社會資本參與PPP項目的影響因素與對策研究

摘 要：本文對國有資本與社會資本參與PPP項目的機會進行分析，在閱讀大量文獻和資料、對于兩者PPP項目參與的影響因素研究的基礎上，從社會資本參與PPP項目的角度，分析其在PPP項目參與上的制約因素，得出結論：PPP項目的參與方自身的稟賦對于其參與PPP項目具有重要作用。并針對性地提出了社會資本參與PPP項目的對策建議。

關鍵詞：PPP;國有資本;社會資本;融資能力

中圖分類號：F035文獻標識碼：A文章編號：1008-4428（2019）05-0094-02

一、 導言與文獻綜述

隨著PPP融資模式在我國的興起，城市基礎設施項目的建設進入了一個新的發(fā)展天地，PPP項目對不同資本的準入也逐漸有了一套漸趨完整的機制，由于各類資本之間的稟賦差異，其在獲得PPP項目機會上也是存在一定的差異的，同時，這些差異一定或多或少地影響著PPP項目的發(fā)展與建設成果。本文從不同類型資本獲得參與PPP項目機會的角度出發(fā)，探尋國有資本、社會資本各自參與PPP項目的影響因素。

在市場環(huán)境日益復雜的條件下，政府部門對于合作伙伴的選擇在整個PPP項目建設中發(fā)揮著重要的作用。PPP項目投資成本高、風險因素眾多、建設周期長，且參與方眾多，這些都意味著PPP項目建設存在著眾多的不確定性。面對這些隨時可能發(fā)生的風險事件，政府部門將會有意識得尋找稟賦較強的資本作為合作對象。這些稟賦不僅包括資本規(guī)模、資本使用效率，還有企業(yè)應對風險的能力、財務能力、融資能力等。孫銀英（2011）認為影響企業(yè)競爭能力的因素包括財務、質(zhì)量和非財務三個方面。財務因素分析主要是針對企業(yè)產(chǎn)生的資金效益進行分析，質(zhì)量因素分析主要是考察企業(yè)實際獲得收益的多少，非財務影響因素分析則側重于企業(yè)策略的實施和長遠發(fā)展。劉江（2014）認為國有資本與非國有資本的效率存在一定的差距，但這個差距會隨著改革的深入而逐漸縮小。他基于2003—2011年的數(shù)據(jù)分析發(fā)現(xiàn)：第一，國有資本的競爭力普遍偏低，即使在國有控制力開始加強的新階段;第二，國有資本與非國有資本之間的效率差異并沒有隨著市場化改革的進程而縮小;第三 ，國有企業(yè)作為政府實施寬松的財政政策和貨幣政策的主要受益者，并未能充分利用政策資源，反而在短暫政策性提升資本效率之后很快與非國有資本進一步拉大了差距。章昀玥，張云寧，歐陽紅祥（2016）利用熵權法為各評價維度和指標賦權，研究表明私營部門的財務能力和商業(yè)信譽在PPP基礎設施項目私人合作伙伴選擇評價時占有較大的比重，由于基礎設施項目建設往往建設周期長，投資大，若所選擇的私營部門合作伙伴財務能力弱，一旦出現(xiàn)資金鏈斷裂，項目的工期和質(zhì)量都無法得到保障，因此強大的資金實力、融資能力以及制定合理的資金使用計劃都是項目成功的重要因素。私營部門合作伙伴的商業(yè)信譽和歷史業(yè)主滿意度在綜合評價過程中也應重點考察。此外，由于風險管理能力的權重較大，且風險管理關注度日趨增多，因此，在對合作伙伴進行選擇時，除傳統(tǒng)項目所關注的建設方案合理性以及建設管控水平之外，風險防范能力應重點關注。

二、 社會資本參與PPP項目的制約因素

在PPP項目的參與中，社會資本由于其規(guī)模小且自身實力不足等因素，制約其參與PPP項目的主要因素并非是其自身實力，而是來源于PPP項目特有的風險、 融資環(huán)境、政府行為等方面。

（一）PPP項目存在較多風險因素

基于全生命周期理論，PPP項目的風險可以劃分為決策階段的風險、融資階段的風險、建設階段的風險以及運營階段的風險。

1. 決策階段的風險

PPP項目決策階段風險是在PPP項目的決策與準備階段由于PPP模式選用不恰當、項目可行性研究不規(guī)范等方面的風險因素所導致的一系列風險事件。決策階段的風險可以細分為：PPP模式選用不恰當風險、強烈的公眾反對/敵意風險、項目決策延誤風險、項目獲準風險。

2. 融資階段的風險

PPP項目融資階段風險可以細分為：招投標風險、合同風險、獲準風險、融資風險和融資成本高風險。PPP項目融資階段風險指的是在PPP項目的融資階段，由于融資方式、融資結構不合理等風險因素所導致的資金籌措困難等一系列融資失敗的風險。

3. 建設階段的風險

PPP項目建設階段風險可以細分為：建設管理體制風險、設計風險、技術風險、質(zhì)量風險、完工風險、進度風險、現(xiàn)場數(shù)據(jù)風險、供應與采購風險、建設成本超支風險、天氣地質(zhì)等環(huán)境條件風險和建設工期延誤無法按時交付的風險以及安全風險。PPP項目建設階段風險指的是PPP項目在建設階段由于建設期政策變化、物價因素等風險因素可能導致的風險事件。

4. 運營階段風險

PPP項目運營階段風險可以細分為：運營收入風險、成本超支風險、費用支付風險、特許經(jīng)營期風險、殘值風險以及項目不唯一性風險。PPP項目運營階段風險指的是項目建設成功后投入運營時，由于運營期的一些風險因素所導致的風險時間。

5. 全生命周期風險

全生命周期風險是指在全生命周期理論指導下，項目的整個過程中由于一些系統(tǒng)的、宏觀的風險因素所導致的，貫穿于整個PPP項目階段的風險事件。

（二）社會資本融資困境

PPP項目投資規(guī)模大，成本回收期較長，社會資本自身資金實力不足就需要通過金融市場進行融資。社會資本的融資困境主要體現(xiàn)在以下幾個方面：

1. 金融機構貸款困難

PPP項目資金需求大，社會資本資金不足則需要向金融機構求助。由于政策因素以及資金安全方面的考慮，國有商業(yè)銀行多傾向于將資金貸給資本規(guī)模大、還款能力強的國有大型企業(yè)。

2. 證券市場不夠發(fā)達

我國的債券市場和國外相比不夠發(fā)達，大部分民營企業(yè)在債券方面的交易不夠活躍，且企業(yè)甚至對于債券不了解，債券市場供求方信息不對稱，導致債券融資無法成為社會資本的主要融資方式。

3. 信用管理和擔保體系的缺陷

我國的信用約束機制尚不健全，缺乏行之有效的失信保障和懲罰機制，這使得金融機構在貸款時更加小心謹慎，甚至拒絕向民營企業(yè)提供數(shù)額較大的貸款。且由于擔保體系不夠完善，民營企業(yè)無法找到合適的擔保方為其擔保以獲得貸款。

（三）政府行為

1. 政府對PPP項目把握不全面

部分政府在推行PPP項目時，一般都會策劃各種政策以及分成優(yōu)惠措施。但在PPP項目建設運營期間，由于政府對PPP項目的了解不夠深入，把握不夠全面，因此會導致很多問題的產(chǎn)生。PPP項目在各階段存在許多無法預測的風險因素，一個擁有契約精神的政府是社會資本參與PPP項目時最強有力的后盾。

2. PPP項目形式不確定

從目前的情況看，各地還存在將一些債務項目重新包裝以PPP項目的形式重新面向市場招標的情況。由于地方政府對PPP項目把握不夠準確，在處理PPP項目融資與盈利的關系上存在一些不足，這為社會資本的PPP項目之路增加了許多阻礙。

三、 結論與對策

與國有資本相比，社會資本在參與PPP項目的機會上，或多或少存在一些劣勢，面對當前社會資本參與PPP項目的內(nèi)在需求，以及在PPP項目機會獲取上真實存在的一些問題，本文從社會資本自身的能力提升、PPP項目的規(guī)范以及PPP人才等方面提出具體的建議。

（一）社會資本有意識的自我提升

PPP項目自身成本高、周期長、回報慢的特點，對參與PPP項目的資本方提出了嚴格的要求，不僅對社會資本，包括國有資本在內(nèi)的所有資本方都應對自身的能力做全方位的審視，了解自己的不足。對于PPP項目要求較強的融資能力、財務能力、應對風險的能力以及雄厚的資金實力，資本方都應針對性的提升其相應方面的能力。

（二）規(guī)范PPP項目的合同內(nèi)容

在就PPP項目的具體內(nèi)容協(xié)商時，政府和參與資本應對其中的內(nèi)容在項目開展前便達成一致，針對項目過程中可能出現(xiàn)的風險事件，建立較為合理的風險預警機制和風險分擔機制，以便在風險真實發(fā)生時，政府和參與資本能各司其職，將PPP項目的風險影響降到最小。同時，對于項目運營階段可能出現(xiàn)的財務風險，在合同中規(guī)定好較為合理的財政補貼機制，確保PPP項目能順利進行。

（三）培養(yǎng)PPP項目專業(yè)人才

PPP項目在我國發(fā)展時間不算太長，國內(nèi)許多企業(yè)對于PPP融資模式尚不熟悉，這就容易導致企業(yè)對PPP項目認識不清，從而對PPP項目的準入標準認知不清。

PPP項目的參與方眾多，且流程較為復雜，這就需要大量熟悉各項政策法律、了解金融財務知識以及專業(yè)的項目管理方面知識的人才，來協(xié)助政府和企業(yè)更好地建設PPP項目，應對PPP項目可能出現(xiàn)的風險。同時，不只是對專業(yè)的PPP人才提出了要求。在政府和企業(yè)內(nèi)部，也需要對參與PPP項目的相關人員進行各種PPP模式相關知識的培訓，并在必要時，能為有關人員提供較為專業(yè)的咨詢。

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作者簡介：

朱貝，女，江西上饒人，江西財經(jīng)大學財政學專業(yè)碩士在讀。