共建共治共享格局下超大城市基層社會(huì)治理創(chuàng)新研究

李晗

摘要：黨的十九大提出“打造共建共治共享的社會(huì)治理格局”，對(duì)社會(huì)治理提出了新要求。上海結(jié)合自身特點(diǎn)，針對(duì)關(guān)鍵問(wèn)題，開(kāi)展超大城市的基層社會(huì)治理探索。通過(guò)實(shí)地調(diào)查，對(duì)上海創(chuàng)新城市基層社會(huì)治理的成效進(jìn)行評(píng)估，揭示上海創(chuàng)新城市基層社會(huì)治理的問(wèn)題，提出實(shí)現(xiàn)共建共治共享格局下超大城市基層社會(huì)治理創(chuàng)新的對(duì)策建議。

關(guān)鍵詞：共建共治共享;超大城市;基層社會(huì)治理

中圖分類號(hào)：D9文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：Adoi：10.19311/j.cnki.1672-3198.2019.10.063

1問(wèn)題的提出

黨的十九大提出“打造共建共治共享的社會(huì)治理格局”，這是適應(yīng)新時(shí)代社會(huì)主要矛盾變化對(duì)社會(huì)治理提出的新要求。超大城市的經(jīng)濟(jì)社會(huì)加快轉(zhuǎn)型發(fā)展，國(guó)內(nèi)和國(guó)際移民大量涌入，人口規(guī)?？焖贁U(kuò)大，城市居民結(jié)構(gòu)多元化，社會(huì)階層復(fù)雜化，利益主體訴求多樣化，對(duì)以居住地為核心的社會(huì)治理模式提出了挑戰(zhàn)。城市基層社會(huì)治理體系需要更具時(shí)代性、前瞻性的創(chuàng)新發(fā)展。上海一直在積極探索“符合超大城市特點(diǎn)和規(guī)律的社會(huì)治理新路”2015年，上海針對(duì)自身發(fā)展的關(guān)鍵問(wèn)題，在市委1號(hào)課題調(diào)研成果的基礎(chǔ)上出臺(tái)了“1+6 文件”。幾年來(lái)“1+6”改革已初見(jiàn)成效，但也出現(xiàn)了一些問(wèn)題。課題組在松江區(qū)九里亭街道亭誼居委會(huì)、泗涇鎮(zhèn)新凱社區(qū)、普陀區(qū)桃浦鎮(zhèn)安居錦竹苑居委會(huì)和閘北區(qū)彭浦新村街道三泉路424弄居委會(huì)開(kāi)展實(shí)地調(diào)查，評(píng)估上海城市基層社會(huì)治理創(chuàng)新的成效，揭示上海城市基層社會(huì)治理創(chuàng)新的問(wèn)題，提出共建共治共享格局下超大城市基層社會(huì)治理創(chuàng)新的對(duì)策建議。

2上?；鶎由鐣?huì)治理創(chuàng)新的成效

2.1黨引領(lǐng)基層社會(huì)治理的能力提升

街道和鎮(zhèn)設(shè)置街道（鎮(zhèn)）、社區(qū)、居委會(huì)分級(jí)黨建工作網(wǎng)絡(luò)，將居民區(qū)黨建作為區(qū)域化黨建的重點(diǎn)，推動(dòng)黨建資源下沉。同時(shí)，通過(guò)黨建引領(lǐng)群團(tuán)建設(shè)，整合群團(tuán)組織資源，積極發(fā)揮群團(tuán)組織在勞動(dòng)就業(yè)、教育培訓(xùn)、幫困救助等領(lǐng)域的作用。泗涇鎮(zhèn)搭建黨建服務(wù)平臺(tái)，采用搭建黨建服務(wù)站和網(wǎng)絡(luò)服務(wù)平臺(tái)等形式，吸引在職黨員參與社區(qū)治理，為群眾提供心理疏導(dǎo)、權(quán)益維護(hù)、幫困助弱等服務(wù)，形成線上線下互動(dòng)促進(jìn)、有機(jī)融合的良好格局。另外，各街鎮(zhèn)通過(guò)完善區(qū)域化黨建聯(lián)動(dòng)協(xié)調(diào)機(jī)制、區(qū)域化黨建考核評(píng)價(jià)機(jī)制、搭建黨建平臺(tái)，推進(jìn)區(qū)域黨建、行業(yè)黨建，提升黨組織領(lǐng)導(dǎo)居民區(qū)自治的能力。

2.2居委會(huì)協(xié)調(diào)社區(qū)力量的能力進(jìn)一步增強(qiáng)

上海部分居委會(huì)通過(guò)創(chuàng)新社區(qū)工作機(jī)制，進(jìn)一步增強(qiáng)了社區(qū)居民自我管理、自我服務(wù)、自我教育的有效性。同時(shí)，居委會(huì)加強(qiáng)了規(guī)范管理，增加了與社區(qū)力量的溝通與合作，提升了自治能力。一些居委會(huì)采用制定社區(qū)自治公約、眾籌自治金、培育樓組骨干力量、管理居民區(qū)活動(dòng)室等多種方式，動(dòng)員居民參與社區(qū)自治，吸引更多年輕人和白領(lǐng)參加，使居民深度參與社區(qū)自治。部分居委會(huì)建立了居委會(huì)、業(yè)委會(huì)、物業(yè)公司的互動(dòng)機(jī)制，形成“匯總社區(qū)問(wèn)題-討論解決方案-居委會(huì)協(xié)調(diào)社區(qū)資源”的社區(qū)問(wèn)題解決流程，居委會(huì)協(xié)調(diào)社區(qū)力量的能力進(jìn)一步增強(qiáng)。

2.3社區(qū)工作者隊(duì)伍建設(shè)取得進(jìn)展

首先，人員范疇規(guī)范化，實(shí)行額度管理。上海各街鎮(zhèn)的基層社區(qū)將就業(yè)年齡段全日制工作人員、街鎮(zhèn)所屬“中心”的聘用人員、街鎮(zhèn)聘用的社區(qū)專職工作人員納入社區(qū)工作者范圍。根據(jù)社區(qū)面積、人口數(shù)量、管理幅度、居民區(qū)規(guī)模和工作需要核定需配備的社區(qū)工作者人數(shù)。同時(shí)，實(shí)施總量調(diào)控，對(duì)不同類別的社區(qū)工作者分類確定，強(qiáng)化額度管理。其次，選任招聘流程規(guī)范化。居民區(qū)采用選任納入、招聘納入的方式配備社區(qū)工作者，除選任人員外，其他社區(qū)工作者按照“公開(kāi)、平等、競(jìng)爭(zhēng)、擇優(yōu)”原則，面向社會(huì)公開(kāi)招聘。再次，薪酬待遇體系優(yōu)化。社區(qū)工作者建立崗位等級(jí)體系，根據(jù)工作年限和工作能力實(shí)現(xiàn)等級(jí)調(diào)整，逐步完善社區(qū)工作者的待遇結(jié)構(gòu)。最后，社區(qū)工作者的日常管理趨于強(qiáng)化?；鶎由鐓^(qū)建立健全社區(qū)工作者的培訓(xùn)、管理、考核和激勵(lì)機(jī)制，強(qiáng)化了社區(qū)工作者隊(duì)伍的日常管理。

2.4社區(qū)多元共治格局初步形成

上海各街鎮(zhèn)的基層社區(qū)在街道黨工委的領(lǐng)導(dǎo)下，搭建社區(qū)共治平臺(tái)，將駐區(qū)單位、社會(huì)組織、居民納入其中，引導(dǎo)他們積極參與社區(qū)治理。居民及各類社會(huì)組織積極發(fā)揮作用，實(shí)現(xiàn)社區(qū)資源的整合和共享，解決了社區(qū)就業(yè)、養(yǎng)老托幼、濟(jì)貧助殘、公共安全、醫(yī)療保健、環(huán)境綠化等基本的社區(qū)問(wèn)題，初步形成了社區(qū)多元共治格局。一些街鎮(zhèn)通過(guò)政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)，分別對(duì)治安聯(lián)防、市容協(xié)管、社團(tuán)和民非組織實(shí)行工作業(yè)務(wù)服務(wù)外包，鼓勵(lì)社會(huì)組織走進(jìn)社區(qū)，為居民提供多樣化、精細(xì)化的服務(wù)。基層社區(qū)形成了社區(qū)黨組織領(lǐng)導(dǎo)，以居委會(huì)、業(yè)委會(huì)、物業(yè)公司、社區(qū)民警、條線部門(mén)、樓組長(zhǎng)、志愿者、自治團(tuán)組、居民代表、黨員代表、群團(tuán)組織、駐區(qū)單位和社會(huì)組織等為參與主體的治理結(jié)構(gòu)。

3上海基層社會(huì)治理創(chuàng)新的問(wèn)題

3.1居民參與社區(qū)事務(wù)的廣度與深度有限

居民參與的積極性調(diào)動(dòng)不夠，參與社區(qū)治理的廣度與深度仍然有限，主要表現(xiàn)在：第一，仍以老年人參與為主，總體參與比例較低。由于老年人空閑時(shí)間較多，樂(lè)于參與社區(qū)活動(dòng)，因此居民區(qū)的樓組長(zhǎng)、志愿者及文體活動(dòng)組織仍以老年人為主，年輕人較少參與。第二，參與的活動(dòng)范圍有所擴(kuò)展，但仍以政治參與和文體活動(dòng)為主。由于老人的文化程度有限，沒(méi)有能力參與信息化、挑戰(zhàn)性的社區(qū)活動(dòng)，因此他們主要以文體活動(dòng)參與為主。第三，社區(qū)活動(dòng)內(nèi)容缺乏吸引力，與居民需求較遠(yuǎn)，形式單一。

3.2居委會(huì)的行政負(fù)擔(dān)沒(méi)有明顯減少

首先，行政負(fù)擔(dān)減負(fù)不明顯。居民區(qū)尚未建立行政工作事項(xiàng)準(zhǔn)入機(jī)制，街鎮(zhèn)也未形成行政事項(xiàng)清單，仍將大量行政性事務(wù)下達(dá)給居委會(huì)。居委會(huì)承擔(dān)的社區(qū)事務(wù)的大多數(shù)仍來(lái)自街鎮(zhèn)交辦的行政性事務(wù)，居委會(huì)的行政負(fù)擔(dān)沒(méi)有明顯減少。其次，工作難度增加。要求居委會(huì)工作面向居民需求，而社區(qū)復(fù)雜的人口結(jié)構(gòu)和多樣的居民訴求增加了居委會(huì)收集和分析居民需求的難度。再次，職責(zé)范圍擴(kuò)大，居委會(huì)不僅要承接街道下達(dá)的任務(wù)，還要引導(dǎo)社區(qū)主體參與自治，協(xié)調(diào)多元主體間的關(guān)系，這些都使居委會(huì)的任務(wù)更加繁重。

3.3社會(huì)組織參與基層社區(qū)治理的作用有限

首先，物業(yè)公司收費(fèi)難、服務(wù)差、監(jiān)督主體缺位。居委會(huì)對(duì)物業(yè)公司的監(jiān)督有限，物業(yè)公司以配合為主，較少主動(dòng)協(xié)助居委會(huì)。其次，業(yè)主拒繳物業(yè)費(fèi)和物業(yè)公司服務(wù)不到位形成惡性循環(huán)，這在物業(yè)征信系統(tǒng)建成前難以解決。再次，業(yè)委會(huì)和居委會(huì)之間的矛盾有時(shí)難以和解，影響了社區(qū)事務(wù)的正常管理。最后，專業(yè)社區(qū)社會(huì)組織參與社區(qū)治理有限。專業(yè)社區(qū)社會(huì)組織的總量很少。盡管上海各街鎮(zhèn)有備案的社會(huì)組織，但是實(shí)際發(fā)揮作用的專業(yè)社區(qū)社會(huì)組織總量還比較少。而且，專業(yè)社區(qū)社會(huì)組織的服務(wù)能力有限，現(xiàn)階段無(wú)法與居委會(huì)實(shí)現(xiàn)社區(qū)服務(wù)主體的轉(zhuǎn)移和對(duì)接，這也是居委會(huì)減負(fù)無(wú)法真正實(shí)現(xiàn)的原因之一。

4共建共治共享格局下超大城市基層社會(huì)治理的創(chuàng)新路徑

4.1強(qiáng)化黨組織的整合和協(xié)調(diào)能力

積極整合單位、區(qū)域內(nèi)的黨建資源，按照“便于資源共享、便于活動(dòng)開(kāi)展、便于管理服務(wù)”和“行業(yè)相近、地域相鄰”的原則，系統(tǒng)地統(tǒng)籌謀劃基層黨建工作，變點(diǎn)狀推進(jìn)為成片推進(jìn)。在制度支撐上，構(gòu)建一套完備的激勵(lì)約束機(jī)制，將黨建責(zé)任追究機(jī)制和干部考核體系有機(jī)結(jié)合。責(zé)任追究機(jī)制要在黨委書(shū)記為第一責(zé)任人的架構(gòu)下，細(xì)分責(zé)任內(nèi)容，建立各級(jí)黨建工作的“責(zé)任清單”，實(shí)現(xiàn)基層黨建工作責(zé)任制由“虛”到“實(shí)”、單項(xiàng)考核向整體評(píng)估轉(zhuǎn)變。干部考核體系要以政治忠誠(chéng)、敢于擔(dān)當(dāng)為內(nèi)容，系統(tǒng)考查黨員干部直接聯(lián)系群眾、服務(wù)群眾以及解決實(shí)際問(wèn)題的能力和水平。增強(qiáng)黨員在社區(qū)自治中的作用，引導(dǎo)黨員發(fā)揮職業(yè)特長(zhǎng)開(kāi)展志愿服務(wù)。

4.2提高居委會(huì)的動(dòng)員和組織能力

超大城市的社區(qū)居民結(jié)構(gòu)趨于多元，利益主體訴求復(fù)雜多樣。因此，要加強(qiáng)居委會(huì)隊(duì)伍的培訓(xùn)，尤其是要提升應(yīng)對(duì)復(fù)雜社區(qū)治理的能力，以及互聯(lián)網(wǎng)背景下應(yīng)對(duì)突發(fā)事件的能力。同時(shí)，要進(jìn)一步完善居委會(huì)隊(duì)伍的優(yōu)化機(jī)制和職業(yè)發(fā)展機(jī)制，改變居委會(huì)隊(duì)伍總體力量不強(qiáng)、后繼乏人的狀況。建立居委會(huì)工作督導(dǎo)制度，對(duì)各居委會(huì)工作落實(shí)情況進(jìn)行綜合督導(dǎo)評(píng)估，幫助居委會(huì)盡快提升自治能力。

4.3拓寬社會(huì)組織參與社區(qū)自治的路徑

第一，加大政府職能轉(zhuǎn)移力度，真正釋放社會(huì)組織參與社區(qū)自治的空間，向社會(huì)組織循序漸進(jìn)地開(kāi)放政府資源，形成充分的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)。第二，完善政府購(gòu)買(mǎi)制度，規(guī)范社區(qū)項(xiàng)目招投標(biāo)流程;提高政府技術(shù)官員的合同管理能力，提高與社會(huì)組織的談判水平;強(qiáng)化政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)項(xiàng)目的監(jiān)督審計(jì)，強(qiáng)化對(duì)第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)的約束和監(jiān)督，完善政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的第三方評(píng)估機(jī)制。第三，引入專業(yè)社會(huì)組織，以大型居住區(qū)居民的需求和利益為導(dǎo)向開(kāi)展社區(qū)服務(wù)。繼續(xù)增加政府對(duì)社會(huì)組織發(fā)展的支持，不僅要支持社會(huì)組織的多元化發(fā)展，還要注意鼓勵(lì)社會(huì)組織之間的力量整合，支持社會(huì)組織跨區(qū)發(fā)展。第四，吸納居民作為社會(huì)組織的理事會(huì)成員或志愿者，提升居民對(duì)社會(huì)組織的認(rèn)同度。

4.4優(yōu)化社區(qū)自治平臺(tái)

在社區(qū)黨委的領(lǐng)導(dǎo)下，居委會(huì)引導(dǎo)物業(yè)公司、社區(qū)居民和其他社會(huì)組織溝通、合作與協(xié)商，發(fā)揮社區(qū)動(dòng)員和整合功能，動(dòng)員社區(qū)居民參與社區(qū)自治，構(gòu)建社區(qū)共同體。政府賦予基層自治組織權(quán)力，并且推動(dòng)社會(huì)主體向自我組織、自我教育、自我服務(wù)、自我管理等自主治理發(fā)展。同時(shí)，政府履行引導(dǎo)監(jiān)督社會(huì)組織的職責(zé)。強(qiáng)化社區(qū)委員會(huì)的議事、協(xié)商、評(píng)議和監(jiān)督職能，暢通社區(qū)委員會(huì)的事權(quán)、處置權(quán)和決策權(quán)。

4.5建立協(xié)商機(jī)制和自下而上的整合機(jī)制

居委會(huì)增加與居民、社會(huì)組織、業(yè)委會(huì)等社區(qū)自治主體的溝通與合作，在政府引導(dǎo)、社會(huì)力量參與、公眾監(jiān)督、法律保障的原則下，建立健全基層社區(qū)的各種利益協(xié)調(diào)機(jī)制、權(quán)益保障機(jī)制、訴求表達(dá)機(jī)制、矛盾調(diào)處機(jī)制，促進(jìn)黨組織、政府、社區(qū)企事業(yè)單位、社會(huì)組織、居民的協(xié)商互動(dòng)，發(fā)揮化解社會(huì)矛盾、調(diào)節(jié)社會(huì)關(guān)系的重要作用，保障基層社會(huì)的有序運(yùn)行。同時(shí)，基層社區(qū)要將居民需求轉(zhuǎn)化為社區(qū)項(xiàng)目，通過(guò)吸引居民參與社區(qū)項(xiàng)目，建立自下而上的社區(qū)整合機(jī)制。

4.6培育社區(qū)公共性，吸引居民深度參與社區(qū)自治

將社區(qū)需求項(xiàng)目化，動(dòng)員居民參與自治項(xiàng)目，構(gòu)建居民與社區(qū)之間的聯(lián)結(jié)點(diǎn)。居委會(huì)引導(dǎo)居民以組織化的形式參與社區(qū)自治，鼓勵(lì)居民參與志愿者組織或文體組織，增加居民之間的互惠和信任，構(gòu)建居民與居民之間的聯(lián)結(jié)點(diǎn)。通過(guò)分類參與的方式鼓勵(lì)各類居民參與社區(qū)自治，如以文體活動(dòng)吸引退休居民參與，以微信等新媒體手段吸引在職居民參與等。在基層社區(qū)建立自下而上的自治議題與自治項(xiàng)目形成機(jī)制，開(kāi)展居民需求導(dǎo)向的社區(qū)活動(dòng)，通過(guò)這些方式吸引居民深度參與社區(qū)自治。

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