化肥農(nóng)藥減量與農(nóng)用地土壤污染治理研究

叢曉男 單菁菁

摘要：化肥農(nóng)藥的過量使用是導(dǎo)致農(nóng)用地土壤污染的重要原因。我國化肥農(nóng)藥使用量在全球處于高位，造成嚴(yán)重的土壤污染問題，給食品安全、土地安全、生態(tài)安全造成隱患，不利于農(nóng)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展。加快推進(jìn)農(nóng)用地土壤污染的生態(tài)化治理、保護(hù)好土壤環(huán)境是促進(jìn)農(nóng)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展的內(nèi)在要求和必然選擇。為此，應(yīng)從完善農(nóng)田土壤環(huán)境保護(hù)立法、加大土壤環(huán)境監(jiān)督執(zhí)法力度、制定綠色農(nóng)業(yè)標(biāo)準(zhǔn)體系、鼓勵支持企業(yè)發(fā)揮創(chuàng)新主體作用、建立健全生態(tài)農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣示范體系等角度推進(jìn)治理工作。

關(guān)鍵詞：土壤污染;減量;化肥;農(nóng)藥;高質(zhì)量發(fā)展

中圖分類號：F323.22? ? 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A? ? 文章編號：1001-862X（2019）02-0017-007

一、引 言

進(jìn)入新世紀(jì)以來，我國農(nóng)業(yè)發(fā)展取得了舉世矚目的成就。至2015年，全國糧食產(chǎn)量實現(xiàn)歷史性的“十二連增”，2016年、2017年總產(chǎn)量雖較2015年有所降低，但仍分別是歷史第三和第二高產(chǎn)年。在農(nóng)業(yè)連續(xù)高產(chǎn)的同時，農(nóng)用地土壤污染問題日益嚴(yán)峻，直接威脅我國的土地安全、糧食安全和生態(tài)安全，不利于農(nóng)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展。土地為萬物之母，五谷為萬民之命，加大農(nóng)用地土壤污染治理力度勢在必行。

農(nóng)業(yè)化學(xué)品尤其是化肥農(nóng)藥的大量投入是導(dǎo)致農(nóng)用地土壤污染的重要原因。糧食連續(xù)保持高產(chǎn)與化肥農(nóng)藥的大量投入有密切關(guān)系，但兩者之間并非單純的正向線性關(guān)系。研究表明，化肥農(nóng)藥投入量對糧食增產(chǎn)的彈性具有先增大后減小的特性，在高強(qiáng)度使用階段，其單位投入帶來的實際糧食產(chǎn)量增加量將不斷減少。[1-2]目前，我國化肥農(nóng)藥投入已進(jìn)入邊際報酬遞減階段，繼續(xù)增加投入量不僅無法明顯使糧食增產(chǎn)，還將產(chǎn)生嚴(yán)重的土壤污染和土地退化問題，對農(nóng)產(chǎn)品品質(zhì)和國民健康構(gòu)成嚴(yán)重威脅，最終形成“總量不增、質(zhì)量下降”的“非帕累托改進(jìn)”。

開展農(nóng)藥化肥投入減量是推進(jìn)農(nóng)用地土壤污染治理的重要途徑，也是實現(xiàn)農(nóng)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展的必然要求。習(xí)近平總書記在2017年中央農(nóng)村工作會議上指出，我國農(nóng)業(yè)正處在轉(zhuǎn)變發(fā)展方式、優(yōu)化經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、轉(zhuǎn)換增長動力的攻關(guān)期，要堅持以農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革為主線，走質(zhì)量興農(nóng)之路，實施質(zhì)量興農(nóng)戰(zhàn)略，加快實現(xiàn)由農(nóng)業(yè)大國向農(nóng)業(yè)強(qiáng)國的轉(zhuǎn)變。這一思想為農(nóng)用地土壤污染治理指明了方向。加強(qiáng)農(nóng)用地污染治理、推動農(nóng)業(yè)綠色轉(zhuǎn)型發(fā)展是實現(xiàn)農(nóng)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展的內(nèi)在要求和必然選擇。實施化肥農(nóng)藥減量與合理利用，本質(zhì)上是調(diào)整農(nóng)業(yè)要素投入稟賦結(jié)構(gòu)，是從“增量增產(chǎn)”到“減量增效”的關(guān)鍵轉(zhuǎn)換。我國高度重視化肥農(nóng)藥投入減量工作，陸續(xù)出臺大量的政策予以推進(jìn)，并取得了積極成效。2016年，全國化肥使用總量首次實現(xiàn)減量，農(nóng)藥則已實現(xiàn)連續(xù)下降，有22 個省份實現(xiàn)了化肥和農(nóng)藥零增長。[3]但是，化肥農(nóng)藥減量仍然存在法律法規(guī)體系不盡完善、監(jiān)督執(zhí)法力度不足、相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)缺失、市場力量偏弱等薄弱環(huán)節(jié)，面對階段性成績?nèi)孕璞３种?jǐn)慎，化肥農(nóng)藥減量增效工作仍需常抓不懈。

實際上，學(xué)界對農(nóng)業(yè)化學(xué)品過量投入問題的研究要早于政策實踐層面，且已取得較大研究進(jìn)展。目前，就農(nóng)業(yè)化學(xué)品投入與農(nóng)業(yè)產(chǎn)量間的脫鉤關(guān)系、農(nóng)業(yè)化學(xué)品持續(xù)過量投入的危害等問題，學(xué)界已基本達(dá)成共識，即化學(xué)品過量投入無法實現(xiàn)有效增產(chǎn)且產(chǎn)生了嚴(yán)峻的環(huán)境負(fù)面影響，這些基礎(chǔ)性研究為科學(xué)認(rèn)識農(nóng)業(yè)化學(xué)品投入的環(huán)境負(fù)面效應(yīng)、推進(jìn)投入減量政策制定提供了堅實的學(xué)理依據(jù)。當(dāng)前，學(xué)術(shù)探討的焦點主要集中在農(nóng)業(yè)化學(xué)品投入減量的實施路徑和實施對策方面。按照關(guān)注主體或研究對象的不同，大體上可將這些研究分為自上而下和自下而上兩類。自上而下的研究主要圍繞農(nóng)業(yè)化學(xué)品投入減量的頂層設(shè)計開展，其中已有大量文獻(xiàn)關(guān)注了農(nóng)用地土壤污染防治立法問題[4-7]，這些研究建議加快制定土壤污染防治相關(guān)法律法規(guī)、明確農(nóng)業(yè)化學(xué)品投入減量的相關(guān)規(guī)定，這些學(xué)術(shù)呼吁最終為黨和國家所重視，2018年8月十三屆全國人大常委會第五次會議全票通過了《土壤污染防治法》，有效彌補了我國土壤污染防治法律領(lǐng)域的空白;另有部分學(xué)者側(cè)重于研究經(jīng)濟(jì)手段對化肥農(nóng)藥投入減量的影響，其中又以農(nóng)業(yè)補貼影響分析多見[8-10]，某些學(xué)者獨辟蹊徑，從農(nóng)業(yè)化學(xué)品征稅角度開展了相關(guān)研究[11，12]，但對這一經(jīng)濟(jì)手段的有效性尚缺乏論證。與自上而下的研究思路不同，自下而上的研究主要關(guān)注作為微觀個體的農(nóng)民在農(nóng)業(yè)化學(xué)品投入減量中的作用，其研究邏輯在于分析農(nóng)民化肥農(nóng)藥施用決策行為的影響因素，并致力于從微觀層次引導(dǎo)農(nóng)民實現(xiàn)農(nóng)業(yè)化學(xué)品投入減量。[13-15]上述兩類研究關(guān)注了農(nóng)業(yè)化學(xué)品投入減量過程中不同主體的行為，這些研究豐富了農(nóng)業(yè)化學(xué)品投入減量的路徑與手段，為相關(guān)政策制定提供了有益思路。但是，這些研究也存在一定缺陷，主要表現(xiàn)為相對割裂了各主體之間的關(guān)系，在由上而下、由下而上的研究過程中無法有效協(xié)調(diào)頂層與底層、宏觀主體與微觀主體之間的作用關(guān)系，系統(tǒng)性、綜合性程度仍顯不足，對決策支撐的能力仍然有限。針對上述問題，本文系統(tǒng)梳理了我國化肥農(nóng)藥減量和農(nóng)用地土壤污染治理的基本態(tài)勢及存在的問題，并試圖彌合政府、企業(yè)、農(nóng)民等主體在化肥農(nóng)藥減量中的不同作用，從而提出農(nóng)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展導(dǎo)向下的系統(tǒng)性對策建議。

二、我國化肥農(nóng)藥使用和農(nóng)用地土壤污染態(tài)勢

我國化肥農(nóng)藥使用存在三大特征，即總量大、強(qiáng)度高、效率低。過量使用是造成農(nóng)用地土壤性狀惡化、重金屬污染的重要原因，并衍生出水體污染、農(nóng)產(chǎn)品安全等問題。

（一）化肥農(nóng)藥投入總量大、強(qiáng)度高、效率低

一是投入總量大。中國化肥農(nóng)藥產(chǎn)銷量巨大，生產(chǎn)和使用總量都是世界第一?；史矫?，2016年中國化肥總使用量為5984.1萬噸，較本世紀(jì)初增長了44.3%，其中包括氮肥2310.5萬噸、磷肥830.0萬噸、鉀肥636.9萬噸、復(fù)合肥2207.1萬噸，以復(fù)合肥的用量增長最快。從國際對比情況看，我國化肥年使用量約占世界三分之一，相當(dāng)于美國、印度的總和。農(nóng)藥方面，2016年我國農(nóng)藥使用量達(dá)174.1萬噸，較本世紀(jì)初增長了36.1%，雖較高峰年2014年有所減少，但總量仍處相對高位。

二是使用強(qiáng)度高。除了使用總量大外，我國還面臨著化肥農(nóng)藥使用強(qiáng)度高的問題。在同樣面積的耕地上，我國投入的化肥和農(nóng)藥量居世界前列。化肥使用方面，2015年我國化肥使用強(qiáng)度為362.0千克/公頃，比2000年提高了35.4%，是世界平均強(qiáng)度（137.6千克/公頃）的近3倍，在全球排名第21位，不僅遠(yuǎn)超同為金磚國家的俄羅斯、南非、印度和巴西，也超過法國、美國等農(nóng)業(yè)發(fā)達(dá)國家。以氮肥使用為例，我國大部分地區(qū)的使用強(qiáng)度均超過225千克/公頃這一國際公認(rèn)的上限。值得注意的是，日本、法國等國家的化肥使用強(qiáng)度在2008年后出現(xiàn)較為明顯的下降，這既與全球金融危機(jī)導(dǎo)致的化肥需求下降有關(guān)，也與兩國長期致力于改變化肥不合理使用有關(guān)。農(nóng)藥使用方面，2016年我國農(nóng)藥使用強(qiáng)度為10.4千克/公頃，較2000年增長了27.6%，比國際警戒線（7千克/公頃）高出48.6%，使用強(qiáng)度同樣遠(yuǎn)超世界平均水平，約為后者的2.5倍。

三是利用效率低。我國化肥使用技術(shù)仍以粗放的撒施、表施方式為主，除作物吸收外，大部分養(yǎng)分進(jìn)入了土壤和水體，利用效率低下。2017年，我國水稻、玉米、小麥三大糧食作物化肥利用率僅為37.8%[16]，盡管利用率已有較大幅度提高，但總體仍處較低水平，與歐美發(fā)達(dá)國家相比差距更是巨大。目前，美國糧食作物氮肥利用率大體在50%，歐洲主要國家糧食作物利用率大體在65%，比我國高15～30個百分點，歐美發(fā)達(dá)國家小麥、玉米等糧食作物的農(nóng)藥利用率在50%～60%，比我國高15～25個百分點。

（二）化肥農(nóng)藥投入過量威脅土地安全、生態(tài)安全、食品安全

化肥農(nóng)藥的過量使用給我國的土壤安全、生態(tài)安全和農(nóng)業(yè)安全帶來嚴(yán)重危害。

一是導(dǎo)致土壤性狀惡化。過量施用化肥，會使化肥中的氮、磷、鉀等化學(xué)成分大量殘余在土壤中，被土壤固結(jié)累積，易形成各種化學(xué)鹽分，造成土壤養(yǎng)分結(jié)構(gòu)失調(diào)，導(dǎo)致土壤生態(tài)系統(tǒng)物質(zhì)流的不暢或者斷裂，直接表現(xiàn)為養(yǎng)分循環(huán)和供給能力的降低。例如，過量施用氮肥會使農(nóng)作物的抗性下降，過量施用磷肥、鉀肥會使農(nóng)作物養(yǎng)分失衡等。此外，過量使用化肥對土壤酸度有較大影響，過磷酸鈣、硫酸銨、氯化銨、氯化鉀等生理酸性肥料導(dǎo)致土壤酸化板結(jié)。當(dāng)前，我國已有21.6%的耕地酸化嚴(yán)重，pH值降低了0.85[17]，土壤酸化板結(jié)，有機(jī)質(zhì)減少，土壤養(yǎng)分結(jié)構(gòu)失調(diào)，耕地質(zhì)量下降，導(dǎo)致農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的投入成本不斷增加，而農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)量不增加且質(zhì)量下降。

二是導(dǎo)致土壤重金屬污染。農(nóng)業(yè)化學(xué)品投入是除工礦污染源、交通污染源和大氣沉降綜合污染源之外的另一種造成土壤重金屬污染的源頭?；手泻猩椤㈡嚭玩k，農(nóng)藥中含有鎘、銅和砷等重金屬元素（或類金屬元素），過量施用會在土壤中不斷積累（重金屬難以分解），而土壤酸化會進(jìn)一步提高重金屬的活性，促進(jìn)重金屬的溶解釋放，增加作物對重金屬的吸收累積，加劇對生態(tài)環(huán)境和人類健康的危害。目前，全國耕地面積的10%以上（約1000萬公頃）受到重金屬污染，其中，西南、中南地區(qū)土壤重金屬超標(biāo)范圍較大，南方土壤污染重于北方[18]，鎘、汞、砷、鉛含量分布呈現(xiàn)從西北到東南、從東北到西南方向逐漸升高的態(tài)勢[19]，華北平原、長江中游、長江三角洲、珠江三角洲等區(qū)域土壤污染問題較為突出，而這些地區(qū)均是我國主要的糧食產(chǎn)區(qū)。

三是導(dǎo)致水體嚴(yán)重污染。農(nóng)業(yè)面源污染是工業(yè)污水和生活污水之外造成水體污染的第三大源頭。我國每年大約有50%～70%的化肥通過各種途徑流失到包括地下水、地表水和大氣等環(huán)境中，土壤水溶性養(yǎng)分等物質(zhì)被雨水和農(nóng)田灌水淋溶到地下水及地表水中，直接造成地表水富營養(yǎng)化和地下水硝酸鹽污染，不僅嚴(yán)重威脅人畜飲水安全，也打破了河湖生態(tài)系統(tǒng)平衡。2015年，我國廢水中氨氮排放量為229.9萬噸，其中農(nóng)業(yè)源氨氮排放量為72.6萬噸，占比高到31.6%[20];2017年，在全國開展?fàn)I養(yǎng)狀態(tài)監(jiān)測的109個湖泊（水庫）中，呈現(xiàn)富營養(yǎng)化狀態(tài)的多達(dá)33個，地下水“三氮”（亞硝酸鹽氮、硝酸鹽氮和銨氮）超標(biāo)現(xiàn)象仍較為嚴(yán)重。[21]

四是導(dǎo)致農(nóng)產(chǎn)品及食品安全問題。大量施用化肥農(nóng)藥導(dǎo)致各種有害化學(xué)成分、重金屬等在土壤中殘留嚴(yán)重，并經(jīng)過農(nóng)作物和食物鏈逐級傳遞、不斷蓄積，最終危害食品安全和人體健康。2011年農(nóng)業(yè)部對湖北、湖南、江西、四川四省重點污染區(qū)的237.2萬畝水稻田調(diào)查發(fā)現(xiàn)，超標(biāo)率高達(dá)67.8%，其中以鎘污染最為突出，其次包括砷、鎳、銅、汞等重金屬污染。2013年中國環(huán)境監(jiān)測總站對我國蔬菜種植區(qū)的監(jiān)測發(fā)現(xiàn)，超標(biāo)點位近1/4（24.3%），其中重金屬污染占17.5%。在農(nóng)藥殘留方面，近年來我國農(nóng)產(chǎn)品農(nóng)藥殘留超標(biāo)率雖然總體呈下降趨勢，但部分地區(qū)超標(biāo)現(xiàn)象仍比較嚴(yán)重。

三、化肥農(nóng)藥減量及土壤污染治理的進(jìn)展與問題

（一）主要進(jìn)展

1.政策法規(guī)層面

黨中央、國務(wù)院高度重視農(nóng)地污染治理問題。2015年，《中共中央、國務(wù)院關(guān)于加快推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的意見》明確要求加快農(nóng)業(yè)污染治理，開展土壤污染防治行動和修復(fù)試點，加強(qiáng)農(nóng)用地土壤環(huán)境保護(hù)，推進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化和生態(tài)化。2015年4月，國務(wù)院出臺《水污染防治行動計劃》，提出“控制農(nóng)業(yè)面源污染”。該計劃要求制定實施全國農(nóng)業(yè)面源污染綜合防治方案，開展低毒、低殘留農(nóng)藥使用補助試點推廣，實行測土配方施肥，到2020年，測土配方施肥技術(shù)推廣覆蓋率達(dá)到90%以上，化肥利用率提高到40%以上。2016年5月，國務(wù)院出臺了《土壤污染防治行動計劃》（“土十條”），要求盡快開展普查，摸清土壤污染和環(huán)境質(zhì)量現(xiàn)狀，對農(nóng)用地實施分類管理，加強(qiáng)對未污染土壤的保護(hù)，做好農(nóng)用地污染的防治和修復(fù)工作。2016年10月，國務(wù)院印發(fā)《全國農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化規(guī)劃（2016—2020年）》，要求走“產(chǎn)出高效、產(chǎn)品安全、資源節(jié)約、環(huán)境友好的農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展道路”，并把農(nóng)用地的污染治理作為重要任務(wù)。2017年1月，國務(wù)院印發(fā)《全國國土規(guī)劃綱要（2016—2030年）》，將農(nóng)村土壤污染防治作為推進(jìn)農(nóng)村土地綜合整治的重要內(nèi)容來抓，該綱要提出要開展土壤污染調(diào)查，掌握土壤環(huán)境質(zhì)量狀況，加強(qiáng)污染源監(jiān)管，開展污染治理與修復(fù)，改善區(qū)域土壤環(huán)境質(zhì)量，并在受污染耕地集中的區(qū)域優(yōu)先組織開展治理與修復(fù)。2018年1月，《中共中央國務(wù)院關(guān)于實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見》出臺，該意見提出“推進(jìn)鄉(xiāng)村綠色發(fā)展，打造人與自然和諧共生發(fā)展新格局”，并將農(nóng)村環(huán)境綜合治理作為實現(xiàn)這一目標(biāo)的重要工作內(nèi)容。意見提出要加強(qiáng)農(nóng)業(yè)面源污染防治，實現(xiàn)農(nóng)地化學(xué)品投入減量化，推進(jìn)有機(jī)肥替代化肥、病蟲害綠色防控，開展土壤污染治理與修復(fù)技術(shù)應(yīng)用試點。上述一系列指導(dǎo)意見或規(guī)劃的出臺基本實現(xiàn)了農(nóng)用地土壤污染治理的頂層設(shè)計，為深入開展治理提供了堅實的保障。

農(nóng)用地土壤污染治理是一項涉及農(nóng)業(yè)農(nóng)村、生態(tài)環(huán)境、自然資源等不同部門的系統(tǒng)性工程，在國家的高度重視下，各部門在分別制定治理計劃的基礎(chǔ)上，加強(qiáng)協(xié)同能力建設(shè)，將農(nóng)用地污染治理力度提升至前所未有的高度。農(nóng)業(yè)部于2015年開啟農(nóng)業(yè)面源污染治理攻堅戰(zhàn)，先后出臺了《到2020年化肥使用量零增長行動方案》和《到2020年農(nóng)藥使用量零增長行動方案》。提出到2020年實現(xiàn)農(nóng)業(yè)用水總量控制、化肥農(nóng)藥使用量減少、畜禽糞便秸稈地膜基本資源化利用的“一控兩減三基本”的目標(biāo)任務(wù)。2017年農(nóng)業(yè)部進(jìn)一步聚焦重點領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)，啟動實施了畜禽糞污資源化利用、果菜茶有機(jī)肥替代化肥、東北地區(qū)秸稈處理、農(nóng)膜回收和以長江為重點的水生生物保護(hù)行動等農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展五大行動。以2017年下發(fā)的《開展果菜茶有機(jī)肥替代化肥行動方案》為例，計劃到2020 年，果菜茶優(yōu)勢產(chǎn)區(qū)化肥用量減少20%以上，果菜茶核心產(chǎn)區(qū)和知名品牌生產(chǎn)基地（園區(qū)）化肥用量減少50%以上。自2015年起，國家發(fā)展改革委陸續(xù)取消了化肥用電、用氣和鐵路運輸補貼，從而使化肥價格形成機(jī)制加快市場化，有利于有機(jī)化肥等進(jìn)行替代。2016年12月，環(huán)保部、財政部、國土資源部、農(nóng)業(yè)部、衛(wèi)生計生委五部委共同編制并聯(lián)合印發(fā)了《全國土壤污染狀況詳查總體方案》，啟動對全國土壤污染狀況的詳細(xì)調(diào)查，詳查目標(biāo)是確保在2018年底前查明農(nóng)用地土壤污染的面積分布及其對農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量的影響，2020年底前掌握重點行業(yè)企業(yè)用地中污染地塊的分布及其環(huán)境風(fēng)險情況。2018年7月，生態(tài)環(huán)境部審議并原則通過了《農(nóng)業(yè)農(nóng)村污染治理攻堅戰(zhàn)行動計劃》，明確實施“一保兩治三減四提升”，即保護(hù)農(nóng)村飲用水水源地，治理農(nóng)村生活垃圾和污水，減少化肥、農(nóng)藥使用量和農(nóng)業(yè)用水總量，提升農(nóng)業(yè)面源污染超標(biāo)水體水質(zhì)、農(nóng)業(yè)廢棄物綜合利用率、農(nóng)村生態(tài)環(huán)境監(jiān)管能力和農(nóng)村居民生態(tài)環(huán)境保護(hù)參與度，推進(jìn)“農(nóng)業(yè)投入品減量化、生產(chǎn)清潔化、廢棄物資源化、產(chǎn)業(yè)模式生態(tài)化”。綜上可見，減少化肥、農(nóng)藥使用量，加強(qiáng)農(nóng)用地污染治理是下一階段農(nóng)業(yè)農(nóng)村工作的重點。

2.產(chǎn)業(yè)層面

企業(yè)在推進(jìn)農(nóng)用地污染治理當(dāng)中能夠發(fā)揮重要作用。國際經(jīng)驗表明，在市場經(jīng)濟(jì)條件下，企業(yè)由于貼近市場、了解市場需求，具備將技術(shù)優(yōu)勢轉(zhuǎn)為產(chǎn)品優(yōu)勢、將創(chuàng)新成果轉(zhuǎn)為現(xiàn)實生產(chǎn)力的天然優(yōu)勢，因而在創(chuàng)新轉(zhuǎn)型發(fā)展中更具成效。因此，在推動農(nóng)業(yè)污染防治和農(nóng)業(yè)綠色轉(zhuǎn)型發(fā)展過程中，發(fā)達(dá)國家普遍重視發(fā)揮企業(yè)的積極作用，并在立法、政策、推廣等方面給予大力支持。2016年國務(wù)院印發(fā)《全國農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化規(guī)劃（2016—2020年）》，把“創(chuàng)新強(qiáng)農(nóng)，著力推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型升級”作為首要任務(wù)?！巴潦畻l”也特別提出要加強(qiáng)土壤污染防治的研發(fā)與創(chuàng)新，鼓勵和引導(dǎo)企業(yè)積極參與農(nóng)用地的污染治理，推動土壤污染治理和修復(fù)的產(chǎn)業(yè)化發(fā)展。隨著國家“農(nóng)業(yè)雙減增效”及“有機(jī)肥替代化肥”等利好政策的出臺，有機(jī)肥料、生物農(nóng)藥等產(chǎn)業(yè)發(fā)展面臨著重大的發(fā)展機(jī)遇，企業(yè)界也緊跟國家政策腳步，著力探索農(nóng)用地污染防治和綠色農(nóng)業(yè)發(fā)展對策。

在實際調(diào)研中，筆者發(fā)現(xiàn)中國企業(yè)在推動農(nóng)用地污染治理和農(nóng)業(yè)綠色轉(zhuǎn)型發(fā)展中做了大量積極探索。我國不乏長期耕耘于生態(tài)農(nóng)業(yè)和農(nóng)用地污染生態(tài)化領(lǐng)域的企業(yè)。在長期的實踐中，企業(yè)通過自主投入、聯(lián)合高校和科研院所等方式，建立了各類農(nóng)業(yè)生物技術(shù)實驗室或工程研究中心，開展農(nóng)用地污染防治研發(fā)和產(chǎn)品創(chuàng)新，特別是在發(fā)酵工程、緩控釋肥、固氮微生物、功能微生物、土壤調(diào)節(jié)劑、水肥一體化、海洋資源利用等方面開展了廣泛探索，獲得了一系列具有自主知識產(chǎn)權(quán)的科技成果，一批質(zhì)量優(yōu)、效果好的產(chǎn)品先后投放市場，取得了良好的經(jīng)濟(jì)和生態(tài)效益，為減少化肥使用、治理土壤污染、改良耕地質(zhì)量、促進(jìn)可循環(huán)農(nóng)業(yè)做出了積極貢獻(xiàn)，在國內(nèi)外業(yè)界產(chǎn)生了較大影響。

整體而言，我國有機(jī)肥料與生物農(nóng)藥產(chǎn)業(yè)起步相對較晚、發(fā)展?jié)摿τ写诰颉Ｒ杂袡C(jī)肥料產(chǎn)業(yè)為例，數(shù)據(jù)顯示，2010—2017年，我國有機(jī)肥料及微生物肥料制造銷售行業(yè)收入逐年增長，2017年，有機(jī)肥料及微生物肥料制造企業(yè)達(dá)到553家，有機(jī)肥料及微生物肥料制造行業(yè)銷售收入為822.98億元，同比增長3.72%。經(jīng)過多年發(fā)展，我國有機(jī)肥料生產(chǎn)以及應(yīng)用已形成一定規(guī)模。從產(chǎn)品結(jié)構(gòu)看，形成了復(fù)混肥、精制有機(jī)肥、生物有機(jī)肥三足鼎立的局面，58%的企業(yè)以生產(chǎn)復(fù)混肥為主，31%的企業(yè)以生產(chǎn)精制有機(jī)肥為主，另外的11%的企業(yè)則以生產(chǎn)生物有機(jī)肥為主。[22]

（二）存在的問題

當(dāng)前，我國農(nóng)用地土壤污染治理頂層架構(gòu)已經(jīng)初步形成，各項治理工作穩(wěn)步推進(jìn)。綠色農(nóng)業(yè)、生態(tài)農(nóng)業(yè)發(fā)展理念深入人心，農(nóng)產(chǎn)品消費升級模式初顯。我國化肥農(nóng)藥投入量在2014—2015年達(dá)到峰值之后，已開始下降，初步呈現(xiàn)了較好的控制效果。2017年，我國水稻、玉米、小麥三大糧食作物化肥利用率為37.8%，相當(dāng)于減少尿素用量130萬噸（實物量），比2015 年提高2.6個百分點，農(nóng)藥利用率為38.8%，比2015年提高2.2個百分點，化肥農(nóng)藥零增長提前三年實現(xiàn)。此外，我國有機(jī)肥料、生物農(nóng)藥等產(chǎn)業(yè)日益壯大，研發(fā)能力持續(xù)提升，產(chǎn)品種類日益多元，對傳統(tǒng)化肥和農(nóng)藥的替代能力不斷增強(qiáng)。然而，必須看到，化肥農(nóng)藥減量和土壤污染防治工作在法律法規(guī)完善、新產(chǎn)品研發(fā)推廣支持、補貼機(jī)制、產(chǎn)業(yè)化運營等方面仍然存在較大的提升空間。

一是相關(guān)法規(guī)、標(biāo)準(zhǔn)制定滯后。2018年8月，《土壤污染防治法》頒布，填補了我國土壤污染防治領(lǐng)域長期無法可依的漏洞，極大地提升了土壤污染防治的規(guī)范性。但是，在化肥農(nóng)藥投入減量控制、化肥農(nóng)藥登記制度、使用全過程管理等方面仍缺乏明確的法律規(guī)定和具備可操行性的規(guī)章制度，未來仍亟待在《土壤污染防治法》的框架下予以細(xì)化、補充和完善。此外，我國土壤環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)滯后，污染種類和濃度限值標(biāo)準(zhǔn)缺乏，部分農(nóng)業(yè)化學(xué)投入品的標(biāo)準(zhǔn)過低、過粗等，導(dǎo)致農(nóng)業(yè)科技市場魚龍混雜，“劣幣驅(qū)逐良幣”現(xiàn)象較為普遍。

二是對傳統(tǒng)化肥農(nóng)藥替代產(chǎn)品的研發(fā)推廣支持力度不夠。研發(fā)和推廣土壤污染防治的新技術(shù)、新產(chǎn)品需要投入大量人力、物力、財力，如果沒有政府的支持，企業(yè)往往不堪重負(fù)。有機(jī)肥料和生物農(nóng)藥往往具有原料復(fù)雜、工藝要求高等特點，企業(yè)需要在研發(fā)方面投入大量資金，在技術(shù)轉(zhuǎn)化效益較低的情況下，很難保證足夠的研發(fā)強(qiáng)度。目前，政府對農(nóng)業(yè)企業(yè)的科技創(chuàng)新扶持力度不夠，特別是在一些重大農(nóng)業(yè)項目或農(nóng)田土壤治理項目招標(biāo)中，科技研發(fā)型企業(yè)往往由于注冊資金、企業(yè)規(guī)模等條框限制被拒之門外，使得先進(jìn)農(nóng)業(yè)技術(shù)和產(chǎn)品無法得到推廣應(yīng)用。

三是對新型肥料農(nóng)藥的補貼機(jī)制未完全理順。歷史上，財政支農(nóng)和對化肥農(nóng)藥的各類補貼政策是造成其過量使用的政策根源。[9]2015年后，此類補貼政策逐步退坡，對傳統(tǒng)化肥農(nóng)藥的投入產(chǎn)生一定抑制，有利于推進(jìn)減量化。但是，針對新型肥料農(nóng)藥使用環(huán)節(jié)的補貼力度較小，且未形成制度化安排，對提高新型化肥農(nóng)藥的市場競爭力和市場份額極為不利。

四是新型化肥農(nóng)藥產(chǎn)業(yè)集中度低、無序競爭明顯。以有機(jī)肥料產(chǎn)業(yè)為例，目前生產(chǎn)企業(yè)仍以中小型規(guī)模為主，統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，有66%的企業(yè)年產(chǎn)量小于2萬噸，年產(chǎn)量5萬噸以上的企業(yè)僅有4%。[22]規(guī)模較小的企業(yè)很難投入足夠的研發(fā)成本，而多從事技術(shù)門檻較低、市場競爭激烈的產(chǎn)品，不利于高端產(chǎn)品的研發(fā)和生產(chǎn)?；兽r(nóng)藥減量的市場化手段運用不足、企業(yè)作用未充分激活，將嚴(yán)重制約農(nóng)用地土壤污染治理的效率。

五是社會對新型化肥農(nóng)藥的接受程度較低。社會各界認(rèn)識不足，導(dǎo)致新技術(shù)、新產(chǎn)品推廣難度較大，很大程度上制約了有機(jī)肥料和生物農(nóng)藥產(chǎn)業(yè)的快速發(fā)展。廣大農(nóng)民文化水平普遍較低、環(huán)保意識不強(qiáng)，接受農(nóng)業(yè)新技術(shù)、新產(chǎn)品的主動性和能力較弱?！扒f稼一枝花，全靠肥當(dāng)家”成為農(nóng)用化學(xué)品投入的習(xí)慣性思維，一些農(nóng)民存有有機(jī)肥料肥效差的片面認(rèn)識，仍然習(xí)慣于靠高投入傳統(tǒng)化肥農(nóng)藥為主。

四、對策建議

加大科技研發(fā)投入、推進(jìn)農(nóng)用地污染治理和農(nóng)業(yè)綠色轉(zhuǎn)型，是實現(xiàn)農(nóng)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展的必由之路。在推動農(nóng)用地污染防治和農(nóng)業(yè)綠色轉(zhuǎn)型發(fā)展過程中，發(fā)達(dá)國家普遍重視發(fā)揮企業(yè)的能動作用，并在立法、政策、推廣等方面給予大力支持。在我國，雖然也有很多企業(yè)在農(nóng)用地污染治理和生態(tài)農(nóng)業(yè)方面進(jìn)行了大量探索和創(chuàng)新，但在其技術(shù)產(chǎn)品的實際推廣過程中卻面臨著重重困難，使得大量先進(jìn)適用技術(shù)難以得到及時的推廣和應(yīng)用，這種現(xiàn)象值得我們反思。事實上，在全國農(nóng)用地污染治理和農(nóng)業(yè)綠色轉(zhuǎn)型發(fā)展中，企業(yè)只能發(fā)揮“點”的作用，很難解決全國范圍“面”的問題。政府作為國家治理體系的核心力量，對農(nóng)用地污染的防治有著當(dāng)然且法定的責(zé)任。[23]因此，在化肥農(nóng)藥減量和土壤污染治理的攻堅時期，政府必須發(fā)揮引導(dǎo)作用，出臺政策，搭建平臺，對企業(yè)和科研機(jī)構(gòu)研發(fā)的先進(jìn)技術(shù)和產(chǎn)品的推廣應(yīng)用給予支持，以制度和技術(shù)推動農(nóng)用地污染治理，進(jìn)而促進(jìn)農(nóng)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展。為此，建議在以下方面予以優(yōu)化。

第一，完善農(nóng)用地土壤環(huán)境保護(hù)的相關(guān)立法工作。在《土壤污染防治法》的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步明確各部門責(zé)任，規(guī)范農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動，細(xì)化土壤污染防治的舉措。借鑒歐美國家的先進(jìn)經(jīng)驗，在國家層面制定“農(nóng)藥管理法”和“化肥管理法”，強(qiáng)化農(nóng)藥的登記和再登記管理，實施農(nóng)藥生產(chǎn)、經(jīng)營、使用全過程監(jiān)管。參考?xì)W盟做法，實行化肥總量控制，強(qiáng)化化肥的科學(xué)合理使用，鼓勵多用有機(jī)肥，提高化肥的有效利用率。參照美國、巴西等國的做法，采取國家立法形式，在大豆等豆科作物種植中強(qiáng)制推廣普及根瘤菌接種，大幅減少氮肥的使用。制定相關(guān)措施和行動計劃，大力推行農(nóng)業(yè)生物技術(shù)，推廣畜禽糞污綜合利用技術(shù)，開展秸稈還田和秸稈肥料化、飼料化、基料化、原料化和能源化利用，持續(xù)強(qiáng)化和完善測土配方施肥的技術(shù)與產(chǎn)品，確保土壤改得好、肥料減得了、氮磷控得住、品質(zhì)提得高，從質(zhì)量和數(shù)量兩方面確保我國農(nóng)產(chǎn)品的雙重安全。

第二，加大農(nóng)業(yè)面源污染和土壤環(huán)境監(jiān)督執(zhí)法力度。結(jié)合國家生態(tài)文明體制改革“1+6”方案，將農(nóng)業(yè)面源污染和土壤環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測納入國家生態(tài)環(huán)境監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)建設(shè)，補充完善監(jiān)測點位，根據(jù)各地不同情況增加特征污染物監(jiān)測項目，提高監(jiān)測頻次，準(zhǔn)確把握各地區(qū)農(nóng)用地的土壤污染情況（主要污染源、污染類型、程度、面積、分布等）及其對農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量的影響。建立土壤生態(tài)環(huán)境質(zhì)量基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫，搭建全國性土壤環(huán)境信息化管理平臺，為開展及時性、精準(zhǔn)化的土壤安全管理、土壤污染防治、土壤綜合改良乃至測土配方施肥等提供基礎(chǔ)。加大對農(nóng)業(yè)面源污染、土壤生態(tài)破壞、農(nóng)產(chǎn)品安全等的監(jiān)督執(zhí)法力度，將減少農(nóng)業(yè)污染、保護(hù)土壤安全、推進(jìn)農(nóng)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展納入地方領(lǐng)導(dǎo)干部的政績考核和自然資源資產(chǎn)離任審計。

第三，制定和完善綠色農(nóng)業(yè)標(biāo)準(zhǔn)體系。借鑒國外“雙指標(biāo)”和“分級標(biāo)準(zhǔn)”的經(jīng)驗，由政府組織制定土壤環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，研究制定土壤污染因子的“全量”和“可溶態(tài)”雙指標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)體系，為土壤污染的風(fēng)險評估和風(fēng)險管理提供科學(xué)依據(jù)。在“雙指標(biāo)”的基礎(chǔ)上，再根據(jù)國情和不同地方的實際情況研究制定分級標(biāo)準(zhǔn)體系，為土壤的分級開發(fā)利用和土壤污染的修復(fù)治理提供標(biāo)準(zhǔn)性依據(jù)。及時制定或修訂農(nóng)業(yè)投入品生產(chǎn)、經(jīng)營、使用，節(jié)水、節(jié)肥、節(jié)藥等農(nóng)業(yè)生產(chǎn)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范體系，如肥料、飼料、灌溉用水中有毒有害物質(zhì)限量，化肥農(nóng)藥包裝標(biāo)準(zhǔn)、根瘤菌產(chǎn)品標(biāo)準(zhǔn)等。通過完善綠色農(nóng)業(yè)、高質(zhì)量農(nóng)業(yè)標(biāo)準(zhǔn)體系，規(guī)范市場秩序，提高企業(yè)產(chǎn)品技術(shù)準(zhǔn)入門檻，避免在激烈的市場競爭中出現(xiàn)“劣幣驅(qū)逐良幣”現(xiàn)象，保護(hù)企業(yè)的創(chuàng)新積極性。

第四，鼓勵支持企業(yè)發(fā)揮創(chuàng)新主體作用。借鑒國際經(jīng)驗，以政府政策傾斜為引導(dǎo)，建立有利于綠色發(fā)展的農(nóng)業(yè)政策體系，盡快從增產(chǎn)導(dǎo)向轉(zhuǎn)向可持續(xù)、高質(zhì)量導(dǎo)向，從主要依靠資源消耗轉(zhuǎn)向資源節(jié)約、環(huán)境友好。一是完善激勵政策，擴(kuò)大稅收優(yōu)惠范圍、信貸扶持、專項資金支持等政策措施，調(diào)動龍頭企業(yè)發(fā)展綠色農(nóng)業(yè)的積極性，鼓勵企業(yè)在農(nóng)業(yè)綠色轉(zhuǎn)型發(fā)展過程中更好地發(fā)揮創(chuàng)新引擎作用。重點推進(jìn)對有機(jī)肥料、生物農(nóng)藥生產(chǎn)、使用各環(huán)節(jié)的補貼，有效降低其生產(chǎn)、流通、施用成本，提高農(nóng)民的使用意愿，提高其市場競爭力和市場份額，加大對傳統(tǒng)化肥農(nóng)藥的替換力度。必要時，應(yīng)考慮開征化肥稅。二是以市場機(jī)制為牽引，大力培育綠色農(nóng)產(chǎn)品品牌，采取綠色產(chǎn)品認(rèn)證、生態(tài)標(biāo)志、農(nóng)超對接、農(nóng)市對接、政府采購優(yōu)選等方式為綠色農(nóng)產(chǎn)品打開銷路、提升附加值，通過市場機(jī)制刺激綠色農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，形成良性循環(huán)。

第五，建立健全生態(tài)農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣示范體系。完善科技成果轉(zhuǎn)化機(jī)制，搭建科技成果轉(zhuǎn)化平臺，規(guī)范各類農(nóng)業(yè)科技重大項目的招投標(biāo)管理，由基層政府的農(nóng)業(yè)部門或科委牽頭，借鑒美國、澳大利亞、巴西、阿根廷等農(nóng)業(yè)發(fā)達(dá)國家的先進(jìn)經(jīng)驗，成立由政府、農(nóng)業(yè)協(xié)會、科研院所、大學(xué)和企業(yè)共同組成的農(nóng)業(yè)科技推廣體系，組織開展面向廣大農(nóng)民、農(nóng)企和經(jīng)銷商的農(nóng)業(yè)先進(jìn)適用技術(shù)推廣培訓(xùn)，加快新型肥料農(nóng)藥相關(guān)科研成果的推廣示范和應(yīng)用引導(dǎo)。此外，可探索建立一批不同類型的化肥農(nóng)藥減量增效示范農(nóng)田和示范區(qū)，充分發(fā)揮其引領(lǐng)、示范和標(biāo)桿作用。