改革開放四十年農(nóng)業(yè)支持保護制度：脈絡(luò)與發(fā)展

摘要：農(nóng)業(yè)支持保護制度建立與完善不僅是農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展的必然之路，也是經(jīng)濟社會現(xiàn)代化的表征。改革開放四十年來，中國農(nóng)業(yè)支持保護制度逐步系統(tǒng)化，從邏輯來看，農(nóng)業(yè)支持保護政策的外生演變實際上受到農(nóng)業(yè)內(nèi)生發(fā)展的驅(qū)動，在很大程度上對農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展起到了積極作用。同時也要看到，現(xiàn)行農(nóng)業(yè)支持保護政策的超調(diào)作用，并未充分發(fā)揮在農(nóng)業(yè)發(fā)展中的優(yōu)化配置作用，這也成為了農(nóng)業(yè)支持保護政策改革的新的出發(fā)點。顯然，農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展既有一般性規(guī)律，也存在不斷的問題變異。從改革開放四十年歷程來看，在形式上，農(nóng)業(yè)支持保護制度并不存在可以遵循的固定模式和可復(fù)制經(jīng)驗，但是在內(nèi)涵上仍然存在基本邏輯。透過四十年來中國農(nóng)業(yè)支持保護制度的脈絡(luò)，觀察未來的制度發(fā)展，將對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力提升與農(nóng)村社會進步產(chǎn)生積極作用。

關(guān)鍵詞：農(nóng)業(yè)支持保護;漸進式改革;糧食安全;資源配置

中圖分類號：F320? ? 文獻標志碼：A? ? 文章編號：1001-862X（2019）02-0029-008

改革開放四十年來，中國農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展取得了巨大的成就。在此過程中，中國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的絕對效率提升，相對效率快速下降，同時全球化的發(fā)展帶來的商品與要素的加速流動，系統(tǒng)性的農(nóng)業(yè)支持保護制度應(yīng)運而生，這也標志著中國經(jīng)濟社會發(fā)展進入新階段。中國農(nóng)業(yè)支持保護制度的改革發(fā)展路徑遵從了漸進式改革的邏輯，堅持問題導(dǎo)向，堅持穩(wěn)定發(fā)展，手段也從單一依靠財政逐步轉(zhuǎn)向立體的政策性供給。能夠觀察到，現(xiàn)有的農(nóng)業(yè)支持保護制度的確立，對減緩農(nóng)業(yè)的相對衰落、保障糧食安全與農(nóng)產(chǎn)品供給、維持農(nóng)村社會穩(wěn)定都起到了積極作用。同時也要看到：當前農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中的資源配置方式仍然不夠完善，農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施與科技水平仍然較為落后，農(nóng)業(yè)應(yīng)對自然風(fēng)險與市場風(fēng)險的能力仍然處于低水平，由此中國農(nóng)業(yè)支持保護制度改革仍然任重而道遠。

一、中國農(nóng)業(yè)支持保護制度的背景

長期以來，中國并沒有真正意義上的農(nóng)業(yè)支持保護制度，“皇糧國稅”是自然道統(tǒng)，隨著經(jīng)濟社會的不斷發(fā)展，農(nóng)業(yè)農(nóng)村形勢不斷變化，最終農(nóng)業(yè)的支持保護制度取代傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)租稅制度，也成為中國現(xiàn)代化進程的標志性事件。就改革開放40年的發(fā)展來看，可以簡單地以2004年作為界限分為兩個階段。第一階段是2004年之前的政府定價政策（1），能夠明顯看到從計劃經(jīng)濟向市場經(jīng)濟過渡的痕跡，即從農(nóng)產(chǎn)品供給的“強制征收”轉(zhuǎn)為“付費贖買”;第二階段為中國加入WTO以后，特別是2004年“中央一號文件”開始，系統(tǒng)性的農(nóng)業(yè)支持保護制度開始建立并不斷完善，經(jīng)過了十幾年的發(fā)展，目前已經(jīng)建立起覆蓋農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，農(nóng)產(chǎn)品流通、存儲與消費，農(nóng)產(chǎn)品貿(mào)易的全過程農(nóng)業(yè)支持保護制度。

中國農(nóng)業(yè)支持保護制度建立的直接原因在于1998—2003年間的糧食減產(chǎn)。當時的情況大致可以描述為：1998年國內(nèi)糧食產(chǎn)量達到創(chuàng)紀錄的5.1億噸，隨后由于種糧收益下降，城鎮(zhèn)化擴張對耕地的圈占，導(dǎo)致糧食種植面積不斷下降，從1998年的1.14億公頃下降到2003年的0.99億公頃，下降了12.6%，減少的種植面積為0.15億公頃（相當于1998年東北三省的糧食種植面積），糧食產(chǎn)量也下降到4.3億噸，下降了15.9%。經(jīng)歷了5年糧食產(chǎn)量的波動下降，2003年糧食產(chǎn)需缺口達到5555萬噸，使得國內(nèi)糧食庫存結(jié)構(gòu)性矛盾凸顯，一些重要主銷區(qū)的大城市糧食庫存只能保障幾天的消費需求[1-2]，從而導(dǎo)致2004年國內(nèi)糧食價格暴漲，其中秈稻價格上漲了31%（2），通過價格傳導(dǎo)因素，2004年全球稻米價格也同比上漲了23%。（3）在此背景下，2004年1月，中央下發(fā) 《中共中央國務(wù)院關(guān)于促進農(nóng)民增加收入若干政策的意見》，成為改革開放以來中央的第六個 “一號文件”，開啟了中國農(nóng)業(yè)支持保護政策的序幕。

從歷史角度，工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市反哺鄉(xiāng)村是經(jīng)濟發(fā)展的規(guī)律。改革開放以來，隨著工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進程的加快，加之入世對農(nóng)業(yè)開放的促進作用，中國農(nóng)業(yè)支持保護制度的建立是順應(yīng)時代發(fā)展的必然產(chǎn)物。

中國農(nóng)業(yè)支持保護制度的建立，是中國經(jīng)濟社會發(fā)展的必然結(jié)果。改革開放以來，（1）農(nóng)業(yè)產(chǎn)出在國民經(jīng)濟占比從1978年的27.7%下降到2017年的7.9%，農(nóng)業(yè)產(chǎn)出占比持續(xù)下降;（2）城鄉(xiāng)居民恩格爾系數(shù)分別從1978年的57.5%和67.7%下降到2017年的28.6%和31.2%，食品消費在居民消費中的占比持續(xù)下降;（3）國家財政收入從1978年的1132億元增長到2017年的17.3萬億元，國家財政收入能力持續(xù)增強。對比來看，以2004年為節(jié)點，當年全國農(nóng)業(yè)GDP為2.1萬億元，財政收入為2.6萬億元，財政收入剛剛超過農(nóng)業(yè)總產(chǎn)出水平（4），使得農(nóng)業(yè)支持保護制度的建立成為可能。

中國農(nóng)業(yè)支持保護制度的建立，是農(nóng)業(yè)全球化進程的必由之路。事實上，中國在加入WTO之前始終是農(nóng)產(chǎn)品的凈出口國，農(nóng)產(chǎn)品出口一度是重要的外匯來源。伴隨著經(jīng)濟社會的快速發(fā)展，國內(nèi)食品消費需求快速增長，加之農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資源輸出，國內(nèi)農(nóng)產(chǎn)品市場供需格局發(fā)生本質(zhì)變化：2004年以來，中國成為農(nóng)產(chǎn)品的凈進口國。大致在2012年前后，中國成為全球最大的農(nóng)產(chǎn)品進口國。2017年我國農(nóng)產(chǎn)品進口額為1259億美元，按照農(nóng)產(chǎn)品進口的虛擬土地折算，大致相當于進口了12億畝耕地及相關(guān)的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)要素。面對全球農(nóng)業(yè)資源的整合，有必要為中國農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型發(fā)展提供必要的保護。

二、中國農(nóng)業(yè)支持保護制度的發(fā)展脈絡(luò)

1.堅持問題導(dǎo)向

（1）農(nóng)業(yè)支持保護補貼

農(nóng)業(yè)支持保護制度的初衷是為了解決種糧比較收益低下，糧食生產(chǎn)能力衰退的問題。由于1998—2003年度的糧食產(chǎn)量下降帶來的糧價上漲對國內(nèi)糧食安全帶來的沖擊，2004年中央“一號文件”中提出對糧食主產(chǎn)區(qū)的種糧農(nóng)民實行直接補貼，也鼓勵非主產(chǎn)區(qū)對種糧農(nóng)民實行補貼，2006年政策擴大到全國，并基本涵蓋了主要糧食作物。同理，良種補貼與農(nóng)資綜合補貼的出臺也是為了解決當時投入品上漲，起到進一步優(yōu)化農(nóng)業(yè)資源配置的目的。2002年起，中央陸續(xù)對農(nóng)戶種植部分糧食作物、食用油籽和經(jīng)濟作物進行良種補貼。2005年起，國家陸續(xù)對奶牛、生豬和能繁母豬、肉牛、綿羊等畜牧業(yè)產(chǎn)品進行良種補貼。為彌補農(nóng)資價格上漲對農(nóng)戶種糧的影響，降低農(nóng)戶生產(chǎn)成本，2006年起中國開始實行農(nóng)資綜合補貼政策。農(nóng)資綜合補貼的補貼方式和補貼渠道與種糧直補政策相同，即采用直接支付方式一次性直接撥付到農(nóng)戶賬戶。

（2）托市收購

改革開放后，糧食收購政策逐步市場化，1990年開始實施糧食保護價收購政策，由于庫存積壓、國有糧食企業(yè)管理等問題，最終在2002—2004年間取消糧食保護價收購政策。當時對此政策討論很多，觀點對立也很鮮明，尤其是關(guān)于價格支持的存廢。[3-4]基于對糧食生產(chǎn)流通以及具體市場形勢發(fā)展（5），2004年中國出臺稻谷最低收購價政策，2005年該政策正式啟用。2006年實施小麥最低收購價格政策。當糧食市場價格低于最低收購價格，政策執(zhí)行單位在相關(guān)產(chǎn)區(qū)按照最低收購價格收購農(nóng)民交售的新糧;當市場價格高于最低收購價，則不啟動該政策。鑒于該政策在2004—2008年間在稻谷與小麥取得的良好運行效果，因此在面對2008年大宗農(nóng)產(chǎn)品暴跌的情形下，演變?yōu)榇蠖?、玉米、棉花等農(nóng)產(chǎn)產(chǎn)品的臨時收儲政策。

（3）政策性保險

整體來看，托市收購可以理解為政府對市場風(fēng)險的兜底措施，從風(fēng)險防范的市場運行角度，政策性農(nóng)業(yè)保險的試點與推廣可以作為另一種解決問題的嘗試。其思路是以保險公司市場化經(jīng)營為依托，政府通過保費補貼等政策扶持，對種植業(yè)、養(yǎng)殖業(yè)因遭受自然災(zāi)害和意外事故造成的經(jīng)濟損失提供的直接物化成本保險。2007年，中央財政對農(nóng)業(yè)保險的補貼品種僅限于6個試點省份的玉米、水稻、小麥、大豆、棉花共5種農(nóng)作物;2012年補貼品種達到15個，基本涵蓋了種植業(yè)和養(yǎng)殖業(yè)中的主要農(nóng)產(chǎn)品。政策性農(nóng)業(yè)保險的創(chuàng)設(shè)重新描繪了風(fēng)險防控的邊界，對傳統(tǒng)意義上的政策責(zé)任進行了擴展。根據(jù)調(diào)查顯示，規(guī)模農(nóng)業(yè)經(jīng)營戶對農(nóng)業(yè)保險的需求更為強烈，很多規(guī)模經(jīng)營戶認為，即使政府補貼比例下降，甚至完全取消，他們?nèi)匀辉敢赓徺I農(nóng)業(yè)保險。[5]

2.堅持不斷改革

（1）農(nóng)機購置補貼

農(nóng)機購置補貼政策自實施以來始終處于不斷改革之中。從政策設(shè)計來看，自1998年開始，中央財政開始設(shè)立專項資金，用于農(nóng)業(yè)機械購置補貼。2000年以前專項名稱為“大中型拖拉機及配套農(nóng)具更新補貼”，2001年調(diào)整為“農(nóng)業(yè)機械裝備結(jié)構(gòu)調(diào)整補助費”，2003年名稱改為“新型農(nóng)機具購置補貼”，2004年中央一號文件首次將農(nóng)機購置補貼列入中央財政支持政策范疇，明確提出提高農(nóng)業(yè)機械化水平，對農(nóng)民個人、農(nóng)場職工、農(nóng)機專業(yè)戶和直接從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的農(nóng)機服務(wù)組織購置和更新大型農(nóng)機具給予一定補貼。

從補貼方式來看，2004年實施農(nóng)機購置補貼政策初期，采用“差價購機”的辦法為購買農(nóng)機的農(nóng)戶提供30%左右的財政補貼資金，隨著補貼政策實施時間的推移、補貼金額的提高和惠及范圍的擴大，“差價購機”模式滋生出地方農(nóng)機主管部門尋租、合謀套利等諸多問題，有悖政策設(shè)計初衷。為了彌補制度缺陷，2012年多個省市開始試點改革農(nóng)機購置補貼的實施辦法并逐步推廣全國，由“差價購機”改為“全價購機”，即農(nóng)民購機時全額全款支付給經(jīng)銷商或企業(yè)，由購機農(nóng)戶憑購機發(fā)票、人機合影等相關(guān)材料向本縣或鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)機主管部門提出申請，審核通過后再由同級財政部門直接將補貼資金支付給農(nóng)戶，由此大大減小了補貼過程中可能產(chǎn)生的尋租空間。[6]從目前的發(fā)展來看，農(nóng)機購置補貼的政策實踐仍然在進一步完善。

（2）國內(nèi)漁業(yè)捕撈和養(yǎng)殖業(yè)油價補貼

國內(nèi)漁業(yè)捕撈和養(yǎng)殖業(yè)油價補貼又稱漁業(yè)油價補貼。2006年起，為了保證成品油價格和稅費改革順利實施，國家對部分弱勢群體和公益性行業(yè)給予補貼，其中包括對漁民和漁業(yè)企業(yè)的燃油補助。2006—2014年，中央財政累計安排漁業(yè)油價補貼資金1484億元，其中2014年為 242 億元。漁業(yè)燃油補貼是漁業(yè)歷史上獲得資金規(guī)模最大、受益范圍最廣、對漁民最直接的中央財政補助[7]，自實施以來有效降低了漁業(yè)生產(chǎn)成本。但是也產(chǎn)生了一系列負面影響，包括：加劇了漁業(yè)資源被超負荷利用;加劇了漁業(yè)生產(chǎn)者的貧富差距，使得船東與漁民收入差距擴大;政策本身的社會成本高企。[8]

由此2015年開始漁業(yè)油價補貼的改革，按照總量不減、存量調(diào)整、保障重點、統(tǒng)籌兼顧的思路，將補貼政策調(diào)整為專項轉(zhuǎn)移支付和一般性轉(zhuǎn)移支付相結(jié)合的綜合性支持政策。其目標在于力爭到2019年，將國內(nèi)捕撈業(yè)油價補貼降至2014年補貼水平的40%，使國內(nèi)捕撈漁船數(shù)和功率數(shù)進一步減少，捕撈作業(yè)結(jié)構(gòu)進一步優(yōu)化，捕撈強度得到有效控制，漁業(yè)現(xiàn)代化邁出新步伐。補貼方式以 2014年清算數(shù)為基數(shù)，將補貼資金的 20%部分以專項轉(zhuǎn)移支付形式統(tǒng)籌用于漁民減船轉(zhuǎn)產(chǎn)和漁船更新改造等重點工作;80%通過一般性轉(zhuǎn)移支付下達，由地方政府統(tǒng)籌專項用于漁業(yè)生產(chǎn)成本補貼、轉(zhuǎn)產(chǎn)轉(zhuǎn)業(yè)等方面。

3.堅持穩(wěn)定發(fā)展

中國農(nóng)業(yè)支持保護制度的改革發(fā)展路徑遵從了漸進式改革，以穩(wěn)定發(fā)展為目標的路徑。具體形式表現(xiàn)為“分品種施策，漸進式推進”，通過穩(wěn)定發(fā)展機制，政策本身的兼容性、系統(tǒng)性得以增強，同時中國農(nóng)業(yè)支持保護政策在很大程度上能夠得以續(xù)接，不至于出現(xiàn)斷層。價格支持政策作為中國農(nóng)業(yè)支持保護制度的核心內(nèi)容，不僅事關(guān)糧食安全，也事關(guān)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者的收入，關(guān)乎農(nóng)村社會的穩(wěn)定。選擇穩(wěn)定發(fā)展的目標對于中國農(nóng)業(yè)支持保護制度有著十分重要的意義。

以稻谷、小麥最低收購價和大豆、玉米等農(nóng)產(chǎn)品臨時收儲為代表的托市收購政策經(jīng)歷數(shù)十年的運行，特別是在2012年之后，面對農(nóng)產(chǎn)品價格持續(xù)下跌，政策的不適應(yīng)表現(xiàn)得較為突出。一是國內(nèi)農(nóng)產(chǎn)品市場需要財政支付大量的農(nóng)產(chǎn)品倉儲、收購貸款利息等費用，已經(jīng)面臨WTO“微量允許”上限約束[9];二是在國際國內(nèi)價格倒掛的背景下，國內(nèi)加工企業(yè)成本增加，競爭力下降，同時走私屢禁不絕，形成了“高產(chǎn)量、高庫存、高進口”的“三高”并存局面[10];三是糧食價格支持政策對于市場的支撐作用開始出現(xiàn)減弱的趨勢，政策正向激勵作用正在削弱。[11]

從政策操作來看，留有明顯的“漸進”痕跡，由易到難、層層推進。針對市場運營與政策執(zhí)行中出現(xiàn)的問題，作為價格支持政策的系統(tǒng)性改革措施包括：（1）2014年，中國政府啟動了東北大豆與新疆棉花目標價格改革試點，希望通過目標價格理順農(nóng)產(chǎn)品價格形成機制，并實現(xiàn)穩(wěn)定生產(chǎn)的目標。（2）2016 年“按照市場定價、價補分離的原則”，取消玉米的臨時收儲政策，出臺生產(chǎn)者補貼政策。（3）2017年大豆目標價格政策，實行市場化收購加補貼的新機制，國家對大豆生產(chǎn)給予補貼。中央財政對東北三省和內(nèi)蒙古自治區(qū)給予一定補貼，由地方政府將補貼資金兌付到大豆生產(chǎn)者。經(jīng)過一系列市場化改革，大宗農(nóng)產(chǎn)品市場，特別是糧食市場的價格形成機制逐步發(fā)揮作用，提升了農(nóng)產(chǎn)品的資源配置效率。

在大豆、棉花的目標價格和玉米的生產(chǎn)者補貼基礎(chǔ)上，不斷完善支持措施，并最終進入糧食最低收購價的改革環(huán)節(jié)。糧食最低收購價自2004年實施以來，一直堅持以穩(wěn)定糧食生產(chǎn)能力為目標，考慮糧食安全以及糧食作物涉及的種植面積過大等問題，即使在2014年糧食市場問題日益顯現(xiàn)的背景下，最低收購價政策仍然沒有退出。直到2017年，在稻谷供需矛盾進一步惡化的背景下，對最低收購價政策進行了微調(diào)，在此基礎(chǔ)上，2018年對稻谷與小麥的最低收購價進行了進一步調(diào)整?？梢栽O(shè)想的，如果短期內(nèi)市場矛盾不能緩和，政策調(diào)整步調(diào)與頻率會再次提高。

4.堅持投入增長

改革開放以來，中國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營方式正在發(fā)生著根本性變化，農(nóng)業(yè)投入增長從傳統(tǒng)的耕地與勞動的增長轉(zhuǎn)向資本與技術(shù)的增強。特別是加入WTO以來，從中國農(nóng)業(yè)支持保護制度的投入增長來看，最重要的投入增長包括財政支農(nóng)資金的增長與強化農(nóng)業(yè)支持保護的制度性供給。

（1）財政支農(nóng)投入增長

自2004年中央一號文件提出“增加農(nóng)業(yè)投入，強化對農(nóng)業(yè)支持保護”之后，財政支農(nóng)力度不斷加大，2004年當年財政支農(nóng)增長速度達到33%。2004年之后的每年中央一號文件中，均對加大財政支農(nóng)進行了強調(diào)。根據(jù)財政部公布全國一般公共預(yù)算支出數(shù)據(jù)，2007—2017年間，國家財政農(nóng)林水事務(wù)支出從3405億元增長到19089億元，年均增速18.8%，高于同期全國一般公共預(yù)算支出15.1%的增速。其中，直接投入農(nóng)業(yè)支持保護的數(shù)額也在不斷提高，以目標價格補貼為例，2016年財政支出為319億元，2017年增長到339億元。

此外，根據(jù)朱滿德、程國強（2015）的測算，2008—2013年間，我國對糧食等特定農(nóng)產(chǎn)品的支持水平大幅上漲。通過財政投入增長，對農(nóng)民持續(xù)增收發(fā)揮了最為直接和明顯的效果。[9][12]中國農(nóng)業(yè)支持保護體系的重心在于財政投入的不斷增長。除了財政資金投入的增長機制之外，還包括發(fā)揮財政資金的引導(dǎo)與杠桿作用。按照2018年中央一號文件精神，“充分發(fā)揮財政資金的引導(dǎo)作用，撬動金融和社會資本更多投向鄉(xiāng)村振興”，從而提高農(nóng)業(yè)補貼政策的指向性和精準性。

（2）強化農(nóng)業(yè)支持保護的制度性供給

完善農(nóng)業(yè)支持保護制度是強化鄉(xiāng)村振興制度性供給的重要內(nèi)容。根據(jù)2018年中央一號文件“要以完善產(chǎn)權(quán)制度和要素市場化配置為重點，激活主體、激活要素、激活市場，著力增強改革的系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性”。從內(nèi)容上看，在加大支農(nóng)投入力度、深化重要農(nóng)產(chǎn)品收儲制度改革的基礎(chǔ)上，《鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃（2018—2022年）》又提出，提高農(nóng)業(yè)風(fēng)險保障能力的新設(shè)計。具體為：完善農(nóng)業(yè)保險政策體系，設(shè)計多層次、可選擇、不同保障水平的保險產(chǎn)品。積極開發(fā)適應(yīng)新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體需求的保險品種，探索開展水稻、小麥、玉米三大主糧作物完全成本保險和收入保險試點，鼓勵開展天氣指數(shù)保險、價格指數(shù)保險、貸款保證保險等試點。健全農(nóng)業(yè)保險大災(zāi)風(fēng)險分散機制。發(fā)展農(nóng)產(chǎn)品期權(quán)期貨市場，擴大“保險+期貨”試點，探索“訂單農(nóng)業(yè)+保險+期貨（權(quán)）”試點。

三、中國農(nóng)業(yè)支持保護制度的評價

1.對糧食安全與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的影響

自2004年以來，隨著農(nóng)業(yè)支持保護制度的建立與完善，糧食產(chǎn)量穩(wěn)步提升，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)不斷發(fā)展。2003—2017年間，根據(jù)國家統(tǒng)計局公布數(shù)據(jù)，可以觀察到：（1）全國糧食播種面積從0.99億公頃增長到1.12億公頃;（2）全國糧食產(chǎn)量也從4.31億噸增長至6.18億噸，特別是2013年以來，全國糧食產(chǎn)量基本穩(wěn)定在6億噸以上;（3）糧食單產(chǎn)也從每公頃4.3噸增長到每公頃5.5噸。單純就谷物供給來看，國內(nèi)糧食生產(chǎn)可以確保人均谷物占有量維持在400公斤以上。簡單地對比1998—2003與2004—2017兩個時段的糧食生產(chǎn)情況，不難發(fā)現(xiàn)，中國農(nóng)業(yè)支持保護制度對糧食生產(chǎn)起到了明顯的支持保護作用，有效地保障了糧食安全。

進一步的，隨著土地流轉(zhuǎn)規(guī)模的擴大，當前全國承包耕地流轉(zhuǎn)面積達到4.6億畝，超過承包耕地總面積的三分之一，全國經(jīng)營耕地面積在50畝以上的規(guī)模經(jīng)營農(nóng)戶超過350萬戶，經(jīng)營耕地面積超過3.5億多畝。（6）在此背景下，由于農(nóng)業(yè)支持保護政策的存在，并未形成流轉(zhuǎn)土地的非糧化，盡管在學(xué)界引起很多討論，指出土地流轉(zhuǎn)的“非糧化”傾向，但是透過糧食種植的數(shù)據(jù)，并不能支持這一觀點（7），張宗毅、杜志雄（2015）運用全國1740個種植業(yè)家庭農(nóng)場數(shù)據(jù)進行定量實證結(jié)果顯示，隨著土地經(jīng)營規(guī)模的擴大，非糧作物種植比例明顯下降，土地經(jīng)營規(guī)模越大則越傾向于較高比例種植糧食作物。[13]

由此帶來的結(jié)果就是，由于農(nóng)業(yè)支持保護制度的存在，特別是糧食最低收購價政策，通過土地流轉(zhuǎn)析出了種糧土地的租稅;進一步地，由于在全國1.67億公頃的種植面積中，稻谷小麥播種面積達到0.54億公頃，種糧土地流轉(zhuǎn)由于最低收購價析出的租金價格形成了土地的標桿價格，對農(nóng)業(yè)競爭力產(chǎn)生了負面影響。傳統(tǒng)意義上，小農(nóng)經(jīng)營的生計農(nóng)業(yè)如果獲得了生產(chǎn)者補貼，將等同于獲得財政轉(zhuǎn)移支付，在一定程度上化解了生產(chǎn)經(jīng)營風(fēng)險，有助于農(nóng)業(yè)競爭力的提高。然而全國土地流轉(zhuǎn)面積已經(jīng)覆蓋了三分之一的承包地，且主要流轉(zhuǎn)的目的仍然是從事糧食生產(chǎn)，對于流轉(zhuǎn)土地從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營的主體來說，現(xiàn)行農(nóng)業(yè)支持保護措施等同于將財政轉(zhuǎn)移支付以土地租金的形式析出給土地承包人，使得政策的精準性受到影響。[10]

2.對農(nóng)民收入和農(nóng)村社會穩(wěn)定的影響

農(nóng)業(yè)支持保護制度對農(nóng)民收入的影響需要辯證地看待。應(yīng)該看到：1978年以來農(nóng)村人均家庭可支配收入（8）從134元增長到2017年的13432元，增長了100.5倍，同期人均家庭經(jīng)營性收入從36元增長到5028元，增長了140.4倍。如果以2004年作為分水嶺來簡單對比農(nóng)業(yè)支持保護制度的效果，不難發(fā)現(xiàn)：1978—2004年間，農(nóng)村人均家庭經(jīng)營性收入從36元增長到1541元，年均增長16.2%;2004—2017年間，農(nóng)村人均家庭經(jīng)營收入從1746元增長到5028元，年均增長8.4%。透過這一結(jié)果，看似農(nóng)業(yè)支持保護制度對農(nóng)民收入的支持作用并不顯著;但是，值得注意的是，1997—2003年間，農(nóng)村人均家庭經(jīng)營性收入從1473元增長到1541元，其中1997—2001年間，家庭經(jīng)營性收入還在持續(xù)下降。2004年實施系統(tǒng)性的農(nóng)業(yè)支持保護制度之后，當年人均家庭經(jīng)營性收入從2013年的1541元增長到1746元，增長了13.3%。顯然，正確的邏輯是：由于家庭經(jīng)營性收入的下降，使得系統(tǒng)性的農(nóng)業(yè)支持保護政策得以實施，由此遏制了農(nóng)民家庭經(jīng)營性收入的下降。意即，如果沒有農(nóng)業(yè)支持保護政策，農(nóng)民家庭經(jīng)營性收入的滑坡有可能更快。對此，農(nóng)業(yè)支持保護政策對穩(wěn)定農(nóng)民的家庭經(jīng)營性收入的增長起到了積極作用。

根據(jù)第三次全國農(nóng)業(yè)普查數(shù)據(jù)，2016年全國農(nóng)業(yè)經(jīng)營戶2.1億戶，其中規(guī)模農(nóng)業(yè)經(jīng)營戶398萬戶，按照1.35億公頃的耕地面積，戶均耕地面積僅為0.64公頃;如果扣除規(guī)模農(nóng)業(yè)經(jīng)營戶的耕地占有，那么現(xiàn)有農(nóng)業(yè)經(jīng)營戶的實際耕地面積將低于全國平均水平。因此，在當前條件下，我國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)仍然維持相當大數(shù)量的小農(nóng)經(jīng)營主體是一個基本國情。這也意味著穩(wěn)定家庭經(jīng)營性收入在很大程度上保障了農(nóng)戶的就業(yè)（自我雇傭），對社會穩(wěn)定起到了積極作用。進一步地，通過比較農(nóng)民家庭經(jīng)營性收入與可支配收入，可以觀察到：1978年至今，家庭經(jīng)營性收入在可支配收入中的占比（9）從最高時的76%逐步下降到40%的水平，2017年更是降至37.4%;2014年之后，在農(nóng)民家庭可支配收入中，工資性收入已經(jīng)超過家庭經(jīng)營性收入。由于農(nóng)戶家庭經(jīng)營的農(nóng)業(yè)資源過少，而工資性收入日漸成為農(nóng)民增收的主導(dǎo)因素，農(nóng)業(yè)支持保護政策對農(nóng)戶家庭經(jīng)營性收入的支持作用不斷弱化。

3.對農(nóng)業(yè)資源配置的影響

如前所述，在全國2.1億農(nóng)業(yè)經(jīng)營戶中，大約有400萬個規(guī)模農(nóng)業(yè)經(jīng)營戶，根據(jù)農(nóng)業(yè)農(nóng)村部之前統(tǒng)計，2016年全國土地流轉(zhuǎn)規(guī)模為4.7億畝，占全國承包地面積1/3。這也導(dǎo)致了：農(nóng)業(yè)生產(chǎn)在維持了大量小農(nóng)經(jīng)營的同時，出現(xiàn)了相當數(shù)量的規(guī)模農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體。從農(nóng)業(yè)支持保護政策的設(shè)計出發(fā)：傳統(tǒng)意義上，小農(nóng)經(jīng)營的生計農(nóng)業(yè)如果獲得了生產(chǎn)者補貼，將等同于獲得財政轉(zhuǎn)移支付，在一定程度上化解生產(chǎn)經(jīng)營風(fēng)險，有助于農(nóng)業(yè)競爭力的提高。但是，全國土地流轉(zhuǎn)面積已經(jīng)覆蓋了三分之一的承包地，對于流轉(zhuǎn)土地從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營的主體來說，現(xiàn)行農(nóng)業(yè)支持保護措施等同于將財政轉(zhuǎn)移支付以土地租金的形式析出給土地承包人，使得現(xiàn)行的農(nóng)業(yè)支持保護政策異化為土地承包者的“設(shè)租”。

可以概括的是：現(xiàn)行農(nóng)業(yè)支持保護措施更多地保護了生計農(nóng)業(yè)，但是缺乏對商品農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的有效支持。更為關(guān)鍵的是，未來中國農(nóng)業(yè)商品性生產(chǎn)經(jīng)營主體都將以規(guī)模經(jīng)營為主，在三權(quán)分置條件下的規(guī)模經(jīng)營勢必通過土地流轉(zhuǎn)獲得，這就意味著規(guī)模經(jīng)營主體并沒有獲得有效的農(nóng)業(yè)支持保護，使得生產(chǎn)經(jīng)營主體的行為“裸露”在保護體制之外，妨礙了中國農(nóng)業(yè)競爭力的提高。[14]進一步地，由于流轉(zhuǎn)土地主要用來從事糧食等大田作物生產(chǎn)，在現(xiàn)有農(nóng)業(yè)支持保護制度框架下，對水稻小麥維持了最低收購價設(shè)置了地租標桿，對整個農(nóng)業(yè)競爭力產(chǎn)生了負面影響。2017年，全國糧食種植面積為1.12億公頃，其中稻谷小麥合計為0.54億公頃，占糧食播種面的48%，使用流轉(zhuǎn)土地進行水稻小麥生產(chǎn)形成的地租無疑成為了地租標桿，推高了全國流轉(zhuǎn)土地的價格。

農(nóng)業(yè)支持保護制度的初衷是為了保障農(nóng)民收益，穩(wěn)定糧食與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。隨著農(nóng)業(yè)生產(chǎn)形態(tài)與經(jīng)濟社會發(fā)展，以價格支持為手段的農(nóng)業(yè)支持保護政策對農(nóng)業(yè)資源配置的負面影響逐步顯現(xiàn)，矛盾根源在于：傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)支持保護手段不能適應(yīng)新形勢的發(fā)展需要。簡要來講，包括：（1）現(xiàn)行農(nóng)業(yè)支持保護制度對農(nóng)業(yè)經(jīng)營的收益保障不斷弱化;（2）對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的導(dǎo)向作用嚴重滯后于市場發(fā)展?，F(xiàn)行農(nóng)業(yè)支持保護制度對農(nóng)業(yè)資源配置的錯配作用日益增加。針對此，有必要對現(xiàn)行農(nóng)業(yè)支持保護政策進行調(diào)整與完善。

四、中國農(nóng)業(yè)支持保護制度展望

1.弱化收入保障功能，優(yōu)化資源配置能力，切實提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率

考慮到我國大量生計小農(nóng)戶存在的同時，又涌現(xiàn)出一批以商品農(nóng)業(yè)生產(chǎn)為目的的規(guī)模經(jīng)營主體，農(nóng)業(yè)支持保護制度的出發(fā)點無論是價格支持還是直接補貼，實際上對為數(shù)眾多的小農(nóng)戶增加經(jīng)營性收入的作用十分有限。不僅如此，相應(yīng)的價格支持手段對市場實施了扭曲作用，降低了市場對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資源的配置能力，使得農(nóng)業(yè)規(guī)模生產(chǎn)經(jīng)營主體的效率無法得到發(fā)揮。這也意味著，農(nóng)業(yè)支持保護制度從支持農(nóng)民增收的目標出發(fā)，最終又落腳到進一步制約農(nóng)民增收的地步。

隨著形勢變化，試圖依靠農(nóng)業(yè)支持保護政策解決農(nóng)民增收、提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率的多重任務(wù)越來越不現(xiàn)實。為了解決這一矛盾，還需要從農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的內(nèi)在規(guī)律出發(fā)，進一步發(fā)揮農(nóng)業(yè)支持保護政策的支持作用，切實提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率;而農(nóng)民收入的保障功能需要新的政策設(shè)計。2014年之后啟動的棉花的目標價格改革、玉米的生產(chǎn)者補貼改革都取得了一定的成效，但是從政策設(shè)計角度，仍然需要包括：

（1）建立以風(fēng)險防范為目標的農(nóng)業(yè)安全網(wǎng)

現(xiàn)有的政策承擔了所有的風(fēng)險，特別是市場風(fēng)險的托底，使得市場機制對風(fēng)險并不敏感，從而導(dǎo)致所有的市場風(fēng)險最終累計成為政府的財政損失。對此，要充分發(fā)揮農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營主體的敏感性與能動性，構(gòu)建以財政補貼為基礎(chǔ)的市場化運行方式，不區(qū)分特定產(chǎn)品的農(nóng)業(yè)風(fēng)險防控系統(tǒng)。在方式上支持多元市場主體參與，鼓勵商業(yè)保險、互保等不同形式的設(shè)計。宜將現(xiàn)有的農(nóng)業(yè)支持保護政策，特別是用于價格支持財政資金轉(zhuǎn)化為對風(fēng)險防控的支持。

（2）逐步提高農(nóng)村居民的社會保障水平

按照現(xiàn)有財政水平，很難有效通過價格支持對農(nóng)民增收產(chǎn)生積極作用。隨著經(jīng)濟社會不斷發(fā)展，農(nóng)戶現(xiàn)金收入只是家庭財富的一個指標;除此之外，不妨將現(xiàn)有的直接補貼（按耕地規(guī)模補貼）轉(zhuǎn)化為農(nóng)村居民的社會保障補貼（按人頭補貼），提高農(nóng)村居民的社會保障水平，促進城鄉(xiāng)融合發(fā)展，使得未來農(nóng)業(yè)支持保護制度回歸到農(nóng)業(yè)支持的功能，農(nóng)民收入保障的功能由其他社會福利政策來承擔。

2.改善農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施水平，增強農(nóng)業(yè)生產(chǎn)能力，實現(xiàn)農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展

改革開放40年來，我國農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施水平有了顯著提高，但是相對于發(fā)達國家仍然存在明顯差距。農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)對農(nóng)業(yè)全要素生產(chǎn)率提高有著直接關(guān)聯(lián)，已經(jīng)是研究共識。[15-16]2004年以來的歷年中央一號文件，對“農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施”均有著墨?；诂F(xiàn)有的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)實踐，在未來相當長的時期內(nèi)，不能回避的事實是：農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施的改善只能依靠政府投入。無論參與方式如何變化，例如，農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)運營等引入PPP等模式，但是最終成本需要由政府財政負擔，在增加政府財政投入的同時需要考慮相關(guān)的投入風(fēng)險與潛在社會矛盾。

整體來說，農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施投入需要著眼未來發(fā)展。農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施與一般投入不同，具有長期性和穩(wěn)定性，因此需要著眼未來農(nóng)業(yè)發(fā)展需要。以丘陵山區(qū)農(nóng)田改造為例，傳統(tǒng)觀點認為可以通過“以機適地”的方式提高丘陵地區(qū)農(nóng)業(yè)機械化水平，從成本收益、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率、農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展的角度，這樣的思路在實踐中都是得不償失的。而另一種可取的思路在于“改地適機”，即丘陵山區(qū)農(nóng)田宜機化改造。通過宜機化改造，使得整個丘陵山區(qū)農(nóng)業(yè)能夠滿足規(guī)?；?jīng)營需要，增強農(nóng)業(yè)生產(chǎn)能力。

從具體實施來看，農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施允許規(guī)劃與投入的適度超前。長時間以來，農(nóng)業(yè)乃至農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施投入中，“量入為出”一直是財政資金使用的基本準則。目前，由于農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施投入來源的多樣化，按照適度超前進行農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃，以財政資金為依托，積極拓展資金來源渠道，提高農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施水平，實現(xiàn)農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展。

3.立足國內(nèi)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，積極統(tǒng)籌全球農(nóng)業(yè)資源，保障糧食與食物供給

與農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施投入形成共識所不同的是，面對利用全球農(nóng)業(yè)資源與市場，學(xué)界仍有較大的爭議，特別是在農(nóng)業(yè)支持保護制度的工具選擇上。部分觀點認為，農(nóng)業(yè)支持保護制度設(shè)計的初衷就是保護農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的弱質(zhì)性，抵御外來農(nóng)產(chǎn)品的沖擊;也有部分觀點認為，農(nóng)業(yè)支持保護制度需要正確引導(dǎo)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，提高資源配置效率。2017年，我國農(nóng)作物播種面積25億畝，而全國農(nóng)產(chǎn)品進口總額為1259億美元，折合虛擬土地約為12億畝，國內(nèi)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資源將長期面臨緊張狀態(tài)。在此背景下，積極統(tǒng)籌國內(nèi)國際兩種資源、兩個市場，保障我國糧食與食物供給就是自然選擇。從農(nóng)業(yè)支持保護制度本身設(shè)計出發(fā)，也需要適應(yīng)這一發(fā)展變化。

（1）改進現(xiàn)有農(nóng)產(chǎn)品邊境管理措施，促進農(nóng)產(chǎn)品貿(mào)易均衡發(fā)展

根據(jù)測算：現(xiàn)階段我國種植業(yè)產(chǎn)品加權(quán)平均關(guān)稅率為6.2%，而畜牧業(yè)產(chǎn)品加權(quán)平均關(guān)稅率為14.7%，其中飼料加工業(yè)平均關(guān)稅率為5%，而屠宰和肉類加工為12%。不僅如此，在種植業(yè)產(chǎn)品內(nèi)部，由于進口關(guān)稅和配額管理，導(dǎo)致進口產(chǎn)品向個別產(chǎn)品，特別是向大豆的過度集中，形成了結(jié)構(gòu)性不均衡。針對這一現(xiàn)象，有必要對農(nóng)產(chǎn)品進口管理方式進行改革：盡快將種植業(yè)產(chǎn)品與畜產(chǎn)品關(guān)稅協(xié)調(diào)一致，逐步降低對單一產(chǎn)品的過度依賴。通過農(nóng)產(chǎn)品進口管理的改革，促進農(nóng)產(chǎn)品貿(mào)易均衡發(fā)展。

（2）優(yōu)化農(nóng)產(chǎn)品邊境管理的同時，切實加強農(nóng)產(chǎn)品邊境管理

由于農(nóng)產(chǎn)品需求缺口存在，加之關(guān)稅及非關(guān)稅壁壘的存在，農(nóng)產(chǎn)品大量走私行為長期存在，例如肉類及制品、食糖、大米等，不僅對封閉運行的國內(nèi)政策產(chǎn)生了一定的破壞作用，同時也增加了國內(nèi)食品安全的輸入性風(fēng)險。針對此，有必要在優(yōu)化農(nóng)產(chǎn)品邊境管理的同時，切實加強農(nóng)產(chǎn)品邊境管理，規(guī)范貿(mào)易與市場運行，改善農(nóng)業(yè)支持保護措施的運行環(huán)境。

注釋：

（1）改革開放以來，糧食流通從統(tǒng)購統(tǒng)銷到雙軌制改革再到保護價收購，其市場化程度并不充分，在很大程度上并不是農(nóng)業(yè)支持保護制度，理論上應(yīng)當理解為工農(nóng)業(yè)產(chǎn)品“剪刀差”的延續(xù)。

（2）資料來源：《今年我國糧食價格變動分析及趨勢預(yù)測》，國務(wù)院發(fā)展研究中心市場經(jīng)濟研究所“中國市場形勢分析動態(tài)”課題組，《農(nóng)產(chǎn)品市場周刊》2004年9月13日。

（3）數(shù)據(jù)來源：IMF國際商品價格數(shù)據(jù)。

（4）長期以來農(nóng)業(yè)總產(chǎn)出水平一直高于財政收入，2001年加入WTO正好是財政收入高于農(nóng)業(yè)產(chǎn)出的分水嶺。

（5）糧食保護價收購政策取消之后，市場供需結(jié)構(gòu)變化較快，價格機制對生產(chǎn)刺激、對需求的抑制作用都不能充分，市場出清機制在短時期內(nèi)未能實現(xiàn)供需匹配，尤其是1998—2003年間的糧食產(chǎn)量下降與庫存結(jié)構(gòu)性矛盾。由此稻谷、小麥最低收購價政策出臺。

（6）資料來源：http：//www.xinhuanet.com/politics/2016-11/17/c_1119933443.

（7）2016、2017年糧食種植面積調(diào)減主要是農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革調(diào)整糧食種植結(jié)構(gòu)的結(jié)果，并非流轉(zhuǎn)土地導(dǎo)致的非糧化。

（8）2012年之前為農(nóng)村居民家庭平均每人純收入，2012年之后為農(nóng)村居民人均可支配收入，口徑存在變化。

（9）1978—1982年間家庭經(jīng)營性收入占比較低，原因在于制度變遷帶來的調(diào)整。具體為：家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制在1983年全國推開，此前家庭經(jīng)營性收入占比較低，主要來自集體的工資性收入。

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（責(zé)任編輯 吳曉妹）