對上海社區(qū)綜合環(huán)境治理的績效評價體制的完善構(gòu)想

莊子揚

摘 要：目前上海對社區(qū)綜合環(huán)境治理的績效評價與研究取得了很大成效，對社會城市建設(shè)的發(fā)展起到了很大的作用。但隨著城市化發(fā)展速度的不斷加快，以及改革的不斷深化，弊端和問題也逐漸顯現(xiàn)出來，例如體制的建設(shè)不完全、資金漏洞大、缺失改進型反饋意見等。所以，對上海社區(qū)綜合環(huán)境治理的績效評價問題進行研究十分有必要，對于進一步推進城市化的發(fā)展速度，深化改革，進而提升社區(qū)綜合環(huán)境治理水平具有非常重要的作用。以環(huán)境管理學(xué)的績效評價方式問題為切入點，從評價方式的角度出發(fā)，探討通過什么樣的績效評價方式來堵住社區(qū)環(huán)境治理的資金漏洞而確保環(huán)境治理的績效，通過文獻研究與實地調(diào)研，提出融事前、事后、目標、過程于一體的環(huán)境治理績效評價框架。并在此框架的指導(dǎo)下，提出上海在社區(qū)綜合環(huán)境治理的績效評價方面的問題與對策。

關(guān)鍵詞：社區(qū)綜合環(huán)境治理;績效評價;體制構(gòu)想

中圖分類號：C916.2 ? ? ? ?文獻標志碼：A ? ? ?文章編號：1673-291X（2019）06-0136-02

引言

在如今，城市化得到了巨大的發(fā)展，城市內(nèi)部的治理問題越來越被重視。社區(qū)是城市中十分重要的一部分，是城市的基礎(chǔ)組成。社區(qū)的發(fā)展以及社區(qū)的治理，在一定的程度上也決定著城市化的發(fā)展，對于城市的發(fā)展的方向與方式也有一定的影響，也決定了一個城市的生活水平的高低，也是一個城市的治理水平的體現(xiàn)。并且，隨著社會的發(fā)展，中國進入了一個巨大的轉(zhuǎn)型時期。改革開放后，原來的以單位為中心的模式，逐漸發(fā)展成為多元化的發(fā)展模式，政府不單單是管理者，更是在成為引導(dǎo)者、參與者，逐漸發(fā)展成為政府與社會、企業(yè)共同合作的治理方式。而中國的社區(qū)綜合環(huán)境的治理相比較于西方是屬于比較晚的，在治理的結(jié)構(gòu)上、方式上等都是比較落后的。當前中國的社區(qū)綜合環(huán)境治理也存在著許多的問題，如民主不夠徹底、群眾參與度非常低等等。所以，應(yīng)高度重視社區(qū)綜合環(huán)境整治績效評價工作，以提高社區(qū)綜合環(huán)境的治理水平，營造一個整潔和諧的生活環(huán)境，改善市容市貌。

績效評價是治理體系中十分重要的一部分，貫穿著治理的全過程。而如今，對于績效評價更多的是在治理后對于結(jié)果的評價，也存在著評價虛高，以及官員在其中弄虛作假等問題。所以，社區(qū)綜合環(huán)境治理的績效評價的研究也是社區(qū)綜合環(huán)境治理中的關(guān)鍵，是必須要牢牢把控并且優(yōu)化結(jié)構(gòu)，使治理更徹底、更有效的重要方面。

一、上海社區(qū)綜合環(huán)境治理的績效評價面臨的障礙

1.居民參與評價程度低影響績效評價的客觀真實性。對于居民參與評價的程度較低，需要從主觀和客觀兩個方面來分析，主觀是自身意識問題，而客觀是政府體制問題。首先，主觀方面來說，居民對于參與績效評價體系中的反饋評價這一部分的意識是極差的，許多人都不知道社區(qū)環(huán)境綜合治理的績效評價過程中有評價反饋這一過程。同時，居民也不會想到對于治理之后的結(jié)果好壞對政府進行評價。從客觀方面來說，政府對于上海社區(qū)綜合環(huán)境治理的績效評價的整個體制中也比較忽視反饋型的評價，更不用說讓居民參與進評價的整個過程中。政府在目前的情況下，對于上海社區(qū)綜合環(huán)境治理績效評價體制中，一直存在著注重投入的過程卻缺少反饋缺改進的這樣一個制度上的缺陷，而居民的不了解評價反饋并不僅僅是自身的意識問題，也同時是政府沒有正確引導(dǎo)。或者說，政府在制度上根本缺失讓居民參與進評價反饋中的一個過程，政府忽視反饋評價的同時更是缺少居民參與評價，目前的制度偏重居民參與進治理的過程中，卻缺少事后更好地對治理進行反饋，這是因為在制度上沒有明確規(guī)范要求。因為缺少居民參與的評價是不完善的，是缺失公眾監(jiān)督的，所以在客觀的制度上缺少居民參與評價，也是當前上海社區(qū)綜合環(huán)境治理的績效評價中制度方面的一大問題。

2.資金漏洞與挪用使得評價目標失真。在社區(qū)綜合環(huán)境環(huán)境治理過程中，難以避免地會存在環(huán)境治理資金漏洞與環(huán)境專項治理資金挪用的情況，社區(qū)綜合環(huán)境治理方面上存在著很大的資金漏洞，所以所投入的資金并沒有取得預(yù)想的成效。對于環(huán)境治理，所需要的資金、人員以及物資是極其大量的投入，在方方面面中都需要資金的支持，而且如今的大氣污染嚴重，PM2.5超標等環(huán)境逐漸惡化的情況下，對于環(huán)境治理的要求日漸嚴峻，專項資金到位更是被需求。社區(qū)綜合環(huán)境治理更是環(huán)境治理的一個部分，更關(guān)系到人們的生活，但是上海社區(qū)綜合環(huán)境治理中也同時存在著資金漏洞以及專項資金被挪用的情況，國家對于上海社區(qū)綜合環(huán)境治理的撥款不在少數(shù)，但真正能用到實處，對社區(qū)綜合環(huán)境進行一定程度上治理的資金卻少之又少，社區(qū)依然存在著許多的環(huán)境問題，如此的資金漏洞與挪用是十分影響上海社區(qū)綜合環(huán)境治理的績效評價。很簡單的道理，因為錢花出去了，但沒花在社區(qū)綜合環(huán)境治理上，其投入與產(chǎn)出的比例大大失調(diào)，績效評價必是較差的。

二、上海社區(qū)綜合環(huán)境治理的績效評價的問題成因

1.政績考核看重經(jīng)濟效益則不注重社區(qū)環(huán)境發(fā)展。在如今的政績考核上，依舊注重的是經(jīng)濟的發(fā)展，注重的是經(jīng)濟帶動城市發(fā)展的道路，所以官員為了晉升會變相犧牲環(huán)境來取得經(jīng)濟效益使得經(jīng)濟發(fā)展更快更好。對于上海社區(qū)綜合環(huán)境治理的績效評價來說，目前的政績考核并不會將之納入考核系統(tǒng)之內(nèi)，或者只參考一些，官員能夠得到晉升主要還是看其帶來多少經(jīng)濟上的效益。上海的經(jīng)濟飛速發(fā)展，但是在一定程度上是犧牲了環(huán)境所達到的。比如寶鋼煉鋼廠，在冶煉的過程中所產(chǎn)生的濃煙則對周圍的社區(qū)產(chǎn)生了巨大的污染，但是所帶來的經(jīng)濟上的效益則是巨大的，官員政績考核則是如今帶來多少經(jīng)濟效益，加快了經(jīng)濟的發(fā)展而得到晉升，而不會是因為如今污染了多少大氣，影響了多少社區(qū)大氣環(huán)境而導(dǎo)致不能晉升。所以，上海社區(qū)綜合環(huán)境治理成為了為了經(jīng)濟發(fā)展或多或少可以犧牲一些的方面，而這樣的情況出現(xiàn)，在一定程度上會導(dǎo)致治理專項資金被挪用的情況出現(xiàn)，因為官員想要晉升則通過各種手段包括犧牲環(huán)境、挪用治理環(huán)境的資金來發(fā)展經(jīng)濟，這樣一來治理環(huán)境的資金缺少了，但在績效評價中投入一部分依舊是計算資金挪用前的總額，則會讓社區(qū)環(huán)境治理的資金產(chǎn)生巨大的漏洞。

2.缺乏改進型的反饋使得治理水平得不到提升。在績效評價的過程最后缺乏改進型的反饋是無法提升治理水平，上海社區(qū)綜合環(huán)境治理的績效評價效益不明顯的重要原因，改進型反饋可以讓治理者明白不足之處然后加以改進。在如今的社區(qū)綜合環(huán)境治理的績效評價的過程中，注重的是治理的過程與事前的投入并且對投入的預(yù)期，在事后關(guān)注的一般都是是否達到預(yù)期的目標，也就是是否結(jié)果與預(yù)期相匹配。而整個績效評價的過程中十分缺乏對治理過程中不足之處或錯誤之處能夠進行有改進型的反饋的過程，以政府為主體的治理者自身制度上沒有這一步驟，而居民更是沒有渠道沒有方法去對政府進行改進型的反饋，無法知道治理過程中的不足之處，就無法發(fā)揮出績效評價在評價的過程中達到提升治理水平的這一目的。從調(diào)研中可以發(fā)現(xiàn)，居民對于參與改進型反饋的過程幾乎沒有，而治理的成效的確是沒有達到對于投入的預(yù)想。在目前上海社區(qū)綜合環(huán)境治理的績效評價中，首先，對于反饋的過程在政府自身改進型的反饋，以及居民提出建議的改進型反饋則都是缺失的;其次，對于改進型反饋的重要性的認識則同樣也是缺失的，都沒有意識到其重要性，以及能夠?qū)χ卫硭教岣叩拇龠M作用，并且也沒有一定的制度來規(guī)范。

三、上海社區(qū)綜合環(huán)境治理的績效評價的體制構(gòu)想

對于上海社區(qū)綜合環(huán)境治理的績效評價的研究，本文做出了對其評價方式體系的一個假設(shè)框架，此框架結(jié)合了多元參與理論，居民參與理論，綠色GDP概念。

1.事前。對于整個社區(qū)綜合環(huán)境治理的績效評價的過程來說，事前所包括的內(nèi)容則是預(yù)算的審核，這是績效評價的第一道關(guān)卡。在此次研究中，提出對預(yù)算的使用進行軟性與硬性的分類規(guī)范。軟性的規(guī)范是指，其資金可以用來自由發(fā)展社區(qū)綜合環(huán)境的治理，是一種社區(qū)管理者可以用來按照自身特定情況進行發(fā)展的資金支持。軟性的預(yù)算，必須要做到嚴格把控，對于支出的項目必須進行嚴格的審核，逐條按照支出內(nèi)容進行資金的撥款，保證資金對社區(qū)綜合環(huán)境治理項目上的使用完整到位。而硬性的規(guī)范是指，按照國家政策，社區(qū)治理中所必須建設(shè)完成的項目，例如為完善社區(qū)社會工作崗位的發(fā)展這類的資金預(yù)算。對于資金預(yù)算審核，基本做到“軟必緊，硬可松”的原則，重點關(guān)注容易產(chǎn)生資金漏洞的具體方面，而放松不容易產(chǎn)生漏洞的硬性方面，這樣可以提高績效評價的工作效率，并有效地防止資金漏洞。

2.過程。對于社區(qū)環(huán)境治理的實施過程中，在本次研究中提出兩點：一是信息公開原則，二是行動三方治理。信息公開原則是一種公眾監(jiān)督行為，對于社區(qū)綜合環(huán)境治理的項目、資金用途、實施過程等內(nèi)容都應(yīng)該進行信息公開的行為。而過程中的三方治理是治理方式的重要原則。社區(qū)綜合環(huán)境治理方面是需要進行完善市場體制的，在市場失靈下，對于社區(qū)的治理更應(yīng)該政府與市場相結(jié)合，發(fā)展出政府、居民、第三方組織的共同治理的新模式，降低政府管理力度，把居委會從管理主體轉(zhuǎn)變?yōu)橐龑?dǎo)治理主體，成為三方管理之間的聯(lián)系紐帶，把管理過程的參與權(quán)利和責任分享給居民與第三方組織，能夠有效地加快社區(qū)建設(shè)的現(xiàn)代化進程，對綜合環(huán)境的治理水平起到非常大的促進作用，新常態(tài)下的績效評價體系也需要包括其內(nèi)容。

3.目標。對于上海社區(qū)綜合環(huán)境治理的績效評價，在此次研究中要實現(xiàn)的是環(huán)境治理納入政績考核和官員晉升之中的評價體系。將上海社區(qū)綜合環(huán)境治理的績效評價納入政績考核與領(lǐng)導(dǎo)干部晉升的指標上，實現(xiàn)方法是通過，將上海社區(qū)綜合環(huán)境治理的績效評價指標納入綠色GDP的評價指標之內(nèi)，然后將綠色GDP與政績考核和領(lǐng)導(dǎo)干部晉升相掛鉤，將綠色GDP與社區(qū)自然環(huán)境治理相結(jié)合，作為績效評價的指標放入對政府部門的政績考核與工作人員個人的評價晉升之中。將綠色GDP的概念引入上海社區(qū)綜合環(huán)境治理的績效評價中有著十分良好的作用，在此次研究中也稱之為“綠色”績效。

4.事后。對于事后的反饋是此次關(guān)鍵，如何反饋決定了如何有效對整個績效評價進行改進的關(guān)鍵。事后所需要做的一般是結(jié)果性的呈現(xiàn)，而如今上海社區(qū)綜合環(huán)境治理的績效評價的整個過程中在最后所做的大多數(shù)都是結(jié)果性的呈現(xiàn)，將治理后的結(jié)果呈現(xiàn)出來，與投入相核算得出此次治理的成效是否有效，這樣的績效評價的方式能夠體現(xiàn)出此次治理的好壞，但是對于績效評價如何帶動治理提升沒有任何作用。所以，對于事后所需要做的更應(yīng)該是改進型的反饋，引入改進型的反饋這一概念是希望通過事后的改進型反饋能夠?qū)φ麄€績效評價過程中所不足的地方有所改進。事后的改進型反饋是讓上海社區(qū)綜合環(huán)境治理的績效評價從事前到事后單向流程變?yōu)槟軓氖虑暗绞潞?，事后通過反饋到事前進行改進，通過不斷提高改進的循環(huán)來使上海社區(qū)綜合環(huán)境治理的績效評價達到非常好的成效。

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[責任編輯 吳 迪]