基層檢察機(jī)關(guān)需擔(dān)負(fù)好“公益守護(hù)人”角色

熊秋紅

【摘要】基層檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟的目的是為了保護(hù)國家利益或者社會公共利益。因此，為了確?；鶎訖z察機(jī)關(guān)履行好公益訴訟職責(zé)，需提高基層檢察機(jī)關(guān)的思想認(rèn)識、拓寬案件線索來源渠道、加強(qiáng)專業(yè)化隊(duì)伍建設(shè)、完善相關(guān)配套機(jī)制。

【關(guān)鍵詞】基層檢察機(jī)關(guān) 公益訴訟 生態(tài)環(huán)境

【中圖分類號】D916.3 【文獻(xiàn)標(biāo)識碼】A

基層檢察機(jī)關(guān)履行好公益訴訟職責(zé)，對于提升公益訴訟工作的總體成效有著基礎(chǔ)性和決定性作用

黨的十八屆四中全會決定將“探索建立檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟制度”作為新一輪司法體制改革的重要內(nèi)容之一。根據(jù)全國人大常委會的授權(quán)，最高人民檢察院于2015年至2017年在13個省、自治區(qū)、直轄市開展了為期兩年的試點(diǎn)工作。2017年6月，十二屆全國人大常委會第二十八次會議決定對《中華人民共和國民事訴訟法》《中華人民共和國行政訴訟法》進(jìn)行修改，明確肯定了檢察機(jī)關(guān)提起民事公益訴訟和行政公益訴訟制度。修改后的 《中華人民共和國民事訴訟法》第55條規(guī)定，檢察機(jī)關(guān)提起民事公益訴訟的范圍是破壞生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)、食品藥品安全領(lǐng)域；修改后的《中華人民共和國行政訴訟法》第25條規(guī)定，檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟的范圍是生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)、食品藥品安全、國有財產(chǎn)保護(hù)、國有土地使用權(quán)出讓等領(lǐng)域。2018年年初，最高人民法院、最高人民檢察院聯(lián)合出臺了《關(guān)于檢察公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》，對司法機(jī)關(guān)如何辦理檢察公益訴訟案件作出了具體規(guī)定。根據(jù)該司法解釋，檢察機(jī)關(guān)可以提起刑事附帶民事公益訴訟，這是對原有的刑事附帶民事訴訟制度的發(fā)展。在立法中確立檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟制度，旨在發(fā)揮檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督職能，對違法行政行為進(jìn)行司法監(jiān)督，督促行政機(jī)關(guān)依法履行職責(zé)，促進(jìn)依法行政、嚴(yán)格執(zhí)法，確保法律的正確實(shí)施，有效維護(hù)國家利益和社會公共利益。

提起公益訴訟是法律賦予檢察機(jī)關(guān)的職責(zé)?；鶎訖z察機(jī)關(guān)履行好公益訴訟職責(zé)，對提升公益訴訟工作的總體成效起基礎(chǔ)性和決定性作用。近年來，從媒體曝光的損害公益事件來看，涉及地域面積廣、受害人眾多、造成轟動效應(yīng)的重大事件并不十分突出，但在區(qū)縣范圍內(nèi)的涉公益事件時有發(fā)生，怠于履行職責(zé)或者不依法履行職責(zé)的現(xiàn)象也多發(fā)生在基層行政機(jī)關(guān)。根據(jù)訴訟法關(guān)于管轄的規(guī)定，公益訴訟一般由基層檢察院提起，因此，基層檢察機(jī)關(guān)可以說是開展公益訴訟工作的主要力量。有關(guān)試點(diǎn)情況表明，“提起行政公益訴訟的檢察機(jī)關(guān)主要是基層人民檢察院，被訴行政機(jī)關(guān)主要是縣級人民政府的工作部門”。最高人民檢察院曾對2018年全國檢察機(jī)關(guān)開展公益訴訟工作的情況進(jìn)行通報，其中指出，截至2018年11月，全國基層檢察院已全部消滅立案空白和訴前程序辦案空白，實(shí)現(xiàn)了公益訴訟辦案的全覆蓋。

基層檢察機(jī)關(guān)開展公益訴訟工作面臨思想認(rèn)識不到位、發(fā)現(xiàn)案件線索難、辦案力量和辦案能力不足、配套機(jī)制尚不健全等問題

思想認(rèn)識尚不到位。與司法體制改革中的一些“自生自發(fā)式”改革不同，公益訴訟制度改革走的是自上而下的路徑，先由中央形成決策部署，再經(jīng)人大授權(quán)開展試點(diǎn)工作，最后修改法律全面實(shí)施。對于該制度改革的重要性，基層檢察人員認(rèn)識不足，對于如何開展此項(xiàng)工作更是缺乏足夠的知識和經(jīng)驗(yàn)。

發(fā)現(xiàn)案件線索難。只有發(fā)現(xiàn)案件線索，基層檢察機(jī)關(guān)才能提起公益訴訟，但是，多種原因?qū)е禄鶎訖z察機(jī)關(guān)發(fā)現(xiàn)案件線索難。例如，就社會公眾而言，對于發(fā)生在身邊的侵害國家利益和社會公共利益的現(xiàn)象，觀望者多、舉報者少。由于外來案件線索匱乏，基層檢察機(jī)關(guān)所摸排的公益訴訟案件線索大都來源于本院辦理的刑事案件。

辦案力量和辦案能力不足。提起公益訴訟是基層檢察機(jī)關(guān)新增的職能，過去民事行政檢察部門的辦案力量和辦案能力難以滿足公益訴訟案件辦理的特殊需求。與傳統(tǒng)的民事行政訴訟監(jiān)督案件主要以書面審查為主不同，辦理公益訴訟案件，基層檢察人員需要發(fā)現(xiàn)線索、調(diào)查取證、委托鑒定、進(jìn)行外部溝通和協(xié)調(diào)、出席庭審，同時需要具備生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)、食品藥品安全等方面的專業(yè)知識，這就導(dǎo)致基層民事行政檢察部門“案多人少”的矛盾更加凸顯，基層檢察人員素質(zhì)能力不足的問題也更加突出。

配套機(jī)制尚不健全。公益損害具有主體不特定、涉及面廣、恢復(fù)周期長等特點(diǎn)，公益損害的賠償費(fèi)用往往數(shù)額較大，且使用方式多元、周期較長，因此，需要在公益訴訟專項(xiàng)資金監(jiān)督管理方面形成長效機(jī)制。但目前，我國在公益損害的鑒定、環(huán)境損害修復(fù)資金的管理等方面缺乏相應(yīng)的配套機(jī)制，對賠償認(rèn)定和裁判執(zhí)行等造成了影響。

為了保障基層檢察機(jī)關(guān)更好地履行公益訴訟職責(zé)，需要多措并舉，破解公益訴訟工作中存在的難題

提高思想認(rèn)識。國家監(jiān)察體制改革之后，檢察機(jī)關(guān)的職務(wù)犯罪偵查權(quán)轉(zhuǎn)移至監(jiān)察機(jī)關(guān)，開展公益訴訟工作成為檢察機(jī)關(guān)新增的一項(xiàng)重大職能，關(guān)系到檢察事業(yè)的長遠(yuǎn)發(fā)展，也關(guān)系到公益訴訟制度的發(fā)展完善。傳統(tǒng)的民事行政案件審查主要以書面審查為主，遵循不告不理的一般原則。公益訴訟案件要求檢察機(jī)關(guān)主動作為，包括主動發(fā)現(xiàn)案件線索，通過詢問、委托鑒定、評估、審計等方式確定公益訴訟案件的辦案方向，以公益訴訟人身份提起訴訟，并且在法庭上進(jìn)行舉證、質(zhì)證和辯論，等等。因此，檢察機(jī)關(guān)在思想上應(yīng)當(dāng)由被動審查轉(zhuǎn)為主動出擊，積極開展公益訴訟工作，打開工作局面。

拓寬案件線索來源渠道。完善檢察機(jī)關(guān)各部門之間的信息共享、線索發(fā)現(xiàn)和移送、案件協(xié)查、結(jié)果反饋等工作機(jī)制，深入摸排公益訴訟案件線索，形成以民事行政檢察部門為主導(dǎo)，刑事檢察等職能部門協(xié)作配合的工作格局；加強(qiáng)與生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)、食品藥品安全、國有財產(chǎn)管理、國有土地保護(hù)等有關(guān)的行政執(zhí)法部門的信息溝通，充分利用行政執(zhí)法與行政檢察銜接平臺、行政執(zhí)法與刑事司法銜接信息共享平臺，搜尋案件線索；加強(qiáng)與監(jiān)察機(jī)關(guān)的聯(lián)系，完善監(jiān)察機(jī)關(guān)與檢察機(jī)關(guān)工作的銜接機(jī)制，明確案件線索的移送與反饋制度；加大宣傳力度，加強(qiáng)人民群眾對檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟的認(rèn)識與了解，鼓勵人民群眾積極提供案件線索。

加強(qiáng)專業(yè)化隊(duì)伍建設(shè)。加強(qiáng)民事行政檢察隊(duì)伍建設(shè)，選配有調(diào)查核實(shí)、出庭應(yīng)訴工作經(jīng)驗(yàn)的檢察官充實(shí)民事行政檢察隊(duì)伍。針對專業(yè)知識欠缺和素質(zhì)能力不足的問題，可以通過專題講解、案例分析、庭審觀摩等方式有針對性地進(jìn)行培訓(xùn)，不斷提高檢察官公益訴訟案件的辦理能力和水平，保障辦案質(zhì)效。注重遴選和招錄高素質(zhì)的專業(yè)人才，充實(shí)民事行政檢察隊(duì)伍?？梢越Y(jié)合司法責(zé)任制和檢察官員額制度改革，探索建立專門的檢察公益訴訟案件辦案團(tuán)隊(duì)，從而保障辦案力量與公益訴訟案件數(shù)量相適應(yīng)。

完善相關(guān)配套機(jī)制。完善訴前溝通機(jī)制，基層檢察機(jī)關(guān)收到案件線索后，可以根據(jù)線索的來源、涉及問題的性質(zhì)等，及時與政府部門進(jìn)行溝通。需要進(jìn)入訴前程序的，依法發(fā)出檢察建議，并努力協(xié)調(diào)促進(jìn)落實(shí)?？梢蕴剿鹘⑦m合本地實(shí)際的公益訴訟專項(xiàng)資金的管理使用和監(jiān)督監(jiān)察機(jī)制，規(guī)范賠償金的收取使用，確保公益損害得到有效彌補(bǔ)。同時，也可以將資金用于公益訴訟案件的鑒定，解決鑒定費(fèi)用來源問題。

（作者為中國社科院法學(xué)研究所研究員）

【參考文獻(xiàn)】

①胡衛(wèi)列、田凱：《檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟試點(diǎn)情況研究》，《行政法學(xué)研究》，2017年第2期。