共享經(jīng)濟領(lǐng)域行政執(zhí)法困境及完善①
—— 以網(wǎng)約車行政執(zhí)法為例

中央民族大學法學院 敖顏思文 楊帆 王旭

1 引論——共享經(jīng)濟與行政執(zhí)法

1.1 共享經(jīng)濟的概念及其特征

憑借物流業(yè)態(tài)的更新和互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)的迅速發(fā)展，以“閑置就是浪費”與“使用但不購買”為核心理念的共享經(jīng)濟，依托大數(shù)據(jù)、云計算平臺等的強力支持，已成為新的經(jīng)濟業(yè)態(tài)。盡管共享經(jīng)濟的概念尚無統(tǒng)一界定，但仍能通過學界研究和實踐總結(jié)歸納出共享經(jīng)濟的特征：一是以大數(shù)據(jù)信息技術(shù)為支撐；二是以資源使用權(quán)的交易作為核心；三是以資源的高效配置為目的。簡言之，共享經(jīng)濟客觀上提供可供分享的閑置資源，主觀上要求參與者有分享的意愿。

1.2 共享經(jīng)濟形態(tài)下行政執(zhí)法問題的語境設(shè)定

基于共享經(jīng)濟機遇與風險并存的特征，行政執(zhí)法行為如何兼顧市場健康有序和創(chuàng)新發(fā)展，已成為共享經(jīng)濟語境下行政執(zhí)法面臨的新型挑戰(zhàn)。在當下大數(shù)據(jù)快速發(fā)展的背景下，舊規(guī)則體制難以規(guī)制新生事物，相應執(zhí)法問題也隨之體現(xiàn)；“突擊式和運動式”的執(zhí)法打擊“典型”的方式也難以解決共享經(jīng)濟高度動態(tài)化、信息化帶來的新問題。

1.3 共享經(jīng)濟領(lǐng)域行政執(zhí)法創(chuàng)新的必要性

共享經(jīng)濟作為大數(shù)據(jù)時代新的經(jīng)濟形態(tài)，在行業(yè)發(fā)展“不成熟期”存在諸多單靠市場調(diào)節(jié)無法解決的問題，此時政府應當針對共享經(jīng)濟發(fā)展過程中暴露出的問題進行歸納總結(jié)并采取針對性執(zhí)法。但當前共享經(jīng)濟領(lǐng)域行政執(zhí)法并未能解決市場失靈引發(fā)的諸多問題。另外，互聯(lián)網(wǎng)信息技術(shù)的持續(xù)發(fā)展為行政執(zhí)法信息化、平臺化提供了技術(shù)支持?！靶畔⒒ㄔO(shè)是促進法治建設(shè)各項工作提速增效的重要手段?！币虼酸槍蚕斫?jīng)濟領(lǐng)域行政執(zhí)法存在問題，執(zhí)法機關(guān)應當順應大數(shù)據(jù)時代背景，積極探索行政執(zhí)法創(chuàng)新路徑。

2 共享經(jīng)濟領(lǐng)域行政執(zhí)法困境解析——以網(wǎng)約車為例

2.1 網(wǎng)約車行政執(zhí)法發(fā)展脈絡(luò)

近年來，網(wǎng)約車極大便利了民眾的出行。然而行政執(zhí)法機構(gòu)對于網(wǎng)約車發(fā)展所展現(xiàn)出來的執(zhí)法態(tài)度呈現(xiàn)反復性，主要表現(xiàn)為四個階段。

第一階段，“滴滴打車”等互聯(lián)網(wǎng)打車軟件作為出租車行業(yè)的既得利益服務者，而不是挑戰(zhàn)者身份，確實為出租車行業(yè)帶來資源配置優(yōu)化和創(chuàng)收。相應的，此階段共享經(jīng)濟發(fā)展并未突破現(xiàn)有行業(yè)秩序和法律法規(guī)，行政執(zhí)法機構(gòu)也并未對其進行執(zhí)法工作。

第二階段，“滴滴打車”等互聯(lián)網(wǎng)平臺開始嘗試突破特許經(jīng)營的行政審批體制，網(wǎng)約車合法化問題也爭論不休，但大多地方政府執(zhí)法方式各不相同。如：以沒有運營資格為由，直接對網(wǎng)約車司機進行處罰；放手市場自行調(diào)節(jié)，卻造成出租車從業(yè)者圍堵網(wǎng)約車司機群體性事件。執(zhí)法機關(guān)充分運用大數(shù)據(jù)信息技術(shù)，創(chuàng)新網(wǎng)約車執(zhí)法方式。如“政府管平臺，平臺管車輛”的“上海模式”。

第三階段，大規(guī)模的私家車接入互聯(lián)網(wǎng)平臺，引起特許經(jīng)營制度下傳統(tǒng)出租車行業(yè)的激烈抗議和沖突，加之執(zhí)法機關(guān)缺乏應對市場信息不對稱的技術(shù)手段，執(zhí)法部門開始傾向于管制型執(zhí)法。這一階段，以網(wǎng)約車領(lǐng)域行政執(zhí)法因信息技術(shù)支持不足與執(zhí)法依據(jù)缺失，執(zhí)法缺乏統(tǒng)一標準與常態(tài)化監(jiān)管。

第四階段，各地政府的管制型執(zhí)法使得執(zhí)法的社會成本上升，行政執(zhí)法的合法性與合理性受到廣泛質(zhì)疑。網(wǎng)約車執(zhí)法在保障民眾出行安全和出行便利之間產(chǎn)生博弈。盡管如此，網(wǎng)約車平臺的監(jiān)管仍未走出“運動式”模式，常態(tài)化執(zhí)法仍未形成。

2.2 網(wǎng)約車行政執(zhí)法面臨的新問題

滴滴平臺因自身運用模式和未得到有效監(jiān)管的原因，存在乘客安全風險、乘客隱私泄露、數(shù)據(jù)信息壟斷、責任認定困難以及多次整改不徹底等問題。

一是監(jiān)管力度不足，乘客安全得不到有效保障。2018年多次出現(xiàn)滴滴乘客遇害案件，一方面充分暴露出滴滴平臺網(wǎng)約車司機考核機制不合理、滴滴打車平臺對乘客安全的極端冷漠。另一方面也說明行政機關(guān)對滴滴平臺監(jiān)管不徹底和缺乏長期性。行政執(zhí)法的強制性并未在對滴滴平臺監(jiān)管過程中得到充分發(fā)揮。其一是沒有具體的處罰措施，僅要求滴滴平臺有所行動，執(zhí)法機關(guān)過于容忍；其二是監(jiān)管結(jié)果執(zhí)行力不足，對滴滴平臺僅要求“清退”；其三，滴滴平臺沒有采取進一步的改進措施，執(zhí)法機關(guān)是只“監(jiān)”不“管”，無法真正體現(xiàn)執(zhí)法強制性也無法實現(xiàn)執(zhí)法目標。

二是信息不對稱，難以對平臺進行有效監(jiān)管?，F(xiàn)階段，執(zhí)法機關(guān)對滴滴平臺數(shù)據(jù)信息的監(jiān)管上出現(xiàn)的問題主要包括以下幾個方面：其一，在數(shù)據(jù)管理上，對數(shù)據(jù)的真實性難以保障。以“樂清女孩受害案”為例，執(zhí)法機關(guān)在案件發(fā)生后的調(diào)查過程中才發(fā)現(xiàn)車輛使用者和所有者信息不符；其二，在數(shù)據(jù)收集上，執(zhí)法機關(guān)現(xiàn)階段的數(shù)據(jù)來源主要是對已發(fā)生事件的歸類總結(jié)，從而得出一般規(guī)律。該措施問題在于過度依賴外部平臺傳輸?shù)男畔⒁坏┩獠啃畔⒊霈F(xiàn)錯誤，便會誤導執(zhí)法機關(guān)；其三，在數(shù)據(jù)運用上，缺乏數(shù)據(jù)檢索系統(tǒng)，無法有效歸類，無法在規(guī)定的時間采取有效的治理措施，加大對滴滴平臺的監(jiān)管難度。

三是監(jiān)管措施單一反復，整改事后監(jiān)督不足。針對滴滴的違法違規(guī)行為，監(jiān)管機關(guān)主要以約談和罰款為主，寄希望于其自身整改，但對整改后的事后監(jiān)督不足，導致整改屢次失敗。完全依靠市場監(jiān)管難以達到監(jiān)管目的，同時也有怠于行使執(zhí)法職能之嫌。

2.3 滴滴平臺監(jiān)管乏力的原因分析

2.3.1 新經(jīng)濟形態(tài)對于傳統(tǒng)行政執(zhí)法方式的沖擊

在大數(shù)據(jù)的背景下，由于法律滯后性的特征，行政執(zhí)法往往面臨“無法可依”的窘境，這一點在對滴滴平臺等新興經(jīng)濟形態(tài)的監(jiān)管上體現(xiàn)得尤為明顯。一方面，法的穩(wěn)定性要求不能頻繁的制定法律；另一方面，社會的快速發(fā)展也導致法律在某些領(lǐng)域無法使用，法律的滯后性就是這種沖突的具體體現(xiàn)。主要表現(xiàn)在事故的發(fā)生促使立法活動開展。輿論都在事故發(fā)生之后才意識到現(xiàn)有法律制度的不完善，也就意味著在事故發(fā)生之后相關(guān)的立法者才進行反思法律規(guī)定漏洞所在。

2.3.2 監(jiān)管手段對應不足

從經(jīng)濟發(fā)展來看，傳統(tǒng)的監(jiān)管措施旨在消除市場失靈，因此常規(guī)的手段有行政許可、資格審查、數(shù)量價格管制、質(zhì)量控制等，但這些手段很難在共享經(jīng)濟中得到有效實施。一方面，滴滴平臺的介入使得機動車營運與非營運之間的界限變得更加難以區(qū)分。另一方面，出租車牌照和駕駛員營運資格屬于行政審批項目，網(wǎng)約車的出現(xiàn)同樣使得這兩種手段出現(xiàn)監(jiān)管困難。

2.3.3 事后監(jiān)管措施不足

就共享經(jīng)濟的監(jiān)管而言，長期以來設(shè)置了大量的事前監(jiān)管措施，尤其以許可型監(jiān)管最為明顯。原因在于，行政機關(guān)在長期的實踐過程中過于重視審批許可，設(shè)置了大量的審批環(huán)節(jié)，導致過多的事前監(jiān)管措施成為阻礙經(jīng)濟發(fā)展的力量。面對新生的分享經(jīng)濟，傳統(tǒng)的事前措施顯然難以滿足監(jiān)管需要。過分依賴事前監(jiān)管措施帶來的監(jiān)管效果與因法律的滯后性導致監(jiān)管漏洞并無二致。就行政執(zhí)法領(lǐng)域來說，事后監(jiān)管措施主要是針對執(zhí)法人員的執(zhí)法行為而言的。在傳統(tǒng)的執(zhí)法方式之下，為追求執(zhí)法目的的實現(xiàn)，執(zhí)法人員往往“置法律規(guī)定于不顧”，隨意采取處罰措施，突破“比例原則”的要求，“突擊執(zhí)法”屢見不鮮，執(zhí)法機關(guān)形象一落千丈。因此，事后監(jiān)管措施的實現(xiàn)不僅是為了徹底解決糾紛、實現(xiàn)監(jiān)管目標，同時也是凈化執(zhí)法隊伍，提升執(zhí)法人員素質(zhì)的要求。

3 共享經(jīng)濟領(lǐng)域行政執(zhí)法的完善路徑

在共享經(jīng)濟領(lǐng)域行政執(zhí)法的進程中可以發(fā)現(xiàn)，共享經(jīng)濟領(lǐng)域行政執(zhí)法存在行政執(zhí)法理念滯后；司法裁決不確定、難以起到普遍性指引作用等問題。這些問題均要求在國家治理體系轉(zhuǎn)型的視角下，進行系統(tǒng)性的思考和分析。

3.1 法治政府建設(shè)

法治政府轉(zhuǎn)型是十九大所提出的重要議題，也是共享經(jīng)濟時代下的必然要求。縱覽我國的歷次政府改革都是伴隨著經(jīng)濟形態(tài)發(fā)展而進行，這對規(guī)則制定的正當性和行政裁量的合理性有著新要求。

其一，更新規(guī)制理念。顯然，舊的執(zhí)法模式既無法實現(xiàn)維護市場秩序，保障民眾安全的執(zhí)法目的，也在客觀上抑制了共享經(jīng)濟市場的良性發(fā)展。因此，基于共享經(jīng)濟的市場特性，需執(zhí)法機關(guān)轉(zhuǎn)變執(zhí)法理念，創(chuàng)新執(zhí)法工具，運用信息技術(shù)推動執(zhí)法精準化、常態(tài)化；加強共享經(jīng)濟平臺監(jiān)管，由單向管制轉(zhuǎn)向多元主體協(xié)同共治，以有效回應共享經(jīng)濟提出的新問題。

其二，平衡自由裁量。設(shè)計和執(zhí)行裁量基準必須依托相應的平衡機制。對于行政裁量的適用理解主要有兩種思路：一是行政法治理念的深化。應當適用行政法法治原則、法治思維邏輯和民眾日常經(jīng)驗，對違法行為是否進行處罰以及處罰邊界進行限定；二是裁量機制容錯率提高。即將裁量基準難以解決的問題通過暫時擱置，后續(xù)通過專家討論或上級機關(guān)來解決，并授權(quán)行政執(zhí)法機關(guān)制定行政執(zhí)法解釋來對疑難問題設(shè)定標準。

3.2 行政執(zhí)法機制優(yōu)化

在機構(gòu)改革如期進行的基礎(chǔ)上，大部制改革為行政執(zhí)法機制優(yōu)化提供了有利契機。在共享經(jīng)濟領(lǐng)域，應當構(gòu)建體系化執(zhí)法機制。目前，共享經(jīng)濟領(lǐng)域的行政執(zhí)法往往以專項執(zhí)法、聯(lián)合執(zhí)法為主。專項執(zhí)法和聯(lián)合執(zhí)法能在較短的時間內(nèi)集中各個執(zhí)法部門，效果較為顯著。但過度依賴專項執(zhí)法、聯(lián)合執(zhí)法，會導致長期效果不佳，違法行為易出現(xiàn)反彈，易弱化一般執(zhí)法的力度，也反映出執(zhí)法實踐中日常巡查到位難、執(zhí)法力度不足等問題。

同時還應增強執(zhí)法信息化程度。信息作為共享經(jīng)濟運行的基礎(chǔ)，政府部門應充分利用大數(shù)據(jù)構(gòu)建新監(jiān)管體系，堅持審慎監(jiān)管和包容式監(jiān)管。一是強化共享經(jīng)濟平臺信息共享機制。執(zhí)法機關(guān)應當明確共享經(jīng)濟平臺信息披露和共享義務，提升執(zhí)法的實時性和準確性；二是增強各執(zhí)法機關(guān)間的信息共享。打破信息資源條塊分割的局面，形成信息全面共享機制。提供專業(yè)人員、專項資金保障，實現(xiàn)信息數(shù)據(jù)的雙向交流。