新時(shí)代推進(jìn)設(shè)區(qū)的市立法工作探究

林瑛

黨的十八大以來，以習(xí)近平同志為核心的黨中央對完善中國特色社會主義法律體系提出一系列新要求。為落實(shí)黨中央的決策部署，2015年3月15日，十二屆全國人大三次會議表決通過關(guān)于修改《立法法》的決定，地方立法權(quán)的范圍根據(jù)黨的十八屆四中全會精神進(jìn)行調(diào)整，從“較大的市”調(diào)整為“設(shè)區(qū)的市”，將省級以下具有立法權(quán)的主體從原有的49個(gè)擴(kuò)大到288個(gè)（包括4個(gè)不設(shè)區(qū)的地級市）。設(shè)區(qū)的市具有地方立法資格，有利于設(shè)區(qū)的市通過地方立法解決本行政區(qū)域改革發(fā)展的重大問題，促進(jìn)和保護(hù)地方區(qū)域改革發(fā)展，為地方經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展提供有力的法制保障。

一、推進(jìn)設(shè)區(qū)的市立法工作的重大意義

（一）發(fā)展和完善人民代表大會制度

地方立法權(quán)擴(kuò)大到全部設(shè)區(qū)的市，解決長期以來絕大部分設(shè)區(qū)的市人大及其常委會在立法權(quán)方面的缺失問題，發(fā)展和完善我國人民代表大會制度。根據(jù)《立法法》的相關(guān)規(guī)定具有立法資格的設(shè)區(qū)的市人大及其常委會，在不與上位法相沖突和抵觸的前提下，可根據(jù)地方經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的需求，在城鄉(xiāng)建設(shè)與管理、環(huán)境保護(hù)、歷史文化保護(hù)等方面行使地方立法權(quán)。

（二）促進(jìn)和推動科學(xué)民主的地方立法工作

根據(jù)《憲法》《立法法》要求，我國各級人民代表大會及其常委會認(rèn)真貫徹落實(shí)并尊重立法的客觀規(guī)律，實(shí)現(xiàn)為了人民、依靠人民，不斷深化科學(xué)立法和民主立法，擴(kuò)大公民有序參與立法的相關(guān)途徑。設(shè)區(qū)的市立法機(jī)關(guān)具有立法資格后，需要積極主動參與到地方立法工作中，進(jìn)一步調(diào)動基層群眾直接參與的積極性和主動性。

（三）提升和保障地方政府的依法行政能力

對于絕大部分設(shè)區(qū)的市而言，地方立法權(quán)的缺失導(dǎo)致地方政府在具體行政工作中無法根據(jù)地域的特殊性因地制宜地進(jìn)行管理。一些可借鑒、推廣的地方治理范本由于未通過立法形式加以固定，導(dǎo)致地方政府前期的諸多努力付之東流。從立法層面根據(jù)地方具體情況和實(shí)際需要，制定出既彰顯地方特色又貼近基層需求，同時(shí)具備針對性和可操作性的地方法規(guī)。這一方面有利于解決地方經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展過程中存在的一些無法可依，只能靠規(guī)章、政府決議處理的情形;另一方面有利于推進(jìn)依法治市，提升地方政府的依法行政水平。

二、設(shè)區(qū)的市立法工作堅(jiān)持的基本原則

（一）堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)，保持立法方向

堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)是確保地方立法工作開展的前提條件，也是地方立法工作的基本原則和根本保證。設(shè)區(qū)的市立法工作應(yīng)緊緊圍繞地方市委對本地區(qū)發(fā)展規(guī)劃的決策部署，制定符合本市經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的年度立法規(guī)劃，并提出相關(guān)配套的立法建議。堅(jiān)持每項(xiàng)立法的制定和修改都向同級黨委報(bào)告，并報(bào)地方市委審查批準(zhǔn)。對關(guān)系本地區(qū)發(fā)展的重大立法項(xiàng)目的制定和修改，必須由地方市委討論決定。

（二）堅(jiān)持問題導(dǎo)向，實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)立法

科學(xué)的立法項(xiàng)目應(yīng)考慮當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)、人文發(fā)展的現(xiàn)狀，發(fā)揚(yáng)民主精神。在征求意見的基礎(chǔ)上進(jìn)行調(diào)研及專家論證，制定好年度立法規(guī)劃。應(yīng)提前謀劃思路，考慮三到五年內(nèi)城市發(fā)展的需求以及地方市委中心工作和人民群眾關(guān)注的熱點(diǎn)問題，及時(shí)調(diào)整立法規(guī)劃，確保地方立法的質(zhì)量，提高立法的精細(xì)度。

（三）堅(jiān)持開門立法，提升立法質(zhì)量

立法工作應(yīng)堅(jiān)持嚴(yán)要求和高標(biāo)準(zhǔn)的立法態(tài)度，積極探索符合地方實(shí)際的立法機(jī)制。堅(jiān)持開門立法，通過制定嚴(yán)謹(jǐn)?shù)牧⒎ɑI備制度，理順咨詢方式、咨詢程序、意見收集、意見反饋、意見吸收、意見使用等工作機(jī)制，更好為地方立法工作提供有益指導(dǎo)。通過充分聽取和廣泛征求社會各界對地方立法的修改意見和建議，凝聚社會共識，切實(shí)提高地方法規(guī)的科學(xué)性和執(zhí)行性。

三、設(shè)區(qū)的市在立法過程中存在的難點(diǎn)問題

（一）不同層級立法的沖突問題

《立法法》賦予設(shè)區(qū)的市立法權(quán)，其在實(shí)施地方立法過程中不可避免地存在立法沖突問題。[1]如何避免不同層級立法的沖突問題，關(guān)鍵在限制設(shè)區(qū)的市地方立法的權(quán)限。依法賦予設(shè)區(qū)的市立法權(quán)，目的是為了設(shè)區(qū)的市根據(jù)地域的特殊性和實(shí)際需求，加強(qiáng)城市管理、強(qiáng)化環(huán)境保護(hù)和歷史文化保護(hù)。城市本身的特殊性應(yīng)是地方立法推廣和實(shí)施的基礎(chǔ)。同時(shí)應(yīng)從行政級別方面進(jìn)行相應(yīng)的設(shè)置，對于設(shè)區(qū)的市制定出的地方立法，必須向上一級省人大常委會報(bào)備，由省級人大常委會對報(bào)備的地方性法規(guī)進(jìn)行合法性審查，審查的內(nèi)容包括地方立法是否合法，是否存在與上位法沖突等問題。對于產(chǎn)生沖突的地方性法規(guī)不予通過，或者建議進(jìn)行相應(yīng)的修改，幫助避免不同層級立法沖突的問題。

（二）立法模式的“簡”與“繁”問題

從國家立法層面而言，目前我國已具備較為完整的法律體系，擁有龐大及繁雜的法律法規(guī)。通過賦予設(shè)區(qū)的市地方立法權(quán)，進(jìn)一步精簡、增設(shè)、完善法律體系。[2]國家立法層面對地方具有特殊性的問題，在進(jìn)行立法的過程中存在一定的局限性，地方立法可對國家立法不足進(jìn)行補(bǔ)充和完善。同時(shí)地方立法模式還可結(jié)合地方特點(diǎn)，提出行之有效的地方法律條文。

（三）立法人才缺失的問題

立法專業(yè)人才的匱乏是地方在立法過程中亟待解決的問題。[3]目前大多數(shù)設(shè)區(qū)的市立法人才主要依托三種渠道：第一個(gè)渠道是高校從事法學(xué)教學(xué)和科研的專家，但是并不是所有設(shè)區(qū)的市都具有立法能力強(qiáng)的高校做依托，大多數(shù)設(shè)區(qū)的市高校的法學(xué)專業(yè)相對薄弱或者人才能力不足;第二個(gè)渠道是從事法律實(shí)務(wù)方面的專業(yè)人才，如律師、法官、檢察官等實(shí)務(wù)經(jīng)驗(yàn)比較豐富的法律人才，但是法律實(shí)務(wù)工作已經(jīng)占據(jù)了他們大部分的時(shí)間和精力，同時(shí)立法工作相對于實(shí)務(wù)工作要求更專業(yè)的理論功底;第三個(gè)渠道是新引進(jìn)的立法專業(yè)人才，但是新引進(jìn)的立法專業(yè)人才無法馬上熟悉地方風(fēng)土人情，不利于因地制宜地開展地方立法工作。

（四）立法動力不足的問題

設(shè)區(qū)的市在立法工作運(yùn)行層面上，普遍存在立法動力不足，起草渠道受限的問題。雖然在制定立法規(guī)則時(shí)已對立法的提案和起草主體進(jìn)行相應(yīng)的規(guī)定，但是在地方立法草案起草的過程中通常是“誰提案，誰起草”。一些地方政府職能部門為了避免成為立法提案和起草主體，采取“不提案、不作為”的消極態(tài)度。同時(shí)，由于每項(xiàng)地方立法都涉及到多重利益關(guān)系，地方政府職能部門作為提案和起草主體的同時(shí)也有可能是利益主體，在立法提案和起草的過程中不可以避免地帶有部門利益，或者受到其他利益關(guān)系的影響，無法保證立法提案和起草的科學(xué)性和民主性。

（五）公眾參與積極性不高的問題

從開門立法的角度，目前地方在立法過程中，普遍存在公眾參與積極性、主動性不高的問題。造成的主要原因是立法本身的專業(yè)性和復(fù)雜性。法律條文專業(yè)性強(qiáng)，在不進(jìn)行相關(guān)解釋的前提下，專業(yè)規(guī)范的法律條文對社會公眾而言是難懂生澀。在整個(gè)立法進(jìn)程中，立法部門雖然對于立法規(guī)劃、計(jì)劃、項(xiàng)目、草案等及時(shí)向社會公眾征求建議，但是社會公眾由于法律素養(yǎng)不足和法律意識淡薄，對關(guān)系切身利益的立法缺乏關(guān)注度。此外，立法機(jī)關(guān)對公眾意見的吸納和反饋機(jī)制尚不完善，也是造成目前公眾參與度不足、效果不明顯的原因。

四、推進(jìn)設(shè)區(qū)市立法工作的路徑與對策

（一）重視發(fā)揮地方人大主導(dǎo)作用

1.要把握法規(guī)立項(xiàng)的主導(dǎo)權(quán)。設(shè)區(qū)的市人大及其常委會在確定地方立法項(xiàng)目之前，必須加強(qiáng)立項(xiàng)調(diào)研，把好選題關(guān)。選題必須符合當(dāng)?shù)匕l(fā)展需求，特別是長時(shí)期無法解決的、群眾關(guān)注高的迫切需求。同時(shí)立法項(xiàng)目的選題應(yīng)考慮可操作和執(zhí)行性，便于相關(guān)部門操作和執(zhí)行。設(shè)區(qū)的市人大及其常委會應(yīng)妥善處理地方性法規(guī)和地方政府規(guī)章的關(guān)系問題，針對地方政府已經(jīng)制定政府規(guī)章的事項(xiàng)，可通過政府規(guī)章加以處理和解決。

2.要把握法規(guī)起草的主導(dǎo)權(quán)。設(shè)區(qū)的市應(yīng)有專門的機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)法規(guī)起草工作，并且在法規(guī)起草的過程中起到積極主導(dǎo)和協(xié)調(diào)的作用，使其形成良性的互動關(guān)系，更好地推進(jìn)立法進(jìn)程。目前構(gòu)建“立法工作者、實(shí)際工作者、專家學(xué)者”三結(jié)合的起草模式是很多設(shè)區(qū)的市正在探索的法規(guī)起草模式，探索委托起草工作機(jī)制，必要時(shí)可將法規(guī)交由立法起草能力強(qiáng)的第三方起草，使地方人大保持中立的地位，避免制定過程中的利益沖突問題。

3.充分發(fā)揮人大代表的主體作用。地方人大代表是從基層、不同行業(yè)中推選產(chǎn)生的，相對比較了解基層和行業(yè)的實(shí)際情況，在參政議政的過程中能更真實(shí)地反應(yīng)基層群眾和行業(yè)的訴求。人大代表在地方立法過程中通過結(jié)合地方的區(qū)情、民情，發(fā)揮自身優(yōu)勢多諫言獻(xiàn)策，積極主動地參與到地方立法的制定過程中，特別是立法草案的意見征求過程中。人大代表中還有部分來自相關(guān)的法律部門，是法律專業(yè)人士，這些人不僅有專業(yè)知識，同時(shí)比較了解地方實(shí)際情況，在地方立法起草、審議和表決等過程都發(fā)揮不可或缺的作用。

（二）重視推進(jìn)精細(xì)化立法

1.精選立法項(xiàng)目。建立立法前評估制度是精選立法項(xiàng)目的必要措施。通過立法前評估制度在立法項(xiàng)目制定前對立法的各項(xiàng)數(shù)據(jù)、立法成本以及立法做出后具體的實(shí)施情況進(jìn)行系統(tǒng)的、科學(xué)地分析和把握。立法項(xiàng)目的選定通常會受到特定條件、特定時(shí)間、特定資源的限制。比如一些設(shè)區(qū)的市急需制定一些符合地方發(fā)展的立法，但是由于立法經(jīng)驗(yàn)不足、立法條件受限，導(dǎo)致立法狀態(tài)的重復(fù)和無序。通過精選立法項(xiàng)目有利于集中力量做好地方立法工作，同時(shí)積累立法經(jīng)驗(yàn)，實(shí)現(xiàn)立法質(zhì)量和數(shù)量的并重。

2.簡約立法體例。地方立法在保持地方特色的前提下，更注重立法的針對性、地區(qū)性、可操作性。在體例上可選擇更簡易和靈活的模式，不局限于立法條文形式和條文數(shù)量，節(jié)約立法資源，增加立法執(zhí)行力。

3.規(guī)范法律條文。法律條文的規(guī)范嚴(yán)謹(jǐn)是立法的基本要求，體現(xiàn)在語言文字邏輯結(jié)構(gòu)嚴(yán)謹(jǐn)、清晰、準(zhǔn)確及構(gòu)成要素準(zhǔn)確、完整。地方立法相對于國家立法而言，在規(guī)范法律條文的同時(shí)要突出法的實(shí)用性功能，讓地方立法能夠更具有可操作性和執(zhí)行性。

（三）重視健全立法工作機(jī)制

1.改進(jìn)立法調(diào)研機(jī)制。在立法的準(zhǔn)備階段，立法人員要提前熟悉和掌握相關(guān)法律知識，包括立法的基本原理、上位法的立法狀況、部門立法的相關(guān)狀況、周邊其他地區(qū)的立法狀況。同時(shí)結(jié)合地方的實(shí)際需要，根據(jù)地方特有的風(fēng)土人情，系統(tǒng)和全面把握地方立法的特殊性，避免地方立法的程序化和形式化，提高地方立法的審議質(zhì)量。

2.完善法規(guī)審議制度。通過完善法規(guī)審議制度保障立法部門在充分開展立法調(diào)研后，針對立法過程中出現(xiàn)的難點(diǎn)問題進(jìn)行審議。建立審議辯論制度，在立法工作遇到重大分歧和重大難點(diǎn)時(shí)，組織立法專家、相關(guān)部門、直接利害關(guān)系人等進(jìn)行有針對性的辯論，使不同的意見進(jìn)行碰撞，解決立法工作的重大分歧難點(diǎn)。

3.完善公眾參與制度。在立法規(guī)劃編制前、法規(guī)草案起草中、法規(guī)草案審議后，通過各自渠道積極向公眾征求相關(guān)的立法意見。通過網(wǎng)絡(luò)、微信、手機(jī)APP等新傳媒技術(shù)，拓寬和保障公眾參與立法工作的公開渠道。[4]把溝通協(xié)商機(jī)制作為引導(dǎo)公眾有序參與地方立法的重要抓手，要加強(qiáng)對公眾意見的分析研究、吸納和反饋，提高對地方立法的認(rèn)同度，使公眾切實(shí)成為地方立法呼聲的收集者、傳遞者、遵守者。

4.重視立法隊(duì)伍梯次建設(shè)。完善立法隊(duì)伍梯次建設(shè)，通過多種形式和多種渠道，為未來的立法儲備人才，用五年到十年逐步建立起一支高素質(zhì)專業(yè)化的立法隊(duì)伍，提升地方立法能力?？蓮牡胤骄哂蟹▽W(xué)理論和實(shí)踐能力強(qiáng)的法官、檢察官、律師以及高校從事法學(xué)教學(xué)科研工作的學(xué)者中選拔立法人才。同時(shí)還可創(chuàng)新和拓寬相關(guān)的方式，加強(qiáng)對地方立法人才的培訓(xùn)，邀請外地立法專家授課和培訓(xùn)，組織赴外地學(xué)習(xí)地方立法工作經(jīng)驗(yàn)，派員全程參與到委托的第三方專家立法起草工作過程中學(xué)習(xí)經(jīng)驗(yàn)，通過學(xué)習(xí)、借鑒、參與盡快地適應(yīng)地方立法工作的剛性需求。

基金項(xiàng)目：福建省黨校、行政學(xué)院系統(tǒng)中國特色社會主義理論體系研究基地2019年度研究課題（編號：2019116）。

參考文獻(xiàn)：

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[3]譚波，侯夢凡.設(shè)區(qū)的市地方立法精細(xì)化研究—以河北省為例[J].江漢大學(xué)學(xué)報(bào)（社會科學(xué)版），2018（10）.

[4]黃昭作，黃良林.設(shè)區(qū)的市地方立法的困境與突圍—以溫州地方立法實(shí)踐為視角[J].人大研究，2018（10）.

作者單位：中共福建省寧德市委黨校法學(xué)教研室

責(zé)任編輯：劉小僑