規(guī)范招商引資秩序 促進區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展

張貴先

招商引資是實現(xiàn)區(qū)域增量發(fā)展的具體舉措，是欠發(fā)達區(qū)域實現(xiàn)跨越式發(fā)展的重要路徑選擇。地方政府追求區(qū)域經(jīng)濟利益和政治利益最大化的源生動力使各地招商引資都取得了顯著成效。隨著各地基礎設施的改善和軟硬環(huán)境的趨同，尤其是省（自治區(qū)、直轄市）內(nèi)部相鄰地區(qū)間的差別縮小和統(tǒng)一市場的形成，導致各地招商引資競爭白熱化，出現(xiàn)了惡性、無序競爭等各種各樣的問題，不僅影響了招商引資的效果，甚至影響了當?shù)亟?jīng)濟的正常發(fā)展，不但不利于存量風險防范和化解，還會帶來新的風險，對區(qū)域經(jīng)濟社會的發(fā)展產(chǎn)生難以估量的影響。本文所談規(guī)范秩序，指在?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）域范圍內(nèi)。

一、地方政府在招商引資中存在的主要問題

（一）政府職能錯位、越位缺位均存在

習近平總書記在十九大報告中提出經(jīng)濟體制改革的核心問題是處理好政府和市場的關系，使市場在資源配置中起決定作用。而目前白熱化的招商引資競爭過程中，多是政府直接走向前臺參與招商，政府在招商的同時，投資者也在選擇政府。在利潤最大化的利益驅動下，在投資者成為稀缺資源的情況下，將引導均勢地區(qū)之間進行競爭，并藏好自己的底牌，投資者就由“演員”變成了“導演”，地方政府由“觀眾”變成“演員”，由“裁判”變成了“運動員”。拼政策、拼資源、透支政府信用，越是欠發(fā)達地區(qū)，越迫切希望得到投資者青睞;越是舍得割肉，不計成本，其結果是公共利益無限度不規(guī)范讓渡，各個環(huán)節(jié)埋下隱患。在引進項目、洽談協(xié)議合同、項目落地建設服務及后期正常營運后的服務監(jiān)管等環(huán)節(jié)，政府職能錯位、越位缺位均存在。

（二）產(chǎn)業(yè)政策落地難，產(chǎn)業(yè)空間布局不科學

一是從指導和謀求行業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展來看，市級層面有指導相關產(chǎn)業(yè)和行業(yè)發(fā)展的指導意見和相關文件，如集成電路、汽車產(chǎn)業(yè)、芯屏器核網(wǎng)等。文件中有面上的政策支持方向，每項政策也明確有牽頭負責部門，有發(fā)展目標，有資金支持，有產(chǎn)業(yè)布局等指導和規(guī)定，但往往是定性的籠統(tǒng)說明，缺少針對不同區(qū)域和不同區(qū)縣的具體指導和分工，因而各區(qū)縣之間也沒有產(chǎn)業(yè)分工和區(qū)域間協(xié)作的基礎，產(chǎn)業(yè)定位和園區(qū)功能定位不精準，企業(yè)扎堆雷同，同質化競爭、惡性競爭嚴重。

二是對區(qū)縣職能部門來說，難以落實較多政策。就產(chǎn)業(yè)空間布局來說，沒有對各區(qū)縣和園區(qū)的資源稟賦、生產(chǎn)要素等作精確深入的研究分析，因而缺少針對性的指導，不便于相近產(chǎn)業(yè)集聚集群發(fā)展。由于沒有精準的指導和分區(qū)分工，各區(qū)縣各自努力，積極引進企業(yè)的結果是有企業(yè)扎堆，但沒產(chǎn)業(yè)集聚，有企業(yè)集聚，但無產(chǎn)業(yè)集群。看似熱鬧，表面繁榮，但發(fā)展質量不高，園區(qū)內(nèi)企業(yè)間協(xié)同度低，區(qū)縣之間基本沒有協(xié)作共享，甚至一個區(qū)縣內(nèi)部不同園區(qū)平臺之間也缺少協(xié)作共同發(fā)展，沒有發(fā)揮出應有的“1+1>2”的經(jīng)濟促進作用。

三是對市場主體來說，盯著優(yōu)惠政策投機的企業(yè)可持續(xù)發(fā)展能力不足，享受完優(yōu)惠政策又搬家;而真正埋頭搞實業(yè)的企業(yè)要么不知道不熟悉政策，要么需要花功夫學習，跑渠道，最后嫌麻煩放棄的不在少數(shù)。真正埋頭苦干的，不關心政策，出臺的政策對真正需要的企業(yè)來說，既未雪中送碳，也未能錦上添花。

（三）區(qū)域間惡性競爭和低水平同質化發(fā)展

區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略是新時代國家重大戰(zhàn)略之一，是貫徹新發(fā)展理念、建設現(xiàn)代化經(jīng)濟體系的重要組成部分。在《中共中央國務院關于建立更加有效的區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展新機制的意見》中明確指出，堅持市場主導與政府引導相結合，進一步細化區(qū)域政策尺度，破解區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展機制中存在的突出問題，增強區(qū)域發(fā)展的協(xié)同性、聯(lián)動性、整體性，維護市場的公平競爭，防止出現(xiàn)制造政策洼地、地方保護主義等問題，促進區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展新機制有效有序運行?，F(xiàn)實情況是，各區(qū)縣和各相關平臺，產(chǎn)業(yè)功能定位邊界不清，上面指導性文件也都僅停留于文件層面，對產(chǎn)業(yè)空間布局沒有實際招數(shù)，政策資源配套也沒有與指導性文件相匹配?？己说闹笓]棒也沒有發(fā)揮應有的鞭策作用，通常情況下只關心數(shù)字，不注重質量，不考慮所引項目是否與本地產(chǎn)業(yè)的原有項目相對接以及是否有利于本地產(chǎn)業(yè)的鏈式發(fā)展和資源的有效利用，將一些污染項目、低水平重復建設項目引了進來，造成了資源的嚴重浪費、環(huán)境污染等問題。甚至一些地方政府出現(xiàn)倒貼式招商引資，為吸引外地廠商，不顧本地實際情況不惜代價去招商。

（四）市場秩序混亂，風險隱患大

各區(qū)縣都有自己的幾套招商政策，有公開的普惠政策，也有一事一議、一企一策的個性化政策，碰到好項目，大項目更是靈活多變，隨時滿足投資商或者說投資項目代表的各種合理的、不合理的訴求。政府在招商的同時，投資企業(yè)深知地方政府對優(yōu)質項目的渴求，通常是一個項目，同時與多地洽談，逼迫相關地方政府相互比拼優(yōu)惠力度。給政策、給錢、給物，甚至滿足個人一些不合理的要求。這中間的經(jīng)驗教訓案例處處可見。其中企業(yè)人員因為忽悠政府和企業(yè)騙取企業(yè)及政府錢財而違法犯罪的有之;政府公務人員因為觸碰底線被問責的有之;項目建設成為爛尾的有之;協(xié)議合同不規(guī)范，政府兌現(xiàn)優(yōu)惠政策后企業(yè)沒完成承諾兌現(xiàn)的有之;專門盯著優(yōu)惠來，優(yōu)惠兌現(xiàn)了就跑路的有之。政府在參與有些項目過程中的金融風險、廉政風險、環(huán)保風險都存在，埋下了新增量風險的可能性。相鄰地區(qū)同質化惡性競爭，不僅破壞了統(tǒng)一規(guī)范有序的投資生產(chǎn)要素市場，也不利于更大范圍內(nèi)優(yōu)質營商環(huán)境的形成和區(qū)域美譽度的提升。從局部看，最終項目落地實際上沒實現(xiàn)帕累托最優(yōu);從中觀層面來講是得不償失。

二、地方政府在招商引資中的對策與建議

（一）讓市場在資源配置中起決定性作用，更好地發(fā)揮政府作用

黨的十九大報告明確提出以完善產(chǎn)權制度和要素市場化配置為重點，實現(xiàn)產(chǎn)權有效激勵、要素自由流動、價格反應靈活、競爭公平有序、企業(yè)優(yōu)勝劣汰。習近平總書記也明確指出我們要堅持社會主義市場化改革方向，從廣度和深度上推進市場化改革，減少政府對資源的直接配置，減少政府對微觀經(jīng)濟活動的直接干預，加快建設統(tǒng)一開放、競爭有序的市場體系，建立公平開放透明的市場規(guī)則，把市場機制能有效調(diào)節(jié)的經(jīng)濟活動交給市場，把政府不該管的事交給市場，讓市場在所有能夠發(fā)揮作用的領域都充分發(fā)揮作用，推動資源配置實現(xiàn)效益最大化和效率最優(yōu)化，讓企業(yè)和個人有更多活力和空間來發(fā)展經(jīng)濟、創(chuàng)造財富。更好地發(fā)揮政府作用，就是要轉變職能，創(chuàng)新管理方式，加強市場活動監(jiān)管，加強和優(yōu)化公共服務，促進社會公平正義和社會穩(wěn)定，依法行政，該管的管到位，該放的放到位，堅決克服政府職能錯位、越位和缺位現(xiàn)象。

（二）用新發(fā)展理念統(tǒng)領招商工作，從全局謀一域，以一域服務全局

重慶市各區(qū)縣區(qū)域特征明顯，生產(chǎn)要素和資源稟賦差異顯著，經(jīng)濟發(fā)展級差懸殊。市內(nèi)各開放平臺功能定位也不盡相同。2019年4月，習近平總書記視察重慶，對重慶在推進新時代西部大開發(fā)、共建“一帶一路”、長江經(jīng)濟帶綠色發(fā)展中發(fā)揮“三個作用”給予了又一次囑托。從招商引資角度來看，更應樹立全市招商一盤棋思想，利用供給側結構性改革和產(chǎn)業(yè)轉型升級的時機，從各區(qū)縣資源稟賦、產(chǎn)業(yè)特點、生產(chǎn)要素配套、資源環(huán)境承載能力等因素綜合科學考慮全市產(chǎn)業(yè)空間布局。形成各區(qū)域有分工協(xié)作、資源要素優(yōu)勢互補、發(fā)展成果共享的良好局面，構建區(qū)域協(xié)調(diào)高質量發(fā)展的體制機制。市里各部門間的指導產(chǎn)業(yè)發(fā)展指標，要素分配指標，涉及產(chǎn)業(yè)考核的核心指標，支持產(chǎn)業(yè)發(fā)展的政策設計等與產(chǎn)業(yè)空間布局相配套。具體到重點發(fā)展的戰(zhàn)略新興產(chǎn)業(yè)和正在落實的行動計劃如智能產(chǎn)業(yè)的研發(fā)創(chuàng)新、補鏈成群，“芯屏器核網(wǎng)”等空間布局可以更進一步細化到各區(qū)縣的空間布局上，在市級層面統(tǒng)籌的基礎上，科學合理確定各區(qū)縣的主導產(chǎn)業(yè)定位，從源頭上引導各區(qū)縣差異化發(fā)展，協(xié)調(diào)分工合作共同發(fā)展，共享發(fā)展成果，從源頭上避免惡性競爭，節(jié)約社會資源、經(jīng)濟資源，實現(xiàn)經(jīng)濟、社會、生態(tài)效益最大化。對傳統(tǒng)支柱產(chǎn)業(yè)中的相關企業(yè)由于城市的發(fā)展，需要在市內(nèi)相關區(qū)縣的轉移轉接也應加強引導，本著更加有利于產(chǎn)業(yè)的集聚集群，有利于搬遷企業(yè)的可持續(xù)發(fā)展，并綜合考慮土地資源、財政資源的最大節(jié)約為根本，而避免任由各區(qū)縣惡性爭搶相關項目導致公共資源浪費，短時間看，企業(yè)得到暫時實惠，中長期看，不利于企業(yè)的持續(xù)發(fā)展。

（三）遵從企業(yè)選址規(guī)律，優(yōu)化營商環(huán)境，贏得招商引資的先手

創(chuàng)新協(xié)調(diào)綠色開放共享是現(xiàn)代企業(yè)選擇新的戰(zhàn)略投資布局地址的基本遵循。一個優(yōu)質企業(yè)決定布局新的生產(chǎn)項目時，會遵從生產(chǎn)資源要素、市場、物流、生產(chǎn)發(fā)展的軟硬環(huán)境來考量布局新的生產(chǎn)點。從這個角度來說，無論是東部沿海企業(yè)的戰(zhàn)略轉移布局，還是海外企業(yè)的全球戰(zhàn)略布局，進入大陸市場，首先會選擇?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）這個大方向。在大的方向選定以后，才會進而考慮二級區(qū)域。為了贏得先機，這就要求首先從市級層面統(tǒng)一經(jīng)營打造好的投資發(fā)展軟硬環(huán)境，吸引更多的戰(zhàn)略投資者關注并落地。實踐證明，戰(zhàn)略選址考量首先從中觀層面考慮的項目都是相對比較好的項目，符合招大引優(yōu)和行業(yè)龍頭的項目。而首先盯著優(yōu)惠政策，盯著地方政府口袋而來的項目，其出發(fā)點和落腳點及自身的綜合實力和可持續(xù)發(fā)展能力都應有所質疑。遵從有價值公司充分考慮兩種資源和兩個市場的選址戰(zhàn)略和原則，有理由首先從市級層面營造好的營商環(huán)境，特別是法治環(huán)境、政務環(huán)境、市場環(huán)境、社會環(huán)境和城市生活環(huán)境。從“一圈兩群”發(fā)展定位出發(fā)，每一個區(qū)縣和每一個片區(qū)在上述環(huán)境中各有所長，各有側重，因而在產(chǎn)業(yè)布局上也應有側重，注重分工協(xié)作，本著開放協(xié)調(diào)包容綠色共享的原則參與到全市經(jīng)濟社會的發(fā)展中來，該當主角時毫不謙讓，該當配角時盡心協(xié)助。引導區(qū)縣落實新的發(fā)展理念，參與到全市域范圍的分工協(xié)作中，真正把習近平總書記對重慶的“兩點”“兩地”定位和“兩高”目標，以及最新的“三個作用”的定向落到實處，贏得招商的先機，建立公平開放透明的市場規(guī)則，嚴格依法辦事，支持本土企業(yè)，服務外來企業(yè)，努力營造“近悅遠來”的營商環(huán)境，讓企業(yè)引得來、留得住、發(fā)展好。

（四）樹立成本意識、倡導契約精神，建立誠信體系，實現(xiàn)科學考核

首先，樹立成本意識，理性招商。招商是有成本的，如會計成本、經(jīng)濟成本、財務成本、社會成本、政府信用成本等。政府開始注重成本了，也會給社會、企業(yè)一個帶動示范效用，最終有利于營商環(huán)境的營造和風氣的改變。其次，倡導契約精神，承諾的就要兌現(xiàn)，落筆簽字的內(nèi)容為雙方真實意愿的表達，協(xié)議合同文本形式規(guī)范，用語規(guī)范，程序合法。這樣的協(xié)議成立后，對協(xié)議雙方都應具有法律的約束力。不計成本，契約精神缺失，也與上級對下級的考核指揮棒，尤其是考核指標的設置科學性有關，因此要統(tǒng)籌改進完善條塊對區(qū)縣的考核，用新時代新理念為指導，改變唯數(shù)字論英雄的指標設置?？己思纫己私Y果，更要考核過程和成本。切實把新的發(fā)展理念貫穿整個工作過程。上級政府不需要對下屬政府直接考核，建議可以引入第三方參與考核，到最后由第三方獨立考核。這樣可以避免下級跑上級，下級眼睛只盯著上級，跑部門勾兌等不良習氣，從源頭上消除腐敗風險，從制度設計上達到不能腐。

（五）劃定政策底線，防范化解重大風險，規(guī)范市場秩序，打造統(tǒng)一競爭有序的營商環(huán)境

為了營造好的營商環(huán)境，結合“三大攻堅戰(zhàn)”中的防范化解重大風險，建議重慶市統(tǒng)一出臺招商引資政策，對各區(qū)縣政策劃出底線，比如統(tǒng)一規(guī)范劃出土地、財政支持、稅收、生產(chǎn)要素支持配置等底線規(guī)定，以避免無序惡性競爭，引導各區(qū)縣從在面對有限的招商資源時的惡性、無序競爭向理性良性競爭轉變;從拼政策拼分配政府直接掌握的公共資源讓渡到拼軟環(huán)境、拼軟實力、拼服務水平和服務企業(yè)發(fā)展的能力上轉變，共同創(chuàng)造財富，實現(xiàn)經(jīng)濟社會效益共贏。市級層面有好項目時，根據(jù)產(chǎn)業(yè)空間規(guī)劃，直接交由相關區(qū)縣和園區(qū)承接落地，市區(qū)兩級建立招商投資促進政策庫，并向企業(yè)和社會公布。以提高發(fā)展質量、提升經(jīng)濟效率、促進社會公平、增強可持續(xù)性為導向，不斷優(yōu)化市級優(yōu)惠政策，按照招商項目的性質、體量等實行差別化扶持。區(qū)縣和上級政府相關部門、各平臺應在法定權限范圍內(nèi)制定出臺招商投資促進優(yōu)惠政策，遵守市場公平競爭原則，嚴守安全、環(huán)保、政府性債務管控等政策底線。對招商引資項目合作協(xié)議、合作備忘錄等合同文本按法定程序交由相關部門進行合法性審查，并在一定范圍內(nèi)公開接受監(jiān)督。這樣可以促成協(xié)議主體誠實守信，有利于全社會誠信體系建設和全國大市場的形成，降低社會成本，倡導樹立企業(yè)家精神，引導企業(yè)苦練內(nèi)功，專注技術創(chuàng)新、產(chǎn)品創(chuàng)新等核心競爭力的提高，而不是專營投機政府的短期優(yōu)惠政策，進而防范和化解各種風險，促使社會實現(xiàn)帕累托最優(yōu)。

作? 者：重慶市大足區(qū)人民政府副區(qū)長

責任編輯：馬 健