淺析三原縣土地流轉(zhuǎn)的發(fā)展?fàn)顩r

王俊艷

摘?要：黨的十七屆三中全會(huì)指出：“加強(qiáng)土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)管理和服務(wù)，建立健全土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)市場(chǎng)，按照依法自愿有償原則，允許農(nóng)民以轉(zhuǎn)包、出租、互轉(zhuǎn)讓、股份合作等形式流轉(zhuǎn)土地承包經(jīng)營權(quán)，發(fā)展多種形式的適度規(guī)模經(jīng)營”。實(shí)踐證明，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)是我國推進(jìn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的重要手段，是解決“三農(nóng)”問題的必由之路。近年來，三原縣委縣政府將農(nóng)業(yè)和農(nóng)村工作提升到重要地位，并且始終堅(jiān)持“依法、自愿、有償”的原則推進(jìn)農(nóng)村土地有序流轉(zhuǎn)，并取得了顯著的成效。

關(guān)鍵詞：三原縣;土地流轉(zhuǎn)

一、基本情況

三原縣是一個(gè)農(nóng)業(yè)大縣，位于關(guān)中平原腹地，自然資源條件優(yōu)越，地勢(shì)平坦，平原廣闊，水利發(fā)達(dá)，歷史悠久，為陜西省重要的糧、棉、菜、果產(chǎn)區(qū)之一。轄區(qū)14個(gè)鎮(zhèn)辦中心，農(nóng)業(yè)人口33.97萬人，土地總面積59.77萬畝，耕地面積53.76萬畝。截至2019年12月，全縣土地累計(jì)流轉(zhuǎn)面積186529畝，累計(jì)流轉(zhuǎn)出耕地的農(nóng)戶數(shù)16904戶，累計(jì)簽訂的流轉(zhuǎn)合同11289份，累計(jì)簽訂流轉(zhuǎn)合同的耕地流轉(zhuǎn)面積113513畝。

（1）流轉(zhuǎn)方式多樣化。

從全縣土地流轉(zhuǎn)情況來看，轉(zhuǎn)包、轉(zhuǎn)讓、出租、入股等多種流轉(zhuǎn)方式并存。

1.轉(zhuǎn)包（含代耕滿一年的），大部分外出務(wù)工家庭采取了這種方式。即原承包戶將承包地全部或部分轉(zhuǎn)包給轉(zhuǎn)入戶，轉(zhuǎn)包條件和利益關(guān)系雙方達(dá)成口頭協(xié)議，也不經(jīng)過發(fā)包方，只是一年一定一結(jié)算。截至2019年12月，全縣轉(zhuǎn)包土地流轉(zhuǎn)面積累計(jì)62266畝。這種流轉(zhuǎn)期限的不固定性，容易造成轉(zhuǎn)入方的短期行為，對(duì)土地進(jìn)行掠奪式經(jīng)營。

2.出租，即土地的流入方向流出方支付一定的租金。截至2019年12月，采取這種流轉(zhuǎn)方式全縣共累計(jì)流轉(zhuǎn)土地面積40547畝。如嵯峨鎮(zhèn)唐陵村的天齊現(xiàn)代農(nóng)業(yè)園，自2012年成立以來，陸續(xù)流轉(zhuǎn)土地5300畝，種植釀酒葡萄2300畝。打造一家集休閑度假、觀光旅游、特色美食、戶外運(yùn)動(dòng)、窯洞賓館、生態(tài)葡萄種植、酒莊觀光為一體的大型現(xiàn)代休閑農(nóng)業(yè)莊園。采用這種流轉(zhuǎn)方式，讓轉(zhuǎn)出方收入比較穩(wěn)定，但未考慮到價(jià)格因素給收益所帶來的影響。

3.入股，這種流轉(zhuǎn)方式，將農(nóng)民與企業(yè)（合作社）聯(lián)成利益共同體，農(nóng)民受益較大，但其收益受企業(yè)（合作社）的經(jīng)營狀況影響較大，農(nóng)民對(duì)此持觀望態(tài)度。

4.轉(zhuǎn)讓。對(duì)于那些家里有困難，不能外出務(wù)工的人來說，通過轉(zhuǎn)讓從當(dāng)?shù)剞r(nóng)戶手中獲得土地承包經(jīng)營權(quán)，從而擁有穩(wěn)定的生活來源，當(dāng)?shù)剞r(nóng)戶在轉(zhuǎn)讓土地承包經(jīng)營權(quán)時(shí)，已經(jīng)有比較穩(wěn)定的非農(nóng)收入，通過轉(zhuǎn)讓土地承包經(jīng)營權(quán)后，又得到了經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償用于擴(kuò)大二三產(chǎn)業(yè)。

（2）經(jīng)營模式多元化。

我縣農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)面積總體雖然較小，但蘊(yùn)育出了適合本地實(shí)際情況，符合我縣經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)律的一些農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營模式：

1.專業(yè)合作社經(jīng)營模式。截至2019年12月，我縣登記注冊(cè)各類農(nóng)民專業(yè)合作社 684 個(gè)，其中省級(jí)示范社13個(gè)。累計(jì)流入合作社的面積25966畝。如三原瑞潔食用菌專業(yè)合作社，流轉(zhuǎn)土地500畝，建設(shè)大棚40座，中棚300座。

2。農(nóng)業(yè)公司化經(jīng)營模式。農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)圍繞建立農(nóng)產(chǎn)品原料基地，采取公司+基地+農(nóng)戶的形式組建有限責(zé)任公司和股份有限公司。陜西馨盛花卉苗木科技有限公司，在高渠服務(wù)中心申家村建成大型智能溫室27000平方米，智能連棟溫室花卉生產(chǎn)線4條，推廣示范用日光溫室20個(gè)，花卉定點(diǎn)育苗中心1200平方米，年實(shí)現(xiàn)產(chǎn)值1100多萬元，輻射帶動(dòng)1000多戶。

3.專業(yè)大戶經(jīng)營模式。截至2019年12月，全縣流轉(zhuǎn)規(guī)模在50-100畝累計(jì)流轉(zhuǎn)面積達(dá)55937畝。流轉(zhuǎn)規(guī)模在100-500畝的累計(jì)流轉(zhuǎn)面積23249畝。如渠岸鎮(zhèn)的農(nóng)民張棟，流轉(zhuǎn)土地263畝，用于種植糧食。陂西鎮(zhèn)安樂中心共富村的馬彬好，流轉(zhuǎn)面積937.83畝，用于苗木花卉的栽培和糧食種植。

（3）發(fā)展效果明顯化。

近年來，隨著農(nóng)村勞動(dòng)力向二、三產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)規(guī)模不斷擴(kuò)大，幾十、幾百畝集中成片流轉(zhuǎn)呈上升趨勢(shì)。農(nóng)村土地合理流轉(zhuǎn)，促進(jìn)了土地資源的優(yōu)化配置和合理利用，提高土地產(chǎn)出率。在大戶示范、基地帶動(dòng)下，全縣已發(fā)展為南菜北果全縣畜的產(chǎn)業(yè)格局，土地流轉(zhuǎn)加快了我縣農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化的步伐。

二、存在的問題及原因

結(jié)合全縣土地流轉(zhuǎn)實(shí)際情況，大致存在以下幾個(gè)方面問題

（1）對(duì)土地流轉(zhuǎn)的思想認(rèn)識(shí)不到位，思想觀念亟待轉(zhuǎn)變。部分干部存在怕麻煩的思想，不愿意引導(dǎo)農(nóng)民進(jìn)行土地合理流轉(zhuǎn)，對(duì)土地合理流轉(zhuǎn)的重要性和必要性認(rèn)識(shí)不到位。同時(shí)有許多農(nóng)民對(duì)土地的所有權(quán)、承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)三者之間的關(guān)系模糊不清，對(duì)土地流轉(zhuǎn)的相關(guān)政策了解不多，擔(dān)心因流轉(zhuǎn)而失去承包權(quán)和收益，寧可粗放經(jīng)營，也不愿輕易流轉(zhuǎn)。

（2）農(nóng)民專業(yè)合作社、家庭農(nóng)場(chǎng)等新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體運(yùn)營所需資金不足，融資比較困難。大面積流轉(zhuǎn)土地從事高效農(nóng)業(yè)開發(fā)需要較大的資金投入，而合作社一般沒有貸款擔(dān)保單位，沒有資產(chǎn)抵押，因此很難從銀行貸到款，致使部分承包大戶在土地開發(fā)上存在嚴(yán)重的資金困難，規(guī)模難以擴(kuò)大，效益難以提高。

（3）農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)程序和方式不規(guī)范。隨著農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的規(guī)模擴(kuò)大，在土地流轉(zhuǎn)過程中涉及農(nóng)戶越來越多，也出現(xiàn)了各種問題。如土地流轉(zhuǎn)過程中農(nóng)民大多是通過私下?lián)＿M(jìn)行土地流轉(zhuǎn)，很少委托政府機(jī)構(gòu)或相關(guān)組織進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)。大多數(shù)農(nóng)民的土地流轉(zhuǎn)是以口頭協(xié)商進(jìn)行，至多找個(gè)中間人進(jìn)行說合，基本沒有簽訂正式的協(xié)議或合同。另外在土地流轉(zhuǎn)過程中，也出現(xiàn)了以村組名義代替農(nóng)民進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)，將農(nóng)戶的承包地出租、轉(zhuǎn)包，甚至買賣，采取少數(shù)服從多數(shù)的方式強(qiáng)行流轉(zhuǎn)，既違反了土地流轉(zhuǎn)的有關(guān)政策法律，也極大的損害了農(nóng)民的權(quán)益，極易造成不可挽回的損失和影響，產(chǎn)生大量的土地糾紛。

（4）風(fēng)險(xiǎn)防控機(jī)制還不健全。近年來，隨著土地流轉(zhuǎn)面積的增加，土地流轉(zhuǎn)價(jià)格上升明顯，目前主要集中在每畝每年500元至800元這一區(qū)間，但用于非農(nóng)經(jīng)營的土地流轉(zhuǎn)，流轉(zhuǎn)價(jià)格會(huì)更高，超過了每畝1000元。過高的土地流轉(zhuǎn)成本，致使種糧新型經(jīng)營主體效益微薄，甚至難以承受。如果遇上自然災(zāi)害，或經(jīng)營稍有不善，承包戶就必然虧損，最后這種風(fēng)險(xiǎn)自然就轉(zhuǎn)嫁給流出農(nóng)戶，租金也得不到保障。

（5）土地大規(guī)模流轉(zhuǎn)難度大。一些村在家庭承包經(jīng)營時(shí)為了公平，把土地按照高、中、低產(chǎn)田分類，平均發(fā)包給農(nóng)戶，導(dǎo)致地塊較多，難以成片。在規(guī)模經(jīng)營主體進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)時(shí)往往因?yàn)橐粦艋驇讘舨煌饬鬓D(zhuǎn)，使土地規(guī)模化流轉(zhuǎn)難以達(dá)成，從而阻礙了適度規(guī)模經(jīng)營。同時(shí)還有不少農(nóng)戶對(duì)自己承包經(jīng)營土地依賴性強(qiáng)，特別是農(nóng)村“40-50歲”人員，受教育程度低，缺乏外出務(wù)工技能，也不想遠(yuǎn)離家庭，致使土地難以成方連片的大面積流轉(zhuǎn)。即使采取轉(zhuǎn)包、出租、代耕等方式流轉(zhuǎn)的土地，也大多是農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施較差，農(nóng)戶規(guī)模小，不適于連片種植和機(jī)械耕作，規(guī)模流轉(zhuǎn)難度加大。

三、幾點(diǎn)建議

（1）轉(zhuǎn)變思想觀念，加快土地流轉(zhuǎn)步伐。加大農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)政策法規(guī)的宣傳力度，讓農(nóng)民了解到土地流轉(zhuǎn)對(duì)自身帶來的好處，不僅可以增加農(nóng)民自身的收入渠道，還能將閑置的土地變?yōu)殄X，可以有效的促進(jìn)農(nóng)民積極配合國家農(nóng)村土地的流轉(zhuǎn)。同時(shí)充分利用土地承包權(quán)確權(quán)登記版證工作的成果，農(nóng)民手里有證件，就能放心大膽地把土地流轉(zhuǎn)出去。規(guī)范農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)程序，加大對(duì)土地流轉(zhuǎn)的補(bǔ)貼扶持力度，讓土地流轉(zhuǎn)著真正吃上一顆“定心丸”。

（2）以提高土地流轉(zhuǎn)效益為目的。把土地流轉(zhuǎn)與穩(wěn)定糧食生產(chǎn)結(jié)合起來，提高糧食生產(chǎn)的規(guī)模效益;把土地流轉(zhuǎn)與農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營結(jié)合起來，培育壯大特色優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè);把土地流轉(zhuǎn)與新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)和就近就業(yè)結(jié)合起來，拓寬農(nóng)民增收渠道。把土地流轉(zhuǎn)與家庭農(nóng)場(chǎng)，專業(yè)合作社結(jié)合起來，增加農(nóng)民收入。

（3）實(shí)行政策傾斜，加大對(duì)流轉(zhuǎn)大戶的扶持力度。要在政策扶持、信貸傾斜、風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償和科技服務(wù)等方面實(shí)現(xiàn)傾斜政策，扶持流轉(zhuǎn)大戶，讓他們流轉(zhuǎn)土地有錢賺、無風(fēng)險(xiǎn)。對(duì)達(dá)到一定規(guī)模的種植大戶，政府應(yīng)當(dāng)給予產(chǎn)業(yè)政策扶持，比如以獎(jiǎng)代補(bǔ)的辦法給予直接補(bǔ)貼;對(duì)涉農(nóng)項(xiàng)目直接打捆，向流轉(zhuǎn)大戶傾斜，扶持改善農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施等;要建立農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償機(jī)制，堅(jiān)持政府推動(dòng)、市場(chǎng)運(yùn)作的原則，推進(jìn)政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)工作;要強(qiáng)化科技服務(wù)，結(jié)合農(nóng)業(yè)科技入戶工程，深入開展農(nóng)業(yè)科技培訓(xùn)和推廣服務(wù)，對(duì)規(guī)模較大和有發(fā)展?jié)摿Φ牧鬓D(zhuǎn)大戶，進(jìn)行科技人員與大戶結(jié)對(duì)子，進(jìn)一步提高其經(jīng)營水平和科技水平，加快全縣土地流轉(zhuǎn)進(jìn)程。

（4）完善制度規(guī)則，規(guī)范市場(chǎng)交易秩序。建立健全規(guī)范的市場(chǎng)管理制度和交易規(guī)則，對(duì)市場(chǎng)運(yùn)行、服務(wù)規(guī)范、中介行為、糾紛調(diào)處等作出具體規(guī)定，建立鎮(zhèn)（辦、中心）農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易所，各村配備信息員，完善縣鎮(zhèn)兩級(jí)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易平臺(tái)建設(shè)，為經(jīng)營者和承包農(nóng)戶雙方提供信息的有效對(duì)接;完善交易前置審核、拍賣競(jìng)價(jià)交易辦法、交易保證金繳退等制度，授權(quán)小額交易、方便群眾就近交易，進(jìn)一步規(guī)范農(nóng)村產(chǎn)權(quán)行為，探索土地經(jīng)營權(quán)抵押擔(dān)保融資模式，推動(dòng)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易市場(chǎng)建設(shè)“公開公正、規(guī)范有序”;加強(qiáng)流轉(zhuǎn)合同管理，使用三原縣農(nóng)村土地承包及流轉(zhuǎn)合同示范文本，避免流轉(zhuǎn)合同不規(guī)范，土地承包期限超出二輪延包期限等問題的發(fā)生;探索建立土地流轉(zhuǎn)履約保證保險(xiǎn)，加強(qiáng)監(jiān)管，促進(jìn)土地規(guī)范有序流轉(zhuǎn);加強(qiáng)農(nóng)村土地承包經(jīng)營糾紛調(diào)解仲裁體系建設(shè)，健全糾紛調(diào)處機(jī)制，妥善化解土地承包經(jīng)營流轉(zhuǎn)糾紛，保障流轉(zhuǎn)雙方合法權(quán)益。

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