盤活低效、閑置的土地。

目前，關于農地確權頒證對農地拋荒的研究成果仍欠缺。代表性成果有羅明忠等（2017，2018）的研究，其檢驗了農地確權頒證在5%的統(tǒng)計水平上降低了農地拋荒率，為本研究奠定了基本思路。但是，該研究立足于產權基本屬性，指出農地確權頒證保證了產權的排他性、有限性、可分性、可交易性，強化了農戶對農地的排他能力、談判能力、交易能力，從而減少了農地拋荒。然而，產權本身（或產權基本屬性）不具備激勵效應，提供激勵的是確權所帶來的剩余索取權。農地確權頒證穩(wěn)定了農戶的剩余索取權，使得農戶農業(yè)生產預期收益與其努力方向相一致，保障了稀缺資源的“準所有者”（即農戶）有尋求最大化收益的動機，并且穩(wěn)定了農地產權的社會認同，降低了因權責不對稱而出現侵犯他人產權的行為，保障了產權主體的行為能力實施。

綜上所述，本研究立足于產權激勵的角度，考察農地確權頒證對農地拋荒的傳導機理。由于確權頒證穩(wěn)定了農戶剩余索取權，這使得農戶對農業(yè)生產經營有著明顯的收益預期。而獲得收益的多少則取決于農戶農業(yè)投資的多寡。因此，本研究構建了“農地確權頒證、農地投資與農地拋荒”的理論框架，并將農業(yè)投資進一步劃分為農業(yè)生產資本化投資、農業(yè)生產專業(yè)化投資、農業(yè)生產合作化投資三大維度。同時，利用中國勞動力動態(tài)調查（CLDS）共29個省份13 750名農戶數據對“農地確權頒證、農業(yè)投資與農地拋荒”進行了實證檢驗，發(fā)現農地確權頒證顯著抑制了農地拋荒和促進農業(yè)投資，而且農地確權頒證主要通過作用于農業(yè)投資，進而影響到農地拋荒的傳導機理。

二、理論分析

（一）土地細碎化、產權殘缺與農地拋荒

土地細碎化是我國土地國情的基本特征（Tan等，2006）。面對難以改變的土地細碎化格局，農戶往往將有限的資源集中于面積較大、土地質量較好、灌溉條件較理想的“上等地”內，而有意識地拋棄面積較小、土地質量較差的“下等地”或“中等地”，以實現資源最優(yōu)分配。如，許慶和章元（2005）、許慶等（2017）指出，在土地調整的過程中，農戶首先選擇保留土地質量較好的“上等地”，其次是“中等地”，最后是土地質量較差的“下等地”。特別是在農地產權界定不清晰的“產權殘缺”情況下，農戶獲得的剩余索取權并不穩(wěn)定，在比較利益機制下，難以激勵農戶提高拋荒地的利用效率。此外，由于剩余索取權帶來的農地預期收益并不明確，抑制了農戶和潛在市場主體的長期交易行為，從而加劇了土地細碎化造成的農地拋荒現象（Feng等，2010）。值得注意的是，在“人地關系長期不變”的政策導向下，通過大范圍的土地調整、土地再分配等措施，解決土地細碎化帶來的農地拋荒現象并不可取。但是，新一輪農地產權制度改革則可能通過穩(wěn)定農戶的剩余索取權，從而為農戶盤活低效用地提供激勵，緩和農地拋荒現象。基于以上分析，提出如下假設：

H1：農地確權頒證能夠減少農地拋荒現象。

（二）農地確權頒證、產權激勵與農業(yè)投資

據葉劍平等（2010）考察，在第二輪土地承包政策推進后，我國農村地區(qū)的土地權利證書發(fā)放比例較低，導致了農戶缺乏農業(yè)投資的動力（程令國等，2016）。隨著新一輪的農地產權制度改革，政府通過頒發(fā)土地權利文書和延長土地承包期限等方式，對農地產權進行“賦權增能”，使得農地由公共物品轉變?yōu)闇仕饺宋锲罚℅aliani等，2011）。這不僅保證了農戶對農地的剩余索取權，還降低了農業(yè)投資被“搭便車”的風險，提高了農戶農業(yè)生產投資意愿。Saint-Macary等（2010）、應瑞瑤等（2018）分別對越南、中國部分地區(qū)的實證研究同樣驗證了上述結論。事實上，產權激勵集中反映在“有效”和“安全”兩方面。首先，農地確權頒證保障了農戶的剩余索取權，降低市場配置資源成本，促進土地要素市場的發(fā)育，使得農戶對進入公開市場交易的農地產權有著明確的收益預期，從而導致農戶更愿意對拋荒地進行農業(yè)投資，以提升土地的保值增值潛力。其次，農地確權頒證使得每個農戶都擁有正式的土地權利文書，為農戶帶來了“看得見、摸得著”的權利，在增強了農戶心中的權利保障安全感的同時(鐘文晶和羅必良，2013)，提高了潛在的市場主體對于農地交易的心理安全感，擴大了農地作為抵押品獲取農業(yè)生產性信貸的可能，使得農戶更愿意通過農業(yè)生產貸款來增加農業(yè)投資（應瑞瑤等，2018）。基于以上分析，提出如下假設：

H2：農地確權頒證增加農戶農業(yè)投資的積極性，即農地確權頒證可以促進農戶農業(yè)生產資本化投資、農業(yè)生產專業(yè)化投資和農業(yè)生產合作化投資的傾向。

（三）農地確權頒證、農業(yè)投資與農地拋荒

隨著人口流動、村莊社會階層分化，農村的人地關系變得異常復雜。分田到戶和第一輪、第二輪承包政策帶來的產權規(guī)則被熟人社會的道義原則擠出，家庭聯產承包責任制賦予農戶的剩余索取權因此受到不同程度的沖擊（Cheung，1987）。這使得兼業(yè)農戶或“小農戶”因害怕“搭便車”、“機會主義”等風險，或者認為農地并非屬于自己所有，而不愿意追加農業(yè)投資，形成了農地拋荒現象（Brasselle等，2002）。事實上，除非是生產效率極低的鹽堿地、泥濘地等，農戶實在無法對其進行復耕外，對于土地質量、灌溉條件相當一般的“中等地”，農戶大多持“可拋棄、可經營”的態(tài)度。而農地確權頒證則通過廣義的委托代理形式，保障了農戶對農地的剩余索取權，使稀缺資源的“準所有者”（即農戶）有尋求最大化收益的動機，不但降低了農戶農地產權保護的成本，減少相鄰地塊農戶糾紛，還能提升規(guī)模經營的生產者剩余，促使農戶通過農業(yè)投資以提高土地的綜合價值，客觀上減少農地拋荒現象。

也就是說，農地確權頒證主要作用于農業(yè)投資，從而抑制農地拋荒現象。首先，農地確權頒證保障了農戶剩余索取權，提高了農戶農業(yè)生產資本化投資的積極性，從而改善了拋荒地的農業(yè)生產經營條件，提升了土地利用效率。其次，農地確權頒證帶來的剩余索取權使得農業(yè)生產經營的預期收益與農戶努力方向相一致，激發(fā)了農戶擴大耕地規(guī)模需求以及提高農戶專業(yè)化水平的意愿，促使農戶通過農業(yè)生產專業(yè)化投資，降低拋荒地的農業(yè)生產成本，改善了拋荒地的利用狀況。最后，農地確權頒證明確了農戶之間的剩余索取權，不但強化了農地產權的社會認同，而且降低了集體行動的交易費用，促使農戶采用協調策略（曼瑟爾·奧爾森，1995），包括加入某種農業(yè)生產合作組織，以組織化的方式，改善各自的拋荒地生產經營狀況?；谝陨戏治?，提出如下假設：

H3：農業(yè)投資，即農業(yè)生產資本化投資、農業(yè)生產專業(yè)化投資和農業(yè)生產合作化投資，在農地確權頒證對農地拋荒影響過程中起到部分中介效應。

三、研究設計與變量選取

（一）數據來源

本研究的數據來源于中山大學社會科學調查中心主持的2014年中國勞動力動態(tài)調查（CLDS）。該調查主要采取多階段、多層次、與勞動力規(guī)模成比例的樣本抽樣方法，通過輪換樣本追蹤，在全國范圍內29個省份進行隨機抽樣，具有一定的代表性、穩(wěn)定性和權威性。研究數據共包括個人、家庭和村莊三個層面的數據，涉及397個村居，14 214戶家庭，23 594名受訪者。本研究在剔除非農村居民以及數據缺失嚴重的樣本后，獲得全國（不包括港澳臺地區(qū)）13 750名受訪者數據。其中，在13 750個樣本數據中，已領到《農村土地承包經營權證》的受訪者有6 666人，尚未領到《農村土地承包經營權證》的受訪者有7 084人，農地已確權受訪者與未確權受訪者的比例約為1：1.06。農地拋荒面積達3 275.98平方千米，約占樣本數據農地面積（17 257.19平方千米）的18.98%。

（二）變量選取

本研究變量選取及定義如表1所示。其中，以“農地拋荒”作為實證研究的被解釋變量，借鑒羅明忠等（2017）的思路，以“是否拋荒”（1=拋荒；0=沒有拋荒）和農地拋荒率（拋荒農地面積/承包地總面積）作為被解釋變量的兩大測度項。以農地確權頒證為核心解釋變量，借鑒仇童偉和羅必良（2018）的思路，以“農戶是否領取《農村土地承包經營權證》”（0=尚未確權；1=已經確權）為核心解釋變量的測度項。具體變量見表1。

表 1 變量選擇、定義和賦值

同時，以“農業(yè)投資”作為實證研究的中介變量，借鑒現有的研究成果，以農業(yè)生產資本化投資、農業(yè)生產專業(yè)化投資和農業(yè)生產合作化投資作為中介變量的三大測度項。其中，以“農戶是否向親友鄰居等借貸用于生產”（1=是；0=否）為農業(yè)生產資本化投資的測度內容；以“農戶是否成為農業(yè)生產專業(yè)戶”（1=成為農業(yè)生產專業(yè)戶；0=未成為農業(yè)生產專業(yè)戶）作為農業(yè)生產專業(yè)化投資的測度內容；以“農戶是否參與了某種農業(yè)生產合作組織”（1=參加了某種農業(yè)生產合作組織；0=未參加某種農業(yè)生產合作組織）為農業(yè)生產合作化投資的測度內容。

此外，為了保證回歸分析結果的可靠性及合理性，借鑒現有的研究成果，引入農民行為常見的變量，包括個體特征（性別、年齡、婚姻狀況）、家庭特征（家庭人數、家庭收入、農業(yè)生產收入、農業(yè)生產補貼）、社會保障（城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險、新型養(yǎng)老保險）以及村莊特征（村莊地形、村莊交通、農業(yè)人口比例、土地調整、灌溉設施惠民服務、防治病蟲災害惠民服務、生產資料惠民服務）作為控制變量。CLDS數據沒有土地質量、土地細碎化程度等影響農地拋荒的控制變量。為了避免遺漏控制變量，提高實證結果的穩(wěn)定性，本文增加了村莊特征變量來控制遺漏變量。

四、實證分析

（一）農地確權頒證與農地拋荒

本研究借助Stata13軟件，分別進行Logistic、Probit、OLS及Tobit四種模型的回歸分析（見表2）。如表2所示，模型的整體擬合效果較好，均在1%的統(tǒng)計水平上顯著，驗證了假說1，即農地確權頒證既能夠減少農戶農地拋荒行為的發(fā)生，也能夠有效降低農地拋荒率。這與羅明忠等（2017，2018）的研究結果相一致。因此，新一輪的農地產權改革，在提升農戶農地產權的排他性，增強農戶對農地財產的處分自主性的同時（羅必良等，2017），也促使農戶重新審視“二輪承包”的分配以及農地產權帶來的剩余索取權。任何形式的拋荒行為都有可能造成農地產權價值的折損，帶來不可逆的后果，約束了剩余索取權的實現形式。因此，相對于農地拋荒帶來的地力下降而言，農戶在獲得農地權利證書后，更愿意盤活拋荒地，提高土地利用效率，以作出預期后悔感最小化的決策（Kahneman等，1991；Kahneman，2003）。

表 2 農地確權頒證對農地拋荒的影響

續(xù)表 2 農地確權頒證對農地拋荒的影響

（二）農地確權頒證與農業(yè)投資

本研究借助Stata13軟件，進行了Logistic回歸分析（見表3）。如表3所示，模型的整體擬合效果較好，均在1%的統(tǒng)計水平上顯著，驗證了假說2，即農地確權頒證對農業(yè)投資的促進作用。這與Galiani和Schargrodsky（2011）的研究成果相一致，也符合農業(yè)投資的基本規(guī)律，即農地確權頒證降低農戶保護農地產權的排他成本，并且在法律層面上明確了產權的歸屬，降低了農地糾紛的可能，穩(wěn)定了農戶對于農業(yè)生產的投資回報預期，促進了農戶增加農業(yè)生產資本化投資、農業(yè)生產專業(yè)化投資及農業(yè)生產合作化投資。具體而言，相對于未獲得農村土地承包經營權證的農戶而言，已獲得農村土地承包經營權證的農戶更傾向于通過向親友鄰居等借貸，以改善農業(yè)生產經營條件，提高農地生產效率，積極參加農業(yè)生產合作組織和轉型成為農業(yè)生產專業(yè)戶，以專業(yè)化、合作化的方式優(yōu)化農業(yè)生產結構，獲得更高的農業(yè)投資回報率。

表 3 農地確權頒證對農業(yè)投資的影響

（三）農地確權頒證、農業(yè)投資與農地拋荒

本研究主要采用溫忠麟和葉寶娟（2014）所提出的中介效應檢驗方法，借助Stata13軟件，首先檢驗農地確權頒證（解釋變量）與農地拋荒（被解釋變量）之間的關系（見表4）。如Step1所示，在1%的統(tǒng)計水平上，農地確權頒證有效地抑制了農地拋荒現象。其次，分別將中介變量農業(yè)投資與農地確權頒證進行模型回歸。如Step2所示，在1%的統(tǒng)計水平上，農地確權頒證促進了農戶農業(yè)生產資本化投資以及農業(yè)生產合作化投資的行為傾向。這說明農地確權頒證有效地增強了農戶農地產權的安全性、穩(wěn)定性、排他性，促使農戶敢于通過借貸的方式，實現農業(yè)生產資本化投資，以及參加農業(yè)生產合作化組織和轉型成為農業(yè)生產專業(yè)戶。最后，同時將農地確權頒證、農業(yè)投資以及農地拋荒進行回歸估計。如Step3所示，在1%的統(tǒng)計水平上，農地確權頒證促使農戶對拋荒地進行農業(yè)投資，從而減少農地拋荒現象，驗證了假說3。其中，農業(yè)生產資本化投資在農地確權頒證對農地拋荒影響過程中起到中介作用。同時，將農業(yè)生產資本化投資加入農地確權頒證對農地拋荒的計量模型后，農地確權頒證的估計系數有一定的下降，表明農業(yè)生產資本化投資在農地確權頒證對農地拋荒影響的過程中起到部分中介效應。值得注意的是，Step2證明了農地確權頒證促進農戶農業(yè)生產合作化投資以及農業(yè)生產專業(yè)化投資。但是在Step3的中介效應檢驗步驟中，卻未發(fā)現農地生產合作化和農業(yè)生產專業(yè)化投資起到減少農地拋荒的作用。這說明農戶農業(yè)生產合作化投資和農業(yè)生產專業(yè)化投資并非農地確權頒證對農地拋荒影響的中介因素；農戶參加合作化組織及轉型為農業(yè)生產專業(yè)戶并沒有誘致農戶對拋荒地進行復墾或流轉，仍未實現土地利用效率的提高。

表 4 農地確權頒證、農業(yè)投資與農地拋荒

五、結論與展望

（一）研究結論

農地確權頒證被認為是影響農戶農地利用行為的重要因素，不少文獻圍繞兩者之間的因果關系展開了深入研究。但是，現有文獻普遍認為農地確權頒證強化了產權的基本屬性，促進農戶作出符合新一輪農地產權制度改革所預期的行為。而本研究則立足于產權激勵的角度，明確了農地確權頒證能夠穩(wěn)定農戶的剩余索取權，從而激勵農戶出現盤活閑置、低效地塊的行為；并且利用了“中國勞動力動態(tài)調查（CLDS）”29個省份13 750名受訪者的數據探討了農地確權頒證、農業(yè)投資與農地拋荒的關系。其結果表明：農地確權頒證顯著地抑制了農地拋荒和促進了農業(yè)投資現象，使得農戶做出符合新一輪的農地產權制度改革所預期的行為；此外，農業(yè)投資在農地確權頒證對農地拋荒的影響過程中，發(fā)揮著部分中介效應，即農地確權頒證并非直接減少了農地拋荒現象，而是通過作用于農業(yè)投資，從而抑制了農地拋荒。

（二）研究展望

產權激勵的實質是委托者保障受托者剩余索取權，以激勵受托者作出符合委托者所預期的行為。然而，我國不同地區(qū)的農地確權頒證方式存在差異（如實踐中的“確權確地”“確權確股”“確權確份”等）。不同的農地確權頒證方式體現著不同的“權、責、利”，為農戶帶來了不同約束條件下的剩余索取權。而且產權對一個受托者有效的激勵應滿足參與約束和激勵相容約束兩個條件。其中，“參與約束”主要指，受托者從委托—代理關系當中所獲得的期望效用不能低于不締結委托代理關系所能得到的最大期望效用。而激勵相容約束則是指，委托者想得到的結果必須符合受托者的利益。顯然，受地區(qū)、個體異質性的約束，不同的農地確權頒證方式帶來的最大期望效用不一定與農戶對農地的收益預期相一致，由此造成了受托者和委托者預期結果存在差異，難以滿足“參與約束”和“激勵相容約束”的條件，很可能對農戶農地拋荒行為產生不同的激勵效果，甚至有可能加劇“好地愈發(fā)保護、差地愈發(fā)閑置”的道德風險問題。這些都有待進一步的深化研究。

（三）政策啟示

農戶確權頒證主要通過作用于農業(yè)投資，進而抑制農地拋荒現象。因此，相關部門可以立足于激勵農業(yè)投資和約束農地拋荒，設計混合效應的產權配套政策，完善農地流轉市場，通過稅費優(yōu)惠、補貼手段，甚至“地票”機制，引入社會資本，鼓勵種糧大戶、龍頭企業(yè)等市場化主體成片連片流入地塊，并搭建供需方平臺，為供方提供農地流轉政策咨詢、農地流轉供需登記、技術推介等服務，為需方提供盡可能詳盡的關于地塊的詳細信息，助力閑置農地復墾和流轉，引導農戶有效地利用和處置農地。一方面，以農業(yè)部門牽頭，以農地確權頒證為契機，將普惠金融、農業(yè)生產投資性貸款與產權交易相結合，繼續(xù)完善土地承包經營權抵押貸款的配套政策，從而保障剩余索取權的實現途徑，激勵農戶對低效、閑置地塊的農業(yè)投資。另一方面，以國土部門牽頭，通過征收“庇古稅”等方式，提高農地拋荒的成本，甚至可以約束農戶農地產權收益權、處分權、控制權等權能的行使，或者是將閑置農地面積占農戶承包地總面積比例作為農戶申請農業(yè)補貼、享受農業(yè)優(yōu)惠政策（如政策性農業(yè)保險）的前置條件，通過弱化剩余索取權的實現路徑，使得農戶不能完全享有農地確權頒證帶來的全部利益，進而改變農戶對農地低效利用、隨意拋荒的預期，倒逼農戶通過復墾或流轉盤活閑置、低效地塊。